Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1603581

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 22 października 2014 r.
II SA/Gd 517/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.).

Sędziowie: WSA Jolanta Górska, NSA Krzysztof Ziółkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Wojewody z dnia 11 czerwca 2014 r., nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych

1.

uchyla zaskarżoną decyzję,

2.

zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Ł. W. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Skarżący Ł. W. wniósł skargę na decyzję Wojewody (...) o z dnia 11 czerwca 2014 r. wydaną w nadzwyczajnym postępowaniu wznowieniowym stwierdzającą wydanie decyzji Starosty (...) z dnia 10 kwietnia 2012 r. z naruszeniem prawa i odmawiającą jej uchylenia z powodu okoliczności, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a. tj. że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 21 marca 2012 r. Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej (...) z siedzibą w (...) wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla instalacji centralnej ciepłej wody użytkowej w budynkach wielorodzinnych przy Os. K. nr (...) i nr (...) w (...) usytuowanych na działce nr (...) obr. (...). Do wniosku załączył cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu tym wskazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu własności.

Po przeprowadzeniu postępowania, wyłącznie z udziałem inwestora Starosta (...) decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej (...) pozwolenia na budowę.

Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2012 r. skarżący wystąpił do organu o wznowienie postępowania. Poinformował, że o wydaniu decyzji dowiedział się w dniu 7 maja 2012 r. oraz że jest współwłaścicielem działki nr (...) i właścicielem lokalu nr (...) w budynku przy Os. K. (...). Do wniosku załączył akt notarialny ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia własności z dnia 18 sierpnia 2010 r. W kolejnych pismach na żądanie organu wyjaśnił dodatkowo, że informację o rozpoczęciu robót budowlanych przez Spółdzielnię uzyskał z ogłoszenia wywieszonego na drzwiach wejściowych do klatki schodowej budynku.

Po wznowieniu postępowania w sprawie organ I instancji ustalił, że nieruchomość stanowiąca działkę nr (...) zabudowaną budynkiem wielorodzinnym przy Os. K. (...) w (...) stanowi współwłasność Spółdzielni i 25 innych osób, w tym skarżącego. W związku z tym wezwał inwestora - Spółdzielnię Mieszkaniową (...) - do złożenia prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zarząd Spółdzielni przedłożył oświadczenie w którym wskazał, że jego uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z tytułu współwłasności oraz wykonywania zarządu nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.). W oświadczeniu tym mylnie wskazano obręb, w którym znajduje się działka nr (...), co wyjaśniono w piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r.

W toku prowadzonego postępowania Spółdzielnia prezentowała stanowisko, że sprawowany przez nią zarząd nieruchomością wspólną uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez konieczności uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli. W swojej argumentacji odwoływała się do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie III CZP 122/13.

Starosta (...) decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r., powołując m.in. art. 151 § 1 k.p.a., uchylił w całości decyzję własną z dnia 10 kwietnia 2012 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stwierdził, że wznowione postępowanie nie dotyczyło kwestii zarządzania nieruchomością wspólną, lecz podania przez inwestora nieprawdy w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta nie była znana organowi w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócił uwagę, że powołana uchwała Sądu Najwyższego została podjęta na tle sprawy związanej z wymianą (remontem) instalacji wody, a nie jej budowy wymagającej udzielenia pozwolenia na budowę. Stwierdził, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r. wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istotne dla rozstrzygnięcia i nie znane organowi, który wydał decyzję. Zwrócił uwagę, że inwestor składając nieprawdziwe oświadczenie w kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie tylko nie wyjawił w oświadczeniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, ale również nie posiadał ich zgody na realizację inwestycji. Następnie odwołując się do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego podsumował, że "wobec wyjawionego oczywistego braku dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z prezentowaną przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego linią orzecznictwa, w oparciu o wniesiony sprzeciw potwierdzający nieprawdę złożonego oświadczenia, Starosta (...) uchyla swoją decyzję z dnia 10 kwietnia 2012 r."

W odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa (...) zakwestionowała stanowisko organu, co do konieczności posiadania przez nią zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W swojej argumentacji odwoływała się do wcześniej przywołanej uchwały Sądu Najwyższego. Wywodziła, że w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 kwietnia 2012 r. większość sądów administracyjnych także prezentowała stanowisko, że sprawowany przez spółdzielnię mieszkaniową zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych uprawnia spółdzielnię mieszkaniową do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli. Twierdziła, że "wobec cywilistycznej natury tego zagadnienia" powołana uchwała Sądu Najwyższego powinna mieć prymat nad uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. o sygnaturze II OPS 2/12 w której wyrażono odmienny pogląd. Ponadto nowa wykładnia przepisu nie powinna być uznana za "nowość' w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro zatem, jak twierdziła Spółdzielnia, miała uprawnienie do samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości zarówno tych będących jej członkami, jak i tych nie będących jej członkami, to tym samym ci ostatni, tak jak skarżący, nie powinni być stronami postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wojewoda (...), decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, stwierdził wydanie decyzji Starosty (...) z dnia 10 kwietnia 2012 r. z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia z powodu okoliczności, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu wskazał, że wbrew stanowisku Spółdzielni, skarżący powinien być stroną w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro wskazany przepis za stronę uznaje właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym bardziej za stronę uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. Tym samym, jak wywiódł organ odwoławczy, już z samego prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynika, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na gruncie wspólnym poza spółdzielnią mieszkaniową są również właściciele mieszkań, w stosunku do których ustanowiona została odrębna własność lokali. Inną natomiast kwestią jest wymóg uzyskania ich zgody na dysponowanie przez spółdzielnię nieruchomością na cele budowlane. Objęta pozwoleniem na budowę z dnia 10 kwietnia 2012 r. inwestycja bez wątpienia stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w czasie wydawania tej decyzji w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, zgodnie z którym sprawowany przez spółdzielnię mieszkaniową zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, bez konieczności uzyskiwania zgody właścicieli lokali wyodrębnionych. W orzecznictwie reprezentowany był również taki pogląd, że spółdzielnia w ramach zarządu powierzonego może wykonywać w stosunku do nieruchomości wspólnej tylko czynności zwykłego zarządu, natomiast co do czynności przekraczających ten zakres wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli i aby inwestor mógł wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmującą nieruchomość wspólną obowiązany jest uzyskać oświadczenie woli właścicieli wyodrębnionych lokali. Rozbieżności te usunęła dopiero uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, w której wskazano, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Organ zwrócił uwagę, że przedmiotowa uchwała została podjęta już po wydaniu badanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji Starosty Starogardzkiego z dnia 10 kwietnia 2012 r., w związku z czym nie mogła być w postępowaniu zwykłym uwzględniona. Z powyższego wynika jednocześnie, że kwestia związana z prawem Spółdzielni Mieszkaniowej (...) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie była oczywista, wymagała interpretacji przepisu prawa budzącego istotne wątpliwości co do jego stosowania. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, Starosta Starogardzki nie mógł uchylić powyższej decyzji w postępowaniu wznowieniowym opierając się na wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przyjętej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 2/12.

Wojewoda wskazał ponadto, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji głównym powodem uchylenia decyzji z dnia 10 kwietnia 2012 r. nie była kwestia zarządzania nieruchomością wspólną, lecz wskazanie przez Spółdzielnię nieprawdy w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym organ I instancji nie wiedział w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę instalacji centralnej ciepłej wody użytkowej w budynkach przy Os. K. (...) i (...) w (...) inwestor dołączył oświadczenie, w którym wskazał, że posiada prawo do dysponowania działką nr (...) na cele budowlane wynikające z tytułu własności. Z treści wniosku skarżącego z dnia 6 czerwca 2012 r. oraz treści księgi wieczystej prowadzonej dla powyższej nieruchomości wynika jednak, że w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę inwestor był współwłaścicielem przedmiotowej działki, o czym nie wiedział organ wydający pozwolenie na budowę. Okoliczność ta może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pismami z dnia 12 września oraz 11 października 2013 r. organ I instancji wezwał inwestora do przedłożenia aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wznowienie postępowania oznacza bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Z tego względu nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia. Wojewoda podkreślił, że obowiązkiem organu orzekającego w niniejszej sprawie, a więc w postępowaniu wznowieniowym, była ocena, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany powinien zostać zatwierdzony i powinno się wydać pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Ze złożonego przez inwestora w dniu 21 października 2013 r. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr (...) obr. (...) na cele budowlane wg stanu na dzień 31 marca 2012 r. wynika, że wskazane prawo przysługuje mu z tytułu współwłasności oraz wykonywania zarządu nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (w formularzu omyłkowo wpisano obr. 18 - błąd ten został sprostowany pismem z dnia 8 stycznia 2014 r.). Biorąc pod uwagę istniejące w dniu wydawania weryfikowanego orzeczenia rozbieżności interpretacyjne art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zakresie związanym z istnieniem uprawnienia spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Wojewoda uznał, że wskazane oświadczenie spełnia wymogi wynikające z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a także wymogi stawiane projektowi budowlanemu wynikające z treści art. 35 ust. 1 tej ustawy.

Podsumowując swoje stanowisko organ stwierdził, ze skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postepowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r. Wniosek o wznowienie został zatem złożony przez uprawnioną osobę z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Uznać zatem należy, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wystąpiła ponadto przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania weryfikowanej decyzji, nieznane Staroście (...) w chwili jej wydawania tj. fakt złożenia przez inwestora niezgodnego ze stanem rzeczywistym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (brak wzmianki o współwłasności oraz sprawowaniu zarządu nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzje, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Orzekając co do istoty, zgodnie z treścią art. 151 k.p.a., organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, uchyla decyzję dotychczasową, bądź ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie zaistniał trzeci z wymienionych przypadków. Artykuł 151 § 2 k.p.a. wskazuje bowiem, iż w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z kolei art. 146 § 2 k.p.a. stanowi, że nie uchyla się decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a. w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w sytuacji gdyby skarżący brał udział w postępowaniu pierwotnym, wobec faktu przedłożenia przez inwestora w postępowaniu wznowieniowym poprawnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wobec istniejących w dniu wydania weryfikowanej decyzji rozbieżności interpretacyjnych art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zakresie związanym z istnieniem uprawnienia spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji odpowiadałoby w swej istocie dotychczasowej decyzji. Decyzja z dnia 10 kwietnia 2012 r. posiada zatem jedynie wadliwości formalne, pozbawiona jest natomiast wadliwości materialnej.

We wniesionej skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej uchylenia decyzji z dnia 10 kwietnia 2012 r. Wskazał na wadliwość złożonego przez Spółdzielnię oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził, że Spółdzielnia powinna posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonywanie robót objętych projektem budowlanym. Instalacja grzewcza w poszczególnych lokalach (poza zaworem) nie może być uznana za część wspólną budynku w rozumieniu art. 199 kodeksu cywilnego, albowiem służy wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali.

Wojewoda (...) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Artykuł 151 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi:

§ 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1)

odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo

2)

uchyla decyzje dotychczasowa, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Stosownie natomiast do art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały dwie podstawy wznowieniowe wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. tj. podstawa przewidziana w punkcie 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postepowaniu) i w punkcie 5 (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzje). Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy to stanowisko organu nie budzi wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że po wznowieniu postępowania organ nie jest ograniczony wyłącznie do badania podstawy powołanej w postanowieniu, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie to otwiera bowiem postępowanie co do wszystkich podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 i 145a k.p.a.

Rozstrzygając o istocie sprawy organ przyjął jednak, że złożone w toku wznowionego postępowania oświadczenie Spółdzielni o jej prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest prawidłowe i powinno w świetle przywołanych przepisów Prawa budowlanego skutkować zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. Oznacza to w konsekwencji zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. wyłączającej możliwość uchylenia kwestionowanej decyzji. Stanowiska tego nie można zaakceptować i to częściowo z przyczyn na które zwrócił także uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Przedmiotem postępowania po wznowieniu postępowania w sprawie jest zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a.: 1) ustalenie czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a; 2) ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Jeżeli organ stwierdzi występowanie którejkolwiek z kwalifikowanych wad proceduralnych, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., to jest obowiązany badać sprawę tak jak gdyby nie była ona w ogóle rozpoznana. Bada na nowo okoliczności faktyczne sprawy i wszystkie jej uwarunkowania prawne. Oznacza to, że przy rozstrzyganiu sprawy "na nowo" organ uwzględnia ten stan faktyczny i prawny, jaki występuje w chwili podejmowania decyzji z art. 151 k.p.a. Takie stanowisko jest uprawnione. Skoro bowiem postępowanie zwykłe okazuje się być dotknięte ciężką kwalifikowaną wadą proceduralną przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. powodującą wzruszenie decyzji ostatecznej, to eliminując tę wadę (przykładowo zapewniając udział pominiętej stronie) należy rozpoznać sprawę tak jakby nie była ona przedmiotem wcześniejszego rozpoznania. Żadne względy nie przemawiają za tym, aby po stwierdzeniu zaistnienia podstaw wymienionych, tak jak w niniejszej sprawie w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., badać sprawę w aspekcie tych okoliczności faktycznych i prawnych, jakie miały miejsce przed wydaniem kwestionowanej decyzji.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ, pomimo że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do wyżej opisanej zasady rozpoznawania "na nowo" wznowionej sprawy, to jednak odstąpił od jej stosowania. Oceniając złożone w toku ponownego rozpoznawania sprawy oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej (...) o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ nie mógł bowiem uznać, że spełnia ono wymóg określony w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego tj. że uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną bez konieczności uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności. Nie mógł kierować się tym, że w przeszłości - w dacie wydawania weryfikowanego rozstrzygnięcia-istniała rozbieżność interpretacyjna, która dopuszczała także inną możliwość, a mianowicie, że Spółdzielnia w ramach sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych może samodzielnie dysponować nieruchomością wspólną na cele budowlane bez potrzeby uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli. Rozpoznając sprawę "na nowo" we wznowionym postępowaniu organ musi stosować aktualny stan prawny, co oznacza że z obowiązujących przepisów musi wyprowadzać takie normy prawne, jakie aktualnie przyjmuje orzecznictwo i doktryna prawnicza. Nie ma jakichkolwiek podstaw do tego, aby we wznowionym postępowaniu wydając rozstrzygnięcie kierować się poglądami, które orzecznictwo ostatecznie zrewidowało. W postępowaniu wznowieniowym nie obowiązuje zasada, że niejasność przepisu prawa, czy możliwość jego odmiennej interpretacji należy interpretować na korzyść inwestora. To w postępowaniu nieważnościowym przyjmuje się, że możliwość różnej interpretacji przepisu prawa nie świadczy o jego rażącym naruszeniu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowania te jednak rządzą się zupełnie odmiennymi regułami. W postępowaniu wznowieniowym, po stwierdzeniu wadliwości wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a., gdy sprawa jest merytorycznie rozpoznawana na nowo tak jakby weryfikowana ostateczna decyzja nie była wydana, nie ma podstaw, aby przy stosowaniu przepisów prawa materialnego odwoływać się do takiej ich wykładni, jaka była przyjmowana w przeszłości w momencie wydania weryfikowanej decyzji. Ponadto, należy też zwrócić uwagę, że w postępowaniu zwykłym Spółdzielnia nie złożyła oświadczenia w którym powołała się na swoje prawo współwłasności i przysługujący jej z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną. Tym bardziej zatem stanowisko organu odwoławczego przyjmujące korzystniejszą dla niej wykładnię tego przepisu nie było uprawnione. Oznacza to, że w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym organ odwoławczy stosując przepisy prawa materialnego obowiązany był uwzględnić ich wykładnię przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12 (uchwała wraz z uzasadnieniem dostępna na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Można wskazać, że gdyby w postępowaniu zwykłym Spółdzielnia przedstawiła prawdziwe oświadczenie o przysługującym jej tytule prawnym do nieruchomości wspólnej, to w postępowaniu tym prowadzonym w trybie zwykłym mogłaby liczyć na ewentualne przyjęcie korzystniejszego dla niej poglądu orzecznictwa. Wobec jednak jego zweryfikowania przez orzecznictwo sądowoadministracyjne w postępowaniu wznowieniowym przy rozstrzyganiu sprawy "na nowo" taka możliwość była już wyłączona. Podkreślenia wymaga, że takie stanowisko nie oznacza przypisania uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. charakteru "nowości" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak twierdziła Spółdzielnia w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podstawą wznowienia w rozpoznawanej sprawie nie była zmiana wykładni prawa, lecz pominięcie strony oraz nieprawdziwe oświadczenie Spółdzielni, że jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z tytułu własności.

Należy też wskazać, że w rozpoznawanej sprawie nie było wątpliwości, co zresztą nie uszło uwadze organu odwoławczego (str. 7 zaskarżonej decyzji), że inwestycja dotycząca realizacji instalacji centralnej ciepłej wody użytkowej w budynkach wielorodzinnych przy Os. K. nr (...) i (...) w (...), objęta pozwoleniem na budowę z dnia 10 kwietnia 2012 r., stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

W doktrynie przyjmuje się, że do czynności zwykłego zarządu należy załatwienie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia, a czynności przekraczające zwykły zarząd to, poza rozporządzeniem nieruchomością wspólną i jej obciążeniem, modernizacja, większy remont, nadbudowa, przebudowa, podział nieruchomości i łączenie lokali (vide: uzasadnienie ww. uchwały). Zatem w przypadku, gdyby zakres robót budowlanych dotyczył eksploatacji i bieżącego utrzymania nieruchomości wspólnej to złożone w postępowaniu wznowieniowym oświadczenie uprawniałoby Spółdzielnię do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie jednak zakres robót budowlanych dotyczył budowy instalacji centralnej, ciepłej wody użytkowej, a zatem czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Stąd Spółdzielnia obowiązana była uzyskać zgodę właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, w tym skarżącego.

Powyższe uprawniało Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a w konsekwencji z naruszeniem też art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Powodowało to konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Skarżącemu należy się wyjaśnienie, że uwzględnienie jego wniosku co do częściowego tylko uchylenia zaskarżonej decyzji (w części odmawiającej uchylenia decyzji z dnia 10 kwietnia 2012 r.) nie było możliwe. Możliwość częściowego uchylenia kontrolowanej decyzji jest warunkowana bowiem tym, że pozostała jej część (nie uchylona wyrokiem) może samodzielnie funkcjonować w tak zwanym obrocie prawnym i odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu odwoławczego uchylająca jedynie decyzję z 10 kwietnia 2012 r. i stwierdzająca jej wydanie z naruszeniem prawa nie mogłaby samodzielnie funkcjonować z powodu naruszenia art. 151 § 2 k.p.a. tj. braku wskazania w niej przyczyn nie uchylenia weryfikowanej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną co do prawidłowości złożonego w toku postępowania wznowieniowego oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo, stosownie do reguły rozpoznawania sprawy we wznowionym postępowaniu według aktualnego stanu faktycznego i prawnego, organ ustali jednoznacznie, czy inwestor rozpoczął realizację inwestycji objętej udzielonym w dniu 10 kwietnia 2012 r. pozwoleniem na budowę. Na taką możliwość wskazują bowiem twierdzenia skarżącego o zrealizowaniu inwestycji, a także fragment uzasadnienia organu I instancji w którym wskazano: "Tymczasem decyzja ta stała się ostateczna i podlegała wykonaniu z dniem 26 kwietnia 2012 r.". Okoliczność zrealizowania robót budowlanych w całości, czy tylko w części, a nawet wyłącznie fakt ich rozpoczęcia ma istotny wpływ na możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla robót zrealizowanych chociażby częściowo czy tylko rozpoczętych narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W jednym z ostatnich w tym przedmiocie orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpocząć tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym; natomiast w innych przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane (usunięte) z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji, wydaje się zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenie na wznowienie robót budowlanych." (por. wyrok z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie II OSK 3057/12 oraz powołane w nim orzecznictwo i poglądy doktryny dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Z dorobku orzecznictwa odnoszącego się do umorzenia postępowania w sprawie na skutek rozpoczęcia robót budowlanych po wznowieniu postępowania trzeba zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 1715/12 (Lex nr 1333003) w którym analizowano powyższe zagadnienie i wyłączono możliwość takiego załatwienia sprawy przed wykluczeniem negatywnych przesłanek wymienionych w art. 146 § 2 k.p.a. Z powyższego wynika, że po ich wykluczeniu fakt rozpoczęcia robót budowlanych winien skutkować uchyleniem decyzji ostatecznej i umorzeniem postępowania w sprawie. Rozstrzygnięcie o umorzeniu stanowi wówczas rozstrzygnięcie o istocie sprawy w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a pozostałe kwestie związane z wyeliminowaniem ostatecznego pozwolenia na budowę bada się w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez właściwy organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego (por. wcześniej powołany wyrok NSA w sprawie II OSK 3057/12).

Ponadto organ zwróci uwagę na prawidłowość ustalenia w sprawie stron postępowania. Przyjmując bowiem, że stroną jest skarżący jednocześnie pominięto jako strony pozostałe osoby będące współwłaścicielami działki nr (...) i właścicielami mieszkań stanowiących odrębny przedmiot własności. Prowadząc postępowanie wznowieniowe w celu weryfikacji decyzji z dnia 10 kwietnia 2012 r. organ sam dopuścił się kwalifikowanej wady przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec tego, że wadliwość ta jest uwzględniana wyłącznie na wniosek strony, której dotyczy, nie mogła ona stanowić powodu uchylenia zaskarżonej decyzji, niemniej w ponownym rozpatrywaniu sprawy powinna zostać wyeliminowana (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10, z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 9/12 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.