II SA/Gd 612/19, Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2846512

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2020 r. II SA/Gd 612/19 Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz.

Sędziowie WSA: Mariola Jaroszewska, Asesor Magdalena Dobek-Rak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki jawnej w G. i J. B.-Z. na decyzję Wojewody z dnia 3 września 2019 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

A. oraz J. B.-Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 3 września 2019 r., nr (...), którą uchylono w całości decyzję częściową Prezydenta Miasta z dnia 14 lutego 2019 r., nr (...), i umorzono postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 30 września 1970 r., nr (...), wywłaszczono za odszkodowaniem nieruchomość położoną w G. przy ul. K. oznaczoną jako działka nr (...) o powierzchni 4061 m2 stanowiącą własność M.Ł.

Przedmiotowa działka uległa podziałowi na działki: nr (...) o powierzchni 28 m2, nr (...) o powierzchni 2 018 m2 i nr (...) o powierzchni 2015 m2. Następnie, w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków działki zmieniły oznaczenie na działkę nr (...) (28 m2), działkę nr (...) (2018 m2) oraz działkę nr (...) (2015 m2).

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 30 listopada 1995 r., sygn. akt (...) spadek po zmarłej M. Ł. nabyli E. K. i M. Ł. - każde w 1/2 części. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 18 października 2001 r., sygn. akt I Ns (...), spadkobiercami zmarłej w dniu 8 sierpnia 2001 r. E. K., z. J. K. i J. R. - każde w 1/2 części spadku.

Decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r., nr (...), Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosku E. K. i M.Ł., orzekł m.in. o odmowie zwrotu działek nr (...) i (...) oraz o zwrocie działki nr (.). Na skutek wznowienia postępowania, decyzją z dnia 7 sierpnia 2002 r., nr (...), Prezydent Miasta uchylił ostateczną decyzję Wojewody z dnia 31 grudnia 1998 r. i orzekł o zwrocie działki nr (...) na rzecz M. Ł., J. K. i J. R.

Po rozpatrzeniu wniosku M. Ł., J. K. i J. R., decyzją z dnia 28 lipca 2008 r., nr (...), Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 30 września 1970 r. w części dotyczącej odszkodowania i odmówił stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości.

Decyzją z dnia 5 stycznia 2010 r., nr (...), Minister Infrastruktury uchylił swoją decyzję z dnia 28 lipca 2008 r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 września 1970 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i w tym zakresie odmówił stwierdzenia jej nieważności oraz utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 28 lipca 2008 r. w pozostałym zakresie.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 378/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 5 stycznia 2010 r. w części dotyczącej odszkodowania.

Decyzją z dnia 7 marca 2011 r., nr (...), Minister Infrastruktury uchylił swoją decyzję z dnia 28 lipca 2008 r. i umorzył postępowanie.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 936/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2011 r., a wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 672/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Decyzją z dnia 24 października 2012 r., nr (...), Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu działki nr (...).

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 21 października 2013 r., nr (...), Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 953/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 października 2013 r.

Postanowieniem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1698/14, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej od ww. wyroku.

Decyzją z dnia 13 listopada 2013 r., nr (...), Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uchylił swoją decyzję z dnia 28 lipca 2008 r., stwierdził, że decyzja z dnia 30 września 1970 r. w części wywłaszczenia działki oznaczonej aktualnie jako nr (...) została wydana z naruszeniem prawa i stwierdził nieważność decyzji z dnia 30 września 1970 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych aktualnie jako nr (...) i (...) oraz w części dotyczącej odszkodowania.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 157/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1004/15, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 17 grudnia 2014 r. w części oddalającej skargi na decyzję z dnia 13 listopada 2014 r., w zakresie, w jakim decyzja ta stwierdziła nieważność decyzji z dnia 30 września 1970 r. w odniesieniu do działki nr (...), uchylił decyzję z dnia 13 listopada 2013 r. w części dotyczącej działki nr (...) oraz oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.

W dniu 24 kwietnia 2017 r. M. Ł., J. K., J. R. i A. S. działający w imieniu i na rzecz A. zawarli w formie pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi "Umowę sprzedaży roszczenia o odszkodowanie uzupełniające za wywłaszczoną i zwróconą działkę". Przedmiot sprzedaży określono w treści umowy jako "roszczenie o "uzupełniające" odszkodowanie od Prezydenta za wywłaszczenie parceli", przy czym samą parcelę strony oznaczyły, jako "dawną parcelę nr (...) przy ul. K. w G. o pow. 4061 m2".

Następnie, w dniu 16 sierpnia 2017 r. A. S. działający w imieniu i na rzecz A. oraz J. B. - Z. zawarli "Umowę sprzedaży udziału w roszczeniu o odszkodowanie uzupełniające", której przedmiotem było zbycie przez spółkę na rzecz J. B. - Z. 1/6 części udziału w roszczeniu o odszkodowanie uzupełniające, nabyte umową z dnia 24 kwietnia 2017 r.

Decyzją z dnia 16 marca 2018 r., nr (...), Minister Inwestycji i Rozwoju umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 28 lipca 2008 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 września 1970 r. w zakresie obecnej działki nr (...).

Decyzją z dnia 10 lutego 2017 r., nr (...), Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr (...) (poprzednio nr (..]).

Decyzją częściową z dnia 9 października 2018 r., nr (...), Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr (...) w zakresie dotyczącym części tej nieruchomości, tj. działkę nr (...) oraz działkę nr (...).

Decyzją z dnia 6 czerwca 2019 r., nr (...), Wojewoda uchylił w całości decyzję częściową Prezydenta Miasta z dnia 9 października 2018 r. i umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 489/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 czerwca 2019 r.

Decyzją częściową z dnia 14 lutego 2019 r., nr (...), Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił ustalenia odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr (...) o powierzchni 28 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr (...), obręb ((...). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej z dnia 30 września 1970 r. w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Prezydent Miasta przeprowadził postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości. Jednakże w toku postępowania organ ustalił, iż na podstawie art. 128 ust. 1 oraz art. 136 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami wnioskodawcy nie mają interesu prawnego do otrzymania odszkodowania w niniejszej sprawie, gdyż nie są ani poprzednimi właścicielami wywłaszczonej nieruchomości ani jego spadkobiercami. Ponadto, organ przypomniał, iż prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jako roszczenie administracyjnoprawne nie może zostać przeniesione przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców w drodze czynności prawnej na inny podmiot.

Pismem z dnia 4 marca 2019 r. J.B.-Z., działający w imieniu własnym oraz A., wniósł odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta.

Decyzją z dnia 3 września 2019 r. nr (...), Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ani J. B.-Z. ani A. nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia. Jak zauważył organ uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje tylko i wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło jej wywłaszczenie a także jej spadkobiercom oraz nabywcom spadku. Powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz orzecznictwo organ stwierdził, iż nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jako że odszkodowanie takie nie ma charakteru obciążającego nieruchomość, lecz jest ściśle związane z osobą wywłaszczonego, organ uznał, iż skarżący nie mają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu a zatem należało umorzyć postępowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 3 września 2019 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 lutego 2019 r. Skarżący zarzucili, że decyzja Wojewody narusza przepis prawa materialnego, tj. art. 509 § Kodeksu cywilnego poprzez błędne zakwestionowanie zbywalności przedmiotowej wierzytelności o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną, co prowadzi do - błędnego w ocenie skarżących - uznania, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego i w konsekwencji do umorzenia przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2020 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze, poszerzając argumentację przemawiającą za jego prawidłowością oraz przywołując dodatkowo orzecznictwo sądowoadministracyjne na jego poparcie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd w szczególności bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na ten wynik.

Stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie kontrolą legalności objęto decyzję Wojewody z dnia 3 września 2019 r., nr (...), której rozstrzygnięcie opiera się na stwierdzeniu przez organ II instancji bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego w świetle art. 105 § 1 k.p.a. Pozytywne przesądzenie prawidłowości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe przesądza o oddaleniu skargi, albowiem bez względu na samą przyczynę stanu bezprzedmiotowości postępowania, wynik sprawy pozostaje w takim wypadku niezmieniony i wyraża się umorzeniem postępowania administracyjnego.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wynika z uprzedniego lub następczego braku jego przedmiotu, czyli sprawy, w której organ administracji publicznej ma kompetencje wynikające z obowiązującego prawa do orzekania na podstawie administracyjnego prawa materialnego o konkretnych prawach lub obowiązkach określonego, indywidualnego podmiotu. Istotą każdej sprawy administracyjnej, w której dochodzi do aktu stosowania prawa administracyjnego, jest indywidualizacja i konkretyzacja sytuacji prawnej określonego podmiotu poprzez przyznanie (względnie stwierdzenie) uprawnień albo obowiązków, czyli ukształtowanie konkretnego stosunku prawa administracyjnego. Stosunek administracyjnoprawny obejmuje stronę podmiotową jak i przedmiotową, a możliwość jego powstania zależy od normy prawa materialnego, która stanowi podstawę prawną żądania przez określone podmioty skonkretyzowania stosunku prawnego. W sytuacji braku któregokolwiek z dwóch komponentów stosunku prawnego, czy to podmiotowego, czy to przedmiotowego, postępowanie administracyjne nie ma przedmiotu i co do zasady, jeżeli zostało wszczęte powinno zostać zakończone umorzeniem.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach skargi prowadzi do wniosku, że Wojewoda trafnie dostrzegł stan bezprzedmiotowości postępowania, chociaż Sąd nie podziela oceny tego organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy o bezprzedmiotowości decydują braki legitymacji czynnej skarżących, będące konsekwencją niedopuszczalności przelewu roszczeń wynikających z przepisów prawa administracyjnego.

Na wstępie należy zauważyć, że trafna ocena bezprzedmiotowości postępowania w pierwszej kolejności musi obejmować poprawne rozważenie przedmiotu samego żądania zgłoszonego w podaniu o ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu inicjującego postępowanie. Art. 63 § 2 k.p.a. wymaga, ażeby podanie zawierało co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie, czyli zawierało oznaczenie obu komponentów - podmiotowego i przedmiotowego stosunku prawnego, który ma być ukształtowany decyzją organu. Żądanie zawarte w podaniu jest co do zasady dla organów wiążące i w takim zakresie, w jakim jest sformułowane powinno zostać ocenione przez organ administracji publicznej. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej są tym żądaniem, jako wyrazem autonomicznej woli składającego podanie, związane w tym znaczeniu, że nie mają prawa samodzielnie tego żądania modyfikować lub dokonywać jego tłumaczenia w sposób sprzeczny z jego brzmieniem. Prawo do takiej modyfikacji lub wykładni nie wynika w szczególności z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym z zasady pogłębiania zaufania oraz zasady informowania, której treść normatywną wyrażają odpowiednio art. 8 i art. 9 k.p.a. Uprawnienie do ingerencji w treść jasnego żądania nie może mieć również uzasadnienia w art. 61 § 2 k.p.a., który pozwala organom administracji publicznej wszcząć z urzędu postępowanie w każdej sprawie wymagającej wniosku strony.

Podsumowując, do prawidłowego ustalenia kwestii, czy dane postępowanie dotyczy sprawy administracyjnej należy poprawnie ustalić treść żądania zawartego w podaniu i właśnie to żądanie ocenić z punktu widzenia przepisów administracyjnego prawa materialnego, dokonując odpowiedniej kwalifikacji żądania jako przedmiotu sprawy administracyjnej, a w dalszej kolejności poprawnie ustalić, czy w tej sprawie administracyjnej składający podanie ma interes prawny i przysługuje mu status strony.

Podanie z dnia 30 marca 2018 r. złożone przez J. B.-Z., działającego w imieniu własnym oraz A. skierowane do Prezydenta Miasta obejmowało żądanie "wydania nowej decyzji o odszkodowaniu (uzupełniającym) za wywłaszczoną w 1970 r. parcelę nr (...) przy ulicy K." na rzecz "aktualnych następców prawnych b. właścicielki". Żądanie dotyczyło odszkodowania związanego aktualnie z trzema działkami stanowiącymi przedmiot wywłaszczenia decyzją z 1970 r.: działki nr (...) (poprzednio: nr (..]) o pow. 28 m2, działki nr (...) (poprzednio: nr (..]) o pow. 2 018 m2 i działki nr (...) (poprzednio: nr (..]) o pow. 2015 m2. Przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie w zakresie pierwszej z wymienionych działek tj. działki nr (...).

Nie ulega wątpliwości, że określony w podaniu przedmiot żądania obejmuje rozstrzygnięcie w trybie administracyjnym nie tyle odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co odszkodowania "uzupełniającego", w znaczeniu, jaki wynika z treści samego podania oraz załączonych do niego dokumentów w postaci obu umów sprzedaży, odpowiednio z dnia 24 kwietnia 2017 r. i dnia 16 sierpnia 2017 r.

Analiza tych dokumentów wskazuje, że uzupełniający charakter odszkodowania odnosi się do hipotetycznej różnicy pomiędzy ustalonym decyzją odszkodowaniem za wywłaszczoną działkę, wydaną na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., stosowanie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a wyliczoną hipotetycznie kwotą, która stanowiłaby zwrot odszkodowania, gdyby zostało ono wypłacone, stosowanie do regulacji art. 217 ust. 2 u.g.n. Uzupełniającym odszkodowaniem byłaby zatem kwota różnicy pomiędzy odszkodowaniem ustalonym w decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania a wartością odszkodowania zwaloryzowanego, nie większą niż 50% aktualnej wartości nieruchomości.

W ocenie Sądu, nie ma w treści żądania i załączonych do podania dokumentów podstaw do twierdzenia, że obejmuje ono żądanie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość sensu stricto. Treść samego podania oraz treść umów z 2017 r., które w ocenie wnioskodawcy mają wykazać materialny status strony, są w tym zakresie spójne wewnętrznie i konsekwentne. Wszystkie te dokumenty odwołują się do pojęcia "uzupełaniające odszkodowanie", a konstrukcja żądania pozwala na przyjęcie w sposób jednoznaczny, że chodzi tutaj o wskazaną wyżej kategorię odszkodowania uzupełniającego opartego na pewnej wykładni przepisów materialnych, w szczególności art. 217 ust. 2 u.g.n. W związku z powyższym organy administracji publicznej zobowiązane były do oceny tego żądania w takim zakresie, w jakim zostało ono sformułowane przez stronę, tym bardziej, że w okolicznościach sprawy nie ma w istocie przesłanek do uznania, że wnoszący podanie z tak sformułowanym żądaniem wykazywał się nieznajomością prawa.

Mając na uwadze zakreślony przez składających podanie przedmiot żądania, należy dokonać jego oceny z punktu widzenia przesłanek istnienia sprawy administracyjnej.

Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, przyznawane stosowanie do art. 128 ust. 1 u.g.n. w trybie postępowania administracyjnego, stanowi w istocie ekwiwalent wynagrodzenia za pozbawienie w sposób władczy, właściwy dla stosunków administracyjnoprawnych, własności nieruchomości (użytkowania wieczystego lub innego ograniczonego prawa rzeczowego). Ten ekwiwalent nie stanowi wyrównania szkody za działanie bezprawne, ale wyrównanie uszczerbku majątkowego związanego z mającym podstawy prawne działaniem administracji publicznej. Odszkodowanie za wywłaszczenie pełni funkcje analogiczne do ceny nabycia nieruchomości, ustalanej w formie konsensu w wypadku powodzenia rokowań opartych na podstawie art. 114 u.g.n.

Niewątpliwie działka nr (...) (poprzednio: nr (..]) o pow. 28 m2, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, została wywłaszczona na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 30 września 1970 r., nr (...), i w tym zakresie decyzja ta pozostała w obrocie prawnym do chwili obecnej, przy czym rozstrzygnięcie decyzji w zakresie samego odszkodowania zostało prawomocnie usunięte z obrotu prawnego jako dotknięte wadą nieważności decyzją z dnia 13 listopada 2013 r., nr (...), Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Powyższe oznacza, że w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości nie ma obecnie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia.

Powyższe jednak nie oznacza, że przedmiotem niniejszej sprawy jest właśnie odszkodowanie, które wskutek stwierdzenia nieważności decyzji z 1970 r. w tym zakresie pozostaje kwestią nierozstrzygniętą w trybie administracyjnym. Jak wskazano wyżej przedmiot żądania sformułowany w podaniu jest bowiem odmienny i dotyczy odszkodowania "uzupełniającego" w znaczeniu, jakie nadali temu wyrażeniu sami skarżący.

Przepisy materialnego prawa administracyjnego nie przewidują w ogóle instytucji odszkodowania uzupełniającego w znaczeniu nadanym mu przez skarżących. Przedmiotem regulacji art. 217 ust. 2. u.g.n., będącego przepisem szczególnym do art. 140 ust. 2 u.g.n., jest kwestia zwrotu odszkodowania w przypadku orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie jest jej przedmiotem kwestia ustalania wysokości odszkodowania. W szczególności przywołana regulacja nie normuje wysokości "odszkodowania uzupełaniającego".

W okolicznościach niniejszej sprawy, przepisy te w ogóle nie mogą mieć zastosowania, tym bardziej że kwestie zwrotu odszkodowania w przypadku nieważności decyzji odszkodowawczej reguluje art. 132 ust. 3a u.g.n.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że żądanie wskazane w podaniu w ogóle nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego, skoro przepisy materialne nie przewidują w ogóle instytucji odszkodowania uzupełniającego. Poza zakresem postępowania administracyjnego pozostają również odszkodowania za ewentualną szkodę wyrządzoną wydaniem aktów stosowania prawa, w tym usuniętych z obrotu prawnego wskutek nieważności. Należy odróżnić instytucje odszkodowania publicznoprawnego za wywłaszczenie od roszczeń o odszkodowanie za szkody związane z niezgodnym z prawem wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Realizację tych ostatnich również pozostawiono poza kognicją organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, albowiem należą one do roszczeń cywilnoprawnych rozpoznawanych przez sądy powszechne (por.: art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego, art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego).

W orzecznictwie NSA trafnie wskazuje się, że powstanie przesłanek odpowiedzialności cywilnoprawnej za działanie władzy publicznej, w tym wskutek wydania władczych aktów indywidualnych, na podstawie art. 417 k.c., nie stanowi podstawy legitymowania się interesem prawnym w sprawach administracyjnoprawnych (por. wyroki NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 967/17, i z dnia 8 września 2009 r., I GSK 22/09, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego z uwagi na brak komponentu przedmiotowego sprawy administracyjnej rozstrzyga, ale nie wyczerpuje jednak całokształtu sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd, oceniając legalność działania organu administracji publicznej wydającego decyzję w II instancji, który upatruje bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w niedopuszczalności przelewu roszczenia odszkodowawczego, doszedł do przekonania, że do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest niezbędnym przesądzanie tego zagadnienia, rodzącego istotne rozbieżności w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym.

Wojewodzie rozpoznającemu sprawę w II instancji umknęło, że przedmiotem umowy sprzedaży z dnia 24 kwietnia 2017 r., co wynika prima facie z treści samego jej tytułu, było "roszczenie o odszkodowanie uzupełniające za wywłaszczoną i zwróconą działkę". Powyższe oznacza, że intencją umowy było przeniesienie prawa do odszkodowania za te działki, które były "zwrócone", co nie dotyczy przecież działki nr (...). Intencja stron umowy, pozostawienia poza zakresem zbycia prawa do odszkodowania za działkę nr (...), w świetle redakcji umowy sprzedaży, nie budzi wątpliwości. Brzmienie § 1 ust. 6 i 7 umowy odwołuje się do dwóch części wywłaszczonej nieruchomości, odpowiednio tzw. "działki płaskiej" oraz "działki skarpowej", które w obu wypadkach wróciły do następców prawnych właścicieli, w konsekwencji decyzji administracyjnych. Co znamienne, umowa sprzedaży pomija milczeniem tą część nieruchomości wywłaszczonej, która stanowi przedmiot pozostałej w obrocie prawnym części decyzji z 1970 r. Przedmiotem umowy sprzedaży nie było zatem jakiekolwiek roszczenie odszkodowawcze dotyczące działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Skoro pozostawiono te roszczenia poza umową sprzedaży z dnia 24 kwietnia 2017 r., to pozostały one poza zakresem "Umowy sprzedaży udziału w roszczeniu o odszkodowaniu uzupełniającym" z dnia 16 sierpnia 2017 r. Skuteczność przelewu udziału w określonym prawie podmiotowym (bez względu na jego charakter) uzależniona jest przede wszystkim od przysługiwania tego prawa zbywcy. Zasada wrażana paremią "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet" oznacza, że w następstwie przelewu nie może zmienić się zakres obowiązków obciążających dłużnika ani nie mogą powiększyć się uprawnienia cesjonariusza.

Pozostawienie poza zakresem przelewu wierzytelności roszczeń odszkodowawczych związanych z wywłaszczeniem nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) powoduje, że w okolicznościach sprawy nie ma potrzeby rozważania kwestii, czy byłoby to prawnie dopuszczalne i skuteczne w postępowaniu administracyjnym jako podstawa legitymacji czynnej skarżących.

W istocie skarżący nie posiadają tej legitymacji nie tyle z uwagi na niedopuszczalność przelewu roszczeń o odszkodowanie jako takich, co wskutek pozostawienia roszczeń odszkodowawczych dotyczących działki nr (...) poza zakresem umowy, a nie budzi wątpliwości, że skarżący nie należą do kręgu uprawnionych do odszkodowania zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n.

W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowość postępowania w wymiarze przedmiotowym uzupełniona jest bezprzedmiotowością podmiotową, co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne nie zawiera w ogóle komponentu sprawy administracyjnej i jako takie powinno zostań umorzone.

W tym stanie rzeczy zarzuty podnoszone w skardze i przytoczone przez skarżących orzecznictwo, bez względu na ocenę ich trafności, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, podobnie jak przyjęta przez Wojewodę, błędna w istocie strategia rozpoznania sprawy. Zaskarżone rozstrzygniecie odpowiada prawu, a dostrzeżone wadliwości w uzasadnieniu nie miały wpływu na jego prawidłową treść.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.