Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 20 lipca 2006 r.
II SA/Gd 704/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch.

Sędziowie: NSA Andrzej Przybielski, Asesor, WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A na decyzję Wojewody z dnia 22 czerwca 2005 r., nr (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 2 maja 2005 r., nr (...), 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej A kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta decyzją z dnia 2 maja 2005 r., nr (....), wydaną na podstawie art. 35, art. 36 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki Akcyjnej B w sprawie zmiany decyzji Starosty nr (...) z dnia 23 marca 2004 r. o pozwoleniu na przebudowę parteru budynku mieszkalno-usługowego, położonego w miejscowości U. przy ul. (...), na działkach nr (...) i (...), zmienił ww. decyzję Starosty w ten sposób, iż na stronie 2 przedmiotowej decyzji w wierszu 1 po słowach "załączniki od nr 1 do nr 3" nakazał dopisać "załącznik nr la, 2a, 3a, 4" i zatwierdził ww. załączniki stwierdzając, iż w pozostałym zakresie treść decyzji nie ulega zmianie.

W uzasadnieniu wskazał, iż inwestor do wniosku z dnia 1 kwietnia 2005 r. dołączył cztery egzemplarze dokumentacji technicznej. Wyjaśnił także, iż przedstawiciele Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej A zapoznali się z dokumentacją zatwierdzoną decyzją nr (...) z dnia 23 marca 2004 r. oraz z dokumentacją złożoną przy wniosku o zmianę pozwolenia na budowę i poinformowali organ o cofnięciu zgody Wspólnoty na dysponowanie przez inwestora częściami wspólnymi budynku stwierdzając, iż lokalizacja zaplecza kuchennego w części budynku na działce nr (...), w projektowanym dawniej sklepie, wymaga zgody wspólnoty.

Organ wyjaśnił nadto, iż w dniu 28 kwietnia 2005 r. wydał postanowienie wskazujące braki złożonej dokumentacji. Uzupełnioną dokumentację złożono w dniu 2 maja 2005 r.. Organ dokonał sprawdzenia ww. dokumentacji i ustalił, że projekt zmiany nie narusza wspólnych części konstrukcyjnych budynku, ani też nie obejmuje części wspólnych w obiekcie na działce nr (...), będącej własnością Wspólnoty. Wszystkie prace obejmujące elementy konstrukcyjne zlokalizowane są w obiekcie na działce nr (...), dla którego współwłaściciele solidarnie wyrazili zgodę na przeróbki i roboty budowlane. Organ stwierdził nadto, iż zamienny projekt dla części budynku położonego na działce nr (...), będącego własnością Wspólnoty Mieszkaniowej A, w lokalu użytkowym przewiduje lodziarnię (nadal lokal użytkowy), a w dawnym zapleczu tego lokalu - nadal zaplecze dla tego lokalu, "wspólnie z projektowaną na działce nr (...) restauracją". Nie ma więc zmiany funkcji, wymagającej zgody Wspólnoty Mieszkaniowej A, o której mowa w jej pismach, bowiem w części lokalu użytkowego na działce nr (...), w jego wnętrzu, inwestor zamierza wykonać ściany działowe, dzieląc zaplecze dla własnych potrzeb, bez naruszenia części wspólnych.

Organ wyjaśnił nadto, że po uzupełnieniu przez inwestora dokumentacji w dniu 2 maja 2005 r. ocenił, iż projekt wykonany został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, a inwestor przedłożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym projektem. Organ stwierdził także, iż zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego dokonał jedynie oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami oraz jego kompletności i zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie sprawdził natomiast projektu budowlanego, ponieważ za rozwiązania projektowe odpowiedzialność ponosi projektant na mocy art. 20 ustawy Prawo budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa A wniosła o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu odwołująca się stwierdziła, iż nie udzieliła inwestorowi zgody na przeróbki i prace budowlane zmierzające do ingerencji w części wspólne nieruchomości. Zgodnie z ustawą o własności lokali czynności te przekraczają zakres "zwykłego zarządu" i wymagają zgody właścicieli lokali podjętej w formie uchwały pod rygorem nieważności (art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali). Ponieważ uchwała taka nie istnieje - inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, co Wspólnota wyraźnie wskazywała w skierowanych do organu I instancji pismach. W ocenie Wspólnoty wydanie w takim stanie rzeczy kwestionowanej decyzji stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, a w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2, co uzasadnia konieczność uchylenia decyzji w całości.

Wspólnota wyjaśniła także, iż stwierdzenie Starosty, że "wszystkie prace obejmujące elementy konstrukcyjne zlokalizowane są w obiekcie na działce nr (...)" nie polega na prawdzie i stanowi o niewłaściwym rozpoznaniu złożonych w sprawie dowodów. Zarzuciła organowi, że nie zapoznał się z projektem zmian, a mimo to stwierdził, że zmiany nie naruszają wspólnych części budynku położonego na działce nr (...). Stwierdziła nadto, iż zmiany, które zamierza wprowadzić inwestor, ingerują w części wspólne konstrukcji budynku położonego na działce nr (...). Wyjaśniła przy tym, że fakt, iż inwestor zamierza wykonać ściany działowe wewnątrz lokalu użytkowego nie stanowi kwestii spornej, natomiast zmiany w elewacji budynku tj. w ścianie zewnętrznej, gdzie zaprojektowano inną lokalizację otworów okiennych i drzwiowych, wybicie nowych otworów wentylacyjnych oraz likwidacja schodów zewnętrznych niezaprzeczalnie wiążą się ze zmianami konstrukcyjnymi naruszającymi części wspólne budynku.

Wspólnota podkreśliła również, że nie wyraziła zgody na usytuowanie w jej nieruchomości kuchni i zaplecza kuchennego projektowanej restauracji, zlokalizowanej w sąsiedniej nieruchomości na działce (...), a tym samym na zmianę funkcji parteru nieruchomości, pierwotnie przeznaczonego na sklep. Na dzień wydania decyzji organ dysponował jednoznacznym oświadczeniem Zarządu Wspólnoty, o braku zgody na taką zmianę.

Odwołująca się zaznaczyła przy tym, iż w projekcie budowlanym dotyczącym zmiany sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na usługowo-mieszkalny, zatwierdzonym decyzją nr (...) z dnia 23 marca 2004 r., w części opisowej na stronie 10 widnieje zapis: "Zmiana sposobu użytkowania parteru tej części obiektu będzie miała na celu przystosowanie parteru na potrzeby lokali usługowych (nie przewiduje się branży żywnościowej). Sklepy branży przemysłowej np. odzieżowy, obuwniczy itp." i stwierdziła, że członkowie wspólnoty, dokonując zakupu lokali mieszkalnych, dokonali tej czynności ze świadomością, że nie będą mieszkali nad restauracją, barem, lodziarnią czy też kuchnią z jej zapleczem. Fakt ten stanowił istotną zachętę do zakupu lokali mieszkalnych, a co za tym idzie zmiana funkcji spornych pomieszczeń wymaga zgody wspólnoty. Zmieniają się bowiem niewątpliwie: wielkość i układ obciążeń (większy hałas, natężenie ruchu i późniejsze godziny funkcjonowania, niż w przypadku sklepu), a także warunki higieniczno - sanitarne, o czym mowa jest w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda decyzją z dnia 22 czerwca 2005 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 28 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 i art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż szczegółowa analiza akt sprawy w trybie odwoławczym wykazała, że przyjęte przez organ I instancji dowody dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie są aktualne i wymagają uzupełnienia na etapie toczącego się postępowania odwoławczego. W toku tego postępowania inwestor - S.A. B przedłożył m.in.:

zaktualizowane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, że inwestor - Spółka B - na mocy umowy dzierżawy zawartej pomiędzy inwestorem, a właścicielem (co wynika z aktów notarialnych Rep. "A" (...) z dnia 31 marca 2005 r. i Rep." A" (...) z dnia 16 maja 2005 r.) - s. c. C dzierżawi lokale użytkowe znajdujące się na parterze budynków przy ul. (...), zlokalizowanych na działkach (...), (...) i (...);

kserokopię aktu notarialnego Rep. "A" (...) z dnia 16 maja 2005 r., z której wynika, iż A., M. i M. K. nabyli prawo do udziału w wysokości 3488/10000 części w prawie użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów numerami (...), (...) i (...) oraz taki sam udział w prawie własności stanowiącego odrębną nieruchomość budynku jako wspólnicy spółki prawa cywilnego.

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów organ II instancji stwierdził, iż przeanalizował zarzut dotyczący naruszenia - poprzez zatwierdzone zmiany w projekcie - przepisów art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w którym w 10 punktach wymieniono czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, wymagające podjęcia uchwały Wspólnoty i uznał, iż żadna z wymienionych w tych punktach sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Organ uznał także, iż z zapisów ww. aktu notarialnego Rep. "A" (...) wynika, że inwestor - poprzez zawarcie w dniu 1 kwietnia 2005 r. umowy dzierżawy ze S.C. C - posiada prawo do samodzielnie funkcjonującej części budynku - tj. parteru budynku pięciokondygnacyjnego i parterów budynków sąsiednich. Ta część budynku jest bowiem całkowicie wydzielona z budynku pięciokondygnacyjnego, posiada odrębne, niezależne wejścia. Inwestor jest zatem uprawniony do dokonywania przeróbek wewnątrz własnego lokalu, bez występowania o zgodę do Wspólnoty, pod warunkiem nie naruszania konstrukcji budynku.

W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa A wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 2 maja 2005 r., nr (...), a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, iż w sprawie bezspornym pozostawało, że lokal użytkowy położony na działce (...) należy z mocy prawa do wspólnoty mieszkaniowej. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, iż lokal ten został wydzierżawiony, ponieważ zarówno właściciel jak i dzierżawca mają obowiązek uzyskać przy podjęciu czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu zgodę właścicieli lokali w postaci uchwały na dokonanie tej czynności. Inwestor nie przedstawił takiej uchwały, tym samym decyzje obydwu organów zostały wydane z naruszeniem art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5 ustawy o własności lokali.

W ocenie skarżącej zakres prac, jakie mają być w tym lokalu wykonane, jednoznacznie wskazuje, że stanowią one przebudową nieruchomości. W szczególności wskazują na to planowane prace związane ze zmianą istniejących otworów okiennych i drzwiowych, które niewątpliwie stanowią czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia 2 maja 2005 r. zostały wydane na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wszystkie przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), który stanowi, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z ustępu 5 ww. artykułu wynika zaś, iż uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wymaga także nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jeżeli dotyczy:

1)

zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2)

charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji i elewacji,

3)

geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

4)

niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

5)

zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6)

zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7)

ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 32 - 35 Prawa budowlanego). W konsekwencji zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwa tylko w takim zakresie, w jakim przepisy dopuszczają wydanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę inwestor musi zatem spełnić te same wymogi co w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę aby uzyskać korzystną dla siebie decyzję.

Art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim:

1)

przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska;

2)

uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.

Z ustępu 4 ww. artykułu wynika zaś, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1)

złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane;

2)

złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przy czy nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 (art. 32 ust. 4a).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1)

zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

2)

zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3)

kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4)

wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

W niniejszej sprawie wniosek inwestora dotyczył zmiany decyzji Starosty nr (...), z dnia 23 marca 2004 r., którą Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał S.A. B pozwolenie na przebudowę parteru budynku mieszkalno-usługowego, położonego w U. przy ul. (...), na działkach nr (...) i nr (...).

Projekt ww. decyzji został uzgodniony bez uwag przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S. postanowieniem z dnia 17 marca 2004 r., wydanym na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.). Ww. przepis stanowi, iż pozwolenia wodnoprawne, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje w sprawie zmian w zalesianiu, zadrzewianiu, tworzeniu obwodów łowieckich, a także projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów zagospodarowania przestrzennego województwa, dotyczące pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego.

Powyższe uzgodnienie było konieczne albowiem jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Starosty z dnia 15 marca 2004 r., na podstawie uchwały nr (...) Rady Miejskiej z dnia 23 lutego 1995 r. w sprawie określenia granic pasa ochronnego na obszarze Gminy - działki, których dotyczy pozwolenie na budowę znajdują się w granicach pasa ochronnego.

Sąd miał przy tym na uwadze, iż wprawdzie w art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej jest mowa o pozwoleniu na budowę, jednakże w ocenie Sądu skoro zgodnie z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie powinno budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, iż również przepisy szczególne dotyczące wydawania pozwoleń na budowę znajdą zastosowanie w sprawie o zmianę pozwolenie na budowę. Jak już bowiem wskazywano powyżej - zmiana pozwolenia na budowę winna dokonać się w trybie przewidzianym dla wydania pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, na podstawie art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, iż decyzja o zmianie uzgodnionej z Dyrektorem Urzędu Morskiego decyzji o pozwoleniu na budowę mogła być wydana w niniejszej sprawie przez właściwy organ dopiero po uzgodnieniu jej projektu z Dyrektorem Urzędu Morskiego w S. Jedynie takie zinterpretowanie ww. przepisów daje bowiem Dyrektorowi Urzędu Morskiego możliwość właściwego wykonywania jego obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej i umożliwia mu zbadanie czy proponowane zmiany nie wpłyną niekorzystnie na stan pasa nadbrzeżnego.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że prawną formą uzgodnienia, o której mowa w przepisie art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jest postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Przepis art. 106 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przy czym organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2), która może wnieść zażalenie na postanowienie, w którym organ zajmie stanowisko (§ 5).

Jak z powyższego wynika w niniejszej sprawie Starosta, przed wydaniem decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, winien był zwrócić się do Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z wnioskiem o uzgodnienie projektu ww. decyzji, a tego nie uczynił. Błędu tego nie skorygował także organ II instancji. Tym samym należy stwierdzić, iż organy działające w niniejszej sprawie naruszyły przepis art. 106 § 1 k.p.a. Załatwienie sprawy przez organ decyzyjny było bowiem w niniejszej sprawie uzależnione od zajęcia stanowiska przez inny organ. Organ decyzyjny winien rozstrzygnąć niniejszą sprawę dopiero po zajęciu stanowiska przez Dyrektora Urzędu Morskiego w drodze postanowienia, na które stronom przysługiwałoby zażalenie. Przy czym decyzję winien wydać dopiero po ustaleniu, iż postanowienie wydane przez organ współdziałający jest ostateczne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale (składu 7 sędziów) z 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999/1/7).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi przesłankę wznowienia postępowania.

Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Przy czym naruszenie to stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Co za tym idzie wydane w niniejszej sprawie decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Rozstrzygając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ponadto inne naruszenia przepisów prawa, które również skutkować winny uchyleniem kwestionowanych w skardze decyzji.

W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że dokumentacja przedłożona do wniosku inwestora, z którą mieli możliwość zapoznać się przedstawiciele skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, nie spełnia wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i na podstawie art. 35 ust. 3 i 5 cyt. ustawy zobowiązał inwestora do jej uzupełnienia. Następnie w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, iż inwestor złożył uzupełnioną dokumentację dnia 2 maja 2005 r., czyli w tym samym dniu, w którym organ I instancji wydał decyzję.

Doręczając ww. postanowienie jedynie inwestorowi i uniemożliwiając zapoznanie się ze złożoną dokumentacją pozostałym stronom postępowania organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie brak jest w aktach administracyjnych dowodów na to, iż organ I instancji umożliwił skarżącej, przed wydanie decyzji, zapoznanie się z treścią dokumentacji złożonej przez inwestora. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy (spór dotyczący zakresu inwestycji) niewątpliwie skarżąca Wspólnota miała prawo zapoznać się z rozwiązaniami przyjętymi w przedstawianym przez inwestora projekcie oraz zgłosić co do przedłożonych dokumentów ewentualne zastrzeżenia.

Takiego samego naruszenia dopuścił się organ II instancji, który uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty mające wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc o dowody, które również dotyczyły kwestii spornych w niniejszej sprawie i o przedłożeniu tych dowodów w dniu 21 czerwca 2005 r., a więc w przeddzień wydania zaskarżonej decyzji, również nie poinformował pozostałych stron niniejszego postępowania, uniemożliwiając tym samym Wspólnocie zajęcie stanowiska co do ich treści.

W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły także przepisy dotyczące zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. albowiem w toku postępowania nie wyjaśniły w sposób wnikliwy czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy zmiany zaproponowane w przedłożonej przez inwestora dokumentacji dotyczyć będą także części wspólnych budynku położonego na działce nr (...). Organy nie dokonały także analizy przedstawionej przez inwestora dokumentacji w celu ustalenia, które odstąpienia od warunków pozwolenia, wskazane w tych dokumentach, mają charakter istotny.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Natomiast z art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) wynika, iż zgoda ogółu właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzących z mocy prawa wspólnotę mieszkaniową (art. 6 cyt. ustawy), jest wymagana w przypadku zmiany przeznaczenia części nieruchomości wspólnej oraz nadbudowy i przebudowy tejże nieruchomości. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 cyt. ustawy).

Organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę uznał, iż przyjęte przez organ I instancji dowody dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie są aktualne i wymagają uzupełnienia na etapie toczącego się postępowania odwoławczego. Organ stwierdził także, iż w jego ocenie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wykazał przedkładając:

zaktualizowane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, że inwestor na mocy umowy dzierżawy zawartej pomiędzy inwestorem, a właścicielem (co wynika z aktów notarialnych Rep. "A" (...) z dnia 31 marca 2005 r. i Rep." A" (...) z dnia 16 maja 2005 r.) - s. c. C dzierżawi lokale użytkowe znajdujące się na parterze budynków przy ul. (...), zlokalizowanych na działkach (...), (...) i (...);

kserokopię aktu notarialnego Rep. "A" (...) z dnia 16 maja 2005 r., z której wynika, iż A., M. i M. K. nabyli prawo do udziału w wysokości 3488/10000 części w prawie użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów numerami (...), (...) i (...) oraz taki sam udział w prawie własności stanowiącego odrębną nieruchomość budynku jako wspólnicy spółki prawa cywilnego.

W ocenie Sądu złożone przez inwestora dokumenty nie dają podstaw aby stwierdzić, iż ma on prawo do dysponowania częścią budynku należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej A na cele budowlane.

Aby ustalić czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wnikliwie ustosunkować się do zarzutów zgłaszanych przez Wspólnotę w toku całego postępowania należało - w ocenie Sądu - najpierw w sposób nie budzący wątpliwości ustalić zakres zmian proponowanych przez inwestora w przedłożonej dokumentacji, która przecież dotyczyła nie tylko budynku należącego do ww. Wspólnoty, ale również budynku znajdującego się na działce nr (...).

W szczególności organy winny zbadać jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego chce wprowadzić inwestor, czy są to odstępstwa istotne, oraz ustalić, które z nich mają zostać wykonane w budynku należącym do wspólnoty i czy będą dotyczyć części wspólnych nieruchomości. Organy winny także w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy lokal użytkowy, który znajduje się na parterze tego budynku został wydzielony i kto jest jego właścicielem.

Wbrew twierdzeniom organu II instancji, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest dowodów na to, iż spółka cywilna, z którą inwestor zawarł umowę dzierżawy znajdującego się w budynku Wspólnoty lokalu użytkowego jest faktycznie właścicielem tego lokalu.

Jak wynika bowiem z § 1 aktu notarialnego Rep. "A" (...) z dnia 16 maja 2005 r., w budynku usytuowanym na działkach nr (...), (...) i (...) zostało wyodrębnionych 47 samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących odrębne nieruchomości, w tym 11 lokali użytkowych, po czym na parterze budynku pozostał jeden nie wyodrębniony lokal użytkowy o powierzchni 348,78m.

Z aktu tego wynika także, iż spółka cywilna C nabyła jedynie udział wynoszący 3488/10000 części w prawie własności przedmiotowego budynku oraz taki sam udział w prawie użytkowania wieczystego. Brak jest natomiast w aktach dowodów wskazujących jaki konkretnie lokal nabyła ww. spółka w tym budynku oraz wykazujących, iż zgłoszone roboty budowlane będą dotyczyć tylko tego lokalu.

W aktach administracyjnych znajduje się także (nie poparte wprawdzie żadnymi dowodami) oświadczenie z dnia 1 kwietnia 2005 r., reprezentowanej przez A. K. firmy D, z którego wynika, iż ww. firma twierdzi, że jest właścicielem lokalu użytkowego położonego na parterze budynku należącego do Wspólnoty.

Organy sprzeczności wynikających z treści powyższych dokumentów nie wyjaśniły.

Sąd miał również na uwadze, iż z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, że tytuł prawny wynikający z umowy dzierżawy tylko wtedy stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy umowa ta przewiduje uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Na podstawie treści fragmentów umowy dzierżawy z dnia 1 kwietnia 2004 r. załączonej do akt administracyjnych trudno ustalić czy takie uprawnienie inwestorowi przysługiwało.

Sąd zwrócił przy tym uwagę, iż z projektu budowlanego stanowiącego załącznik 1a wynika, iż w budynku usytuowanym na działce nr (...) mają zostać zmienione otwory okienne i drzwiowe. W ocenie Sądu zmiana elewacji budynku stanowi zmianę części wspólnych budynku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 1999 r. (sygn. IV SA 175/97, Baza Orzeczeń LEX nr 47177): "Zlikwidowanie okien na jednej ścianie, wybicie otworów okiennych i zamurowanie okien na ścianie innej - stanowi niewątpliwie przebudowę nieruchomości. (...) Dla dokonania tych czynności budowlanych organ winien uzyskać zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej w myśl art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5 cyt. ustawy".

Sąd miał także na uwadze, iż pozwolenie na budowę dotyczyło budynku znajdującego się na dwóch działkach - nr (...) i nr (...). Natomiast w dokumentacji dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę pojawiają się także numery innych działek np. działka nr (...) oraz nr (...), co może oznaczać, iż zgłoszone przez inwestora - jako odstępstwa od projektu pierwotnego, roboty budowlane będą dotyczyły także innych budynków, niż te, które zostały wskazane w decyzji z dnia 23 marca 2004 r..

Powyższe wymaga szczegółowego wyjaśnienia bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy ściśle określonego obiektu budowlanego, który powinien być zlokalizowany w oznaczonym w pozwoleniu na budowę miejscu. Odstępstwa, choć istotne, do których odnosi się art. 36a Prawa budowlanego, mogą zatem dotyczyć tylko obiektu określonego w pozwoleniu na budowę, a nie innego obiektu czy obiektów. Inaczej mówiąc, musi istnieć tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego dotyczą odstępstwa, dokonane przy prowadzeniu prac budowlanych. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. OSK 594/04, nie publ.).

Sąd zważył nadto, iż dokonując ustaleń dotyczących proponowanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organy winny mieć na uwadze treść art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę (a więc także decyzji o jego zmianie) w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1.

Z akt administracyjnych wynika, że inwestycja, której dotyczyło pozwolenie z dnia 23 marca 2004 r., w chwili rozstrzygania przedmiotowej sprawy przez organy, była już w znacznym stopniu zrealizowana. W tej sytuacji organy powinny przeanalizować zakres wykonanych przez inwestora robót, aby uniknąć zatwierdzenia odstępstw od projektu, które mogły zostać już zrealizowane.

Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2003 r. (sygn. II SA/Ka 3029/01, nie publ.): "Artykuł 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a. Precyzuje wyczerpująco przesłankę wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Uznaniu administracyjnemu pozostawiono ocenę "istotności odstąpienia". Jeżeli inwestor dopuścił się już samowoli budowlanej naruszając warunki udzielonego mu pozwolenia na budowę, to niedopuszczalnym było zmienianie tego pozwolenia (...)".

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przy tym formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę.

Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Zgodnie z ww. przepisami organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym nie tylko interes inwestora, ale także interes skarżącej. Winny - kierując się powyższymi zasadami - przede wszystkim dokonać wnikliwej analizy przedłożonych przez inwestora dokumentów, czego - jak wykazano powyżej - organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie zrobiły.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów znajdujące wprawdzie pewne potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który jednakże nie został w pełni rozpatrzony. Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią art. 80 k.p.a., iż zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek zbadania całokształtu materiału zgromadzonego w danej sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż orzekające w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego dotyczące zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasad przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uznał, iż również z tych przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało wydane w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji uchylić.

Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji powinien wziąć pod uwagę, iż z załączonej do akt decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 15 lipca 2005 r., nr (...), wynika, iż inwestor, na podstawie decyzji Starosty nr (...) z dnia 23 marca 2004 r. oraz - zmieniającej tę decyzję - decyzji Starosty z dnia 2 maja 2005 r. (uchylonej wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie) wykonał roboty budowlane w budynku mieszkalno - usługowym położonym w U. przy ul. (...), na działkach nr (...) i (...).