Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2016127

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 17 lutego 2016 r.
II SA/Gd 653/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.).

Sędziowie WSA: Wanda Antończyk, Katarzyna Krzysztofowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D. L. i R. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 26 października 2015 r., nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie obiektu budowlanego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

D. i R. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2015 r. nr (...).

Postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 8 września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie słupa energetycznego SN - 15kV wraz z napowietrzną linią usytuowanego na terenie działki nr (...) w miejscowości T., gmina Ż. W toku tego postępowania organ ustalił, że przedmiotowy słup energetyczny wraz z napowietrzną linią kablową został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w trakcie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. a w 1989 r. inwestor wykonał prace modernizacyjne słupa. Organ ustalił również, że dla terenu działki nr (...) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a obecnym właścicielem działki jest A. Pismem z dnia 18 lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał A. Oddział w G. do przedłożenia, w terminie do dnia 31 sierpnia 2015 r., ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla samowolnie zrealizowanego słupa energetycznego SN - 15 kV wraz z napowietrzną linią zasilającą. W dniu 21 września 2015 r. A. złożyła w Urzędzie Gminy wniosek o wydanie warunków zabudowy dla legalizacji inwestycji celu publicznego tj. linii napowietrznej SN - 15kV wraz ze słupem usytuowanego na terenie działki nr (...) w miejscowości T.

Postanowieniem z dnia 29 września 2015 r. nr (...), wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie słupa energetycznego SN - 15kV wraz z napowietrzną linią usytuowanego na terenie działki nr (...) w T. do czasu rozpatrzenia przez Burmistrza Gminy zagadnienia wstępnego tj. do czasu wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla omawianej inwestycji.

Na postanowienie to zażalenie wnieśli D. i R. L., podnosząc, że A. złożyła wniosek o wydanie warunków zabudowy dla legalizacji słupa energetycznego wraz z napowietrzną linią dopiero w dniu 21 września 2015 r., choć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, już pismem z dnia 18 lutego 2015 r., wezwał Spółkę do jej przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2015 r. Nieprzedłożenie decyzji w tym terminie miało zaś, zgodnie z pouczeniem zwartym w postanowieniu, skutkować orzeczeniem rozbiórki słupa energetycznego.

W zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2015 r. Organ odwoławczy uznał bowiem, że zawieszenie postępowania było zasadne. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie słupa energetycznego SN - 15kV wraz z napowietrzną linią jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane. Wezwanie do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest uzasadnione w przypadku, gdy na obszarze, na którym znajduje się obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu, organ wyjaśnił, że fakt, iż zobowiązany wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego już po upływie terminu wskazanego przez organ nadzoru budowlanego w wezwaniu, nie uprawnia tego organu do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o przepisy art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Termin wskazywany przez organ nadzoru budowlanego w tego rodzaju wezwaniu nie jest terminem zawitym a ma na celu przede wszystkim zmobilizowanie zobowiązanego do podjęcia określonych czynności w zakreślonym terminie tak, aby postępowanie w sprawie samowoli budowlanej nie było prowadzone w nieskończoność.

W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący podtrzymali argumentację podnoszoną w zażaleniu. Dodatkowo podnieśli, że określony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 18 lutego 2015 r. termin jest terminem zawitym i jego upływ powinien skutkować orzeczeniem rozbiórki słupa energetycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2015 r. jak i poprzedzająca je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2015 r. są zgodne z prawem.

Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnienie wstępne, o którym mowa w powołanym przepisie, jest kwestią prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2011, str. 378). Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wymaga przy tym istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2420/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było na podstawie art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane z uwagi na dyspozycję art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), który wskazuje, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z kolei, zgodnie z art. 40 w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Przywołane przepisy uzależniają możliwość legalizacji obiektu budowlanego (lub wykonanych w nim robót budowlanych) od przeznaczenia terenu zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, na którym znajduje się obiekt budowlany oraz od tego, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podkreślić przy tym należy, że z przepisów tych wynika powinność rozważenia przez organ w pierwszej kolejności możliwości legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2016/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy brak będzie podstaw do legalizacji samowoli budowlanej, bądź inwestor nie będzie takim rozstrzygnięciem zainteresowany, organ będzie miał podstawy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (LEX nr 1404021), wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W rezultacie, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkującej możliwość legalizacji obiektu budowlanego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 40 w zw. z art. 37 Prawa budowlanego. Wynik tego postępowania jest bowiem kluczowy dla oceny, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, czy też organ nadzoru budowlanego powinien wydać nakaz rozbiórki. Dlatego też, w sytuacji gdy dla terenu przedmiotowej działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 40 w zw. z art. 37 Prawa budowlanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2217/11, LEX nr 1340220; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2005/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że termin wskazany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 18 lutego 2015 r. jest wyznaczany w zależności od stanu faktycznego konkretnej sprawy. W związku z tym termin ten, dokładnie tak samo jak termin określony w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. jest terminem instrukcyjnym i dlatego może on być przez organ przedłużany, skracany i zawieszany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 143/14, Lex Omega nr 1458007). W zakresie wyznaczenia tego terminu organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli samego organu. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie terminu, że obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych skarżącego (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1230/13, LEX Omega nr 1453287).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.