Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2016129

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 23 marca 2016 r.
II SA/Gd 664/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.).

Sędziowie WSA: Mariola Jaroszewska, Jolanta Górska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2015 r., nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego

1.

uchyla zaskarżone postanowienie;

2.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2015 r., nr (...), wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) - dalej jako "ustawa - Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył W. S. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zlokalizowanego na działce nr (...), obręb W., gmina M., realizowanego na podstawie wydanego przez Starostę pozwolenia na budowę z dnia 7 maja 2012 r., nr (...), w wysokości 10.000 zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w związku ze złożonym wnioskiem o zakończeniu budowy oraz wydaną przez organ nadzoru budowlanego decyzją wnoszącą sprzeciw w sprawie zakończenia budowy, dokonał w dniu 26 sierpnia 2014 r. kontroli robót budowlanych - budowy opisanego wyżej budynku. W trakcie kontroli stwierdził nieprawidłowości takie jak istotne i nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przystąpienie do nielegalnego użytkowania. Inwestor oświadczył, że użytkuje budynek od lipca 2014 r. z uwagi na to, że nie ma gdzie mieszkać.

Organ uznał, że powyższe ustalenia uzasadniały wymierzenie inwestorowi kary za użytkowanie obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w wysokości ustalonej na podstawie art. 59f tejże ustawy.

W zażaleniu na powyższe postanowienie W. S. wniósł o anulowanie wymierzonej kary. Wyjaśnił, że zatrudnił kierownika budowy, który odpowiadał za realizację robót budowlanych zgodnie z prawem budowlanym, projektem technicznym i sztuką budowlaną. Kierownik budowy po zakończeniu prac oświadczył, że budynek nadaje się do zamieszkania, dlatego skarżący był przekonany, że może się wprowadzić i zamieszkać w swoim domu. Skarżący stwierdził też, że organ nadzoru budowanego wydaje zaświadczenie o wybudowaniu budynku mieszkalnego na podstawie oświadczenia kierownika budowy, który stwierdza, czy budynek nadaje się do użytkowania. Organ natomiast nie uczestniczy przy odbiorze prac budowlanych. Skarżący wyjaśnił również, że zamieszkał w wybudowanym budynku mając pewność, że dom jest bezpieczny dla zamieszkujących go ludzi.

Postanowieniem z dnia 6 października 2015 r., nr (...), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia 20 maja 2014 r. skutecznie zgłosił sprzeciw na zawiadomienie W. S. z dnia 9 kwietnia 2014 r. o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, podyktowany stwierdzonym w oparciu o przedłożone dokumenty faktem istotnego odstąpienia w trakcie budowy od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, polegającego na przemieszczeniu trasy przyłącza wodociągowego do ww. budynku z pominięciem działki nr (...), po której, według zatwierdzonego projektu budowlanego, miało przebiegać.

Organ drugiej instancji wskazał na brzmienie art. 54 ustawy - Prawo budowlane obowiązujące przed dniem 28 czerwca 2015 r. oraz na treść art. 57 ust. 7 tej ustawy i wyjaśnił, że konieczną i wystarczającą, a tym samym wyłączną przesłankę do nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane stanowi stwierdzony fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie organu ustalenie niespornej okoliczności, że wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę obiekt jest użytkowany miało miejsce podczas kontroli budowy, dokonanej przez organ pierwszej instancji w dniu 26 sierpnia 2014 r. w obecności inwestora.

Organ drugiej instancji dodał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Wskazał także, że kierownik budowy należy wprawdzie do uczestników procesu budowlanego, lecz "relacja w postępowaniu w sprawie użytkowania obiektu budowlanego obejmuje wyłącznie organ nadzoru budowlanego i inwestora".

W skardze na powyższe postanowienie W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę W. S. wskazał, że w dniu 9 kwietnia 2014 r. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy, zaś sprzeciw na jego zawiadomienie został złożony przez organ pierwszej instancji po upływie 21 dni - ostateczną decyzją z dnia 20 maja 2014 r. Złożenie tegoż zawiadomienia stanowiło wezwanie organu do przeprowadzenia kontroli w celu stwierdzenia zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Taka kontrola została przeprowadzona dopiero w dniu 26 sierpnia 2014 r., gdy skarżący wprowadził się do nowo wybudowanego budynku. Skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji miał głównie istotne zastrzeżenia do prawidłowości wykonania przyłącza wodociągowego. Wyjaśnił też, że na etapie projektowania przyłącza wody uzyskał zgodę właścicieli gruntu, lecz gdy doszło do jego budowy okazało się, że właściciel działki, przez którą miał przebiegać wodociąg, zakazał tego. Wykonano więc przyłącze w sposób odbiegający od zaplanowanego. Skarżący wyjaśnił nadto, że zgłosił do odbioru budynek i pozostałe elementy infrastruktury. Organ pierwszej instancji nie miał zastrzeżeń do budynku, więc można było dokonać częściowego odbioru, aby skarżący mógł w nim zamieszkać. Sprawę przyłącza można było potraktować oddzielnie do wyjaśnienia i przygotowania projektu zamiennego. W ocenie skarżącego sprawa została załatwiona z naruszeniem art. 7 k.p.a. Wszystkie prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a kierownik budowy nie widział w zmianie przebiegu przyłącza wodociągowego istotnego odstępstwa od ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę i warunkach zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ dodatkowo wyjaśnił, że termin 21 dni do wydania decyzji z dnia 20 maja 2014 r., dotyczącej sprzeciwu na zawiadomienie o zakończeniu budowy, biegł od uzupełnienia dokumentów w dniu 5 maja 2014 r. Inwestor przystąpił do użytkowania wybudowanego budynku mieszkalnego pomimo doręczenia mu tej decyzji. Organ dodał też, że skarżący nietrafnie przypisuje instytucję obowiązkowej kontroli budowy do trybu z art. 54 ustawy - Prawo budowlane, podczas gdy jest ona związana z procedurą wynikającą z art. 55 tej ustawy w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.).

Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) - dalej jako "ustawa - Prawo budowlane", a więc w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane (wszystkie przepisy ustawy

- Prawo budowane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 czerwca 2015 r. z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2015 r. poz. 443), w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ww. ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego; do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Przepis art. 54 ustawy - Prawo budowlane stawi zaś, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Natomiast art. 55 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1)

na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV,

XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2)

zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3)

przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Z analizy ww. przepisów wynika, że przesłanką wymierzenia - przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane - kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 albo 55 ww. ustawy. Przepisy te nakładają bowiem na inwestora obowiązek polegający na tym, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor musi albo zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy, albo złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i taką ostateczną decyzję uzyskać. W pojęciu kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie chodzi więc o każde nielegalne użytkowanie, lecz jedynie o takie, które jest następstwem zignorowania obowiązków wynikających z ww. przepisów art. 54 i 55. Należy również wskazać, że celem przepisu art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w którym ustanawia się karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, jest wymuszenie wywiązywania się przez inwestorów z nałożonych na nich w tych przepisach obowiązków. Wypełnienie obowiązku zawiadamiania o zakończeniu budowy oraz złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego umożliwia bowiem realizację nadzorczych zadań organów nadzoru budowlanego (tak - Z. Kostka w: "Prawo budowlane. Komentarz" pod redakcją A. Glinieckiego, LexisNexis Wydanie 1, 2012, str. 525 - 526).

Z powyższych rozważań wynika zatem, że kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, nie można wymierzyć z powodu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub też wybudowanych na podstawie takiego pozwolenia, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - gdy toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze. Takie też stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 989/09 (LexPolonica nr 2558410), Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, że w sytuacji, gdy postępowanie, o którym mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane (postępowanie naprawcze) jest w toku, nie jest możliwym przyjęcie, że zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 ww. ustawy, dotyczące naruszenia dyspozycji zawartej w art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane. Skoro bowiem strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy - Prawo budowlane, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 tej ustawy, a taka z kolei sytuacja nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 823/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. II OSK 1155/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Głównym celem tej kary (przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane - przyp. Sądu) jest więc zmobilizowanie inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności wymaganych przepisami prawa. Należy jednak podkreślić, że przystąpienie do użytkowania może nastąpić wtedy, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1061/08; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1184/09). W sytuacji zatem samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w konsekwencji nie można uznać, że strona, nie uzyskując tego pozwolenia, narusza art. 55 Prawa budowlanego. Innymi słowy, skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 ustawy."

Także w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1049/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego ma zobligować inwestora do podjęcia czynności w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego, oraz że sytuacja taka nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro bowiem nie jest dopuszczalne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że strona, nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, narusza art. 55 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonanie zgłoszenia samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, lecz powinno uruchamiać postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyrokach z 15 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1061/08 (LexPolonica nr 2272321), oraz z 19 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1184/09 (LexPolonica nr 2273182).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ II instancji - rozpatrując przedmiotową sprawę - ustalił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - ostateczną decyzją z dnia 20 maja 2014 r. - zgłosił sprzeciw na zawiadomienie skarżącego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zlokalizowanego na działce nr (...), obręb W., gmina M., podyktowany stwierdzonym faktem istotnego odstąpienia w trakcie budowy od warunków decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 7 maja 2012 r., nr (...), polegającego na przemieszczeniu trasy przyłącza wodociągowego do ww. budynku z pominięciem działki nr (...), po której, według zatwierdzonego projektu budowlanego, miało przebiegać.

W świetle powyższego, przed utrzymaniem w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wymierzeniu skarżącemu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, organ II instancji winien był zbadać, czy w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego toczy się przed właściwym organem I instancji postępowanie naprawcze z uwagi na to, że (jak przyjęły organy) został on zrealizowany z istotnym odstępstwem od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Toczące się bowiem w stosunku do tego obiektu budowlanego postępowanie oparte na przepisach art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane (postępowanie naprawcze) wyłącza możliwość zastosowania w stosunku do użytkownika tego obiektu budowlanego procedury przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Nie czyniąc ustaleń w tym zakresie organ II instancji naruszył w sposób istotny przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują organ administracji rozpatrujący każdą sprawę do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do jej dokładnego wyjaśnienia. Przy czym naruszenie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ II instancji ustalił, że toczy się postępowanie naprawcze w stosunku do przedmiotowego budynku, nie mógłby utrzymać w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Brak jest bowiem możliwości prowadzenia w tej sprawie postępowania opartego na przepisie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w sytuacji, gdy toczy się w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego postępowanie naprawcze.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - je uchylił.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących procedury zgłoszenia sprzeciwu odnośnie zawiadomienia o zakończeniu budowy przez skarżącego Sąd wyjaśnia, że skarżący mógł je podnosić w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2014 r., a nie w tym postępowaniu.

Ponadto Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił skarżącemu, że ten nietrafnie przypisuje instytucję obowiązkowej kontroli budowy do trybu z art. 54 ustawy - Prawo budowlane, podczas gdy jest ona związana z procedurą wynikającą z art. 55 tej ustawy w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - je uchylił.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji uwzględni treść powyższych rozważań Sądu. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z przedstawionych przez Sąd w uzasadnieniu rozważań.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.