Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720853

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 27 sierpnia 2019 r.
II SA/Gd 440/19
Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 31 maja 2019 r., nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

Uzasadnienie faktyczne

A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 31 maja 2019 r., nr (...), uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 września 2018 r., nr (...), i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 6 lipca 2018 r. K. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia 16 maja 2018 r., nr (...), oraz o wstrzymanie jej wykonania. Wskazaną decyzją Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą - instalacjami wewnętrznymi zasilającymi: c.o., wodociągową, elektryczną, gazową, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej w G., przy ul. Ż. 5 (działki nr (...), obręb Śródmieście 0026). Wnioskująca wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości położonej przy ul. W. 14a w G. (działka nr (...), obręb Śródmieście 0026), która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością, na której ma być zrealizowana inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16 maja 2018 r., a mimo to nie brała udziału jako strona w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie.

Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2018 r., wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 16 maja 2018 r.

Decyzją z dnia 12 września 2018 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 k.p.a., Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 maja 2018 r. z uwagi na brak podstaw do uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Prezydent Miasta, powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wskazał, że nie może uznać wnioskującej za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 maja 2018 r. Przedłożony przez inwestora projekt obejmuje budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem zaprojektowany na terenie obejmującym działki nr (...), obręb Śródmieście 0026. Budynek ten został zaprojektowany w odległości 16, 235 m (część nadziemna) i ok. 11 m (część podziemna) od granicy działki nr (...), stanowiącej własność wnioskującej. Ponadto, przedłożony przez inwestora projekt zawiera informację, zgodnie z którą budynek istniejący, przylegający tylną ścianą do budynku położonego przy ul. W. 14a jest do zachowania, bez ingerencji. Co więcej, inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością obejmującą działki nr (...) na cele budowlane. Rozstrzygnięcie ewentualnego sporu dotyczącego przebiegu granicy pomiędzy działką nr (...) i nieruchomością wnioskującej nie będzie miało wpływu na obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją z dnia 16 maja 2018 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. domagała się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem:

- art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że stanowiąca jej własność nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu;

- art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie zakresu oddziaływania obiektu.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 31 maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 września 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda uznał bowiem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozostawiał wątpliwości co do tego, czy budynek mieszkalny znajdujący się przy ul. W. 14A nie jest zlokalizowany w strefie oddziaływania projektowanej inwestycji, a tym samym, czy właściciele tej działki nie legitymują się statusem strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej decyzją z dnia 16 maja 2018 r. Tak zgromadzony i oceniony materiał nie pozwalał na jednoznaczne wyeliminowanie wnioskodawczyni z postępowania o pozwolenie na budowę.

Uzasadniając zajęte stanowisko Wojewoda wskazał, że w zatwierdzonej dokumentacji projektowej znajduje się "Opinia geotechniczna, Dokumentacja badań podłoża gruntowego dla ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia, Projekt Geotechniczny", wykonana przez Pracownię Projektów i Realizacji Inwestycji Geologicznych, Ekologicznych i Górniczych L. H., gdzie we wnioskach geotechnicznych na stronie nr 16 zawarto następujące wytyczne "przed przystąpieniem do robót ziemnych związanych z posadowieniem projektowanego obiektu, odwodnieniem budową ewentualnej obudowy wykopu, a także kolejnych robót budowlanych, zaleca się przeprowadzić dokładną ewidencję stanu istniejącego, sąsiedniego zabudowania. Na czas wykonania obiektu należałoby wdrożyć system monitoringu stanu obiektów istniejących oraz odpowiednio je zabezpieczyć (np. w trakcie pogłębiania wykopu fundamentowego i wykonania kondygnacji podziemnej zastosować stałą lub czasową obudowę wykopu; odizolować teren inwestycji palisadą, ścianką szczelną, itd.; wybrać metody fundamentowania bezpieczne dla obiektów sąsiadujących, tj. niepowodujące drgań czy wibracji, itd.)."

Wnioskodawczyni, jak wskazał Wojewoda, jest zaś współwłaścicielem działki nr (...) (obręb Śródmieście), która graniczy z działką nr (...) (obręb Śródmieście), a zatem leży w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zainwestowanego. W ramach projektowanego przedsięwzięcia zaplanowano budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z podziemną halą garażową, do której wjazd odbywać sią ma za pomocą pochylni samochodowej. Całość inwestycji zamyka się na terenie, który obejmuje działki nr (...), z tym, że część nadziemna budynku znajduje się na działkach (...) i (...), a część podziemna zajmuje już wszystkie wymienione nieruchomości, tj. działki nr (...). Jednocześnie sama pochylnia prowadząca do hali garażowej zlokalizowana jest głównie na najbardziej wysuniętej na wschód działce nr (...), graniczącej bezpośrednio z działką nr (...) oraz częściowo na działce nr (...). Dodatkowo, jak wynika z części opisowej projektu zagospodarowania terenu, na działce (...) znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny (budynek przy ul. Ż. 5A), który, jak wynika ze znajdujących się w projekcie map, przylega bezpośrednio do innego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr (...) (budynek przy ul. W. 14A). Ponadto, jak wynika z map ewidencyjnych, jak również z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, budynek przy ul. W. 14A nie leży w całości na działce (...), ale również częściowo na działce (...), a zatem zlokalizowany jest również na część działki, która zajęta jest pod inwestycję. W całej części opisowej projektu budowlanego brak jest jakiejkolwiek wzmianki o fakcie, że istniejący obiekt na działce nr (...), opisany jako budynek mieszkalny jednorodzinny nie jest obiektem wolnostojącym, ani że przylegający do niego budynek sąsiedni nie jest usytuowany całkowicie na działce sąsiedniej, ale też częściowo na działce inwestycyjnej. Z powyższych względów, jak wskazał Wojewoda, niemożliwe jest stwierdzenie, czy na pewno oba wskazane budynki stanowią odrębne i niezależnie od siebie konstrukcyjnie obiekty. Wojewoda zauważył przy tym, że będące częścią projektu budowlanego fotografie i rysunki wskazują zaś, że budynek przy ul W. 14A i budynek znajdujący się przy ul. Ż. 5A stanowią konstrukcyjnie jeden obiekt. Budynki te nie zostały między sobą zdylatowane, posiadają wspólną dzielącą je ścianę i jedne pokrycie dachu. Zostały też ujęte jako całość (jeden obiekt) w gminnej ewidencji zabytków jako budynek mieszkalny, znajdujący się przy ul. W. 14A/S. Ż. 5A.

Wojewoda zauważył również, że z niezrozumiałych względów ekspertyza techniczna dołączona do projektu, mająca ocenić stan techniczny sąsiadującej zabudowy oraz wpływ na nią projektowanych robót ziemnych, zgodnie z zaleceniami zawartymi we wnioskach geotechnicznych, zupełnie pomija istnienie na działce (...) wskazanego budynku mieszkalnego. Tymczasem, żelbetowa ściana hali garażowej została zaprojektowana w odległości 40 cm od elewacji istniejącego na działce (...) budynku oraz około 3 m od przyległego do niego budynku przy ul. W. 14A i 151 cm od granicy działki nr (...) mierząc od pochylni prowadzącej do hali garażowej. W części konstrukcyjnej projektu znajduje się również informacja o konieczności zastosowania ściany szczelinowej jako zabezpieczenia ścian wykopu. Zatem roboty ziemne związane z wykonaniem głębokich wykopów odbywać się będą praktycznie na styku z elewacją budynku jednorodzinnego przy ul. Ż. 5A.

Wojewoda podkreślił przy tym, że skoro projekt budowlany - część konstrukcyjna oraz wnioski zawarte w ekspertyzie technicznej, wskazują na konieczność budowy ściany szczelinowej zabezpieczającej wykop m.in. od strony wschodniej (działki nr (...)) a tym samym, że w zakres inwestycji wchodzą roboty budowlane związane z zapewnieniem stateczności gruntu oraz zabudowań znajdujących się na działce sąsiedniej, to brak jest podstaw do przyjęcia, aby inwestycja nie oddziaływała na rzeczoną działkę sąsiednią.

W tych okolicznościach, jak wskazał Wojewoda, organ wydający pozwolenie na budowę zobligowany był z uwagi na bliskość planowanej rozbudowy i sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, rozważyć wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kwestie zachowania odległości budynku od granicy. Dokonując oceny zgodności projektowanej inwestycji z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Prezydent Miasta zupełnie pominął zaś kwestię odległości jakie powinny być zachowane od projektowanej pochylni do granic działki, a w realiach analizowanej sprawy ocena właśnie tej odległości powinna być przede wszystkim brana od uwagę. Ponadto, organ błędnie przyjął, że część podziemna projektowanego budynku oddalona jest o ok. 11 m od działki wnioskodawczyni, podczas gdy ze stanu faktycznego wynika, że odległości te są znacznie mniejsze.

Powyższe, zdaniem Wojewody, świadczy o tym, że K. K. powinna posiadać status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenie na budowę, aby móc kontrolować prawidłowość ocen dokonanych przez organy w tym zakresie. Dokonana zaś w tym kontekście odmienna ocena przez organ I instancji obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji powyższych uchybień organ I instancji naruszył również art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewoda wskazał jednocześnie, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany będzie w sposób wyczerpujący przeprowadzić analizę obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, z uwzględnieniem argumentów podnoszonych przez wnioskującą i w oparciu o wszystkie obowiązujące przepisy.

We wniesionym do Sądu sprzeciwie A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 31 maja 2019 r.

W ocenie Spółki Prezydent Miasta nie naruszył wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., których treści organ nie przytoczył wbrew wymogowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, organ bezzasadnie powołał się na przepis art. 28 k.p.a. gdyż nie ma on zastosowania w sprawie, a przepis art. 138 § 2 k.p.a. przytoczył w brzmieniu obowiązującym ponad 8 lat temu. Spółka jest przy tym zdania, że Wojewoda dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl nowego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl), przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a.

Sprzeciw służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w toku wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16 sierpnia 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą w G. przy ul. Ż. 5, na działkach nr (...), obręb Śródmieście 0026.

Na wstępie wskazać należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Spełnienie łącznie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Takie postanowienie właściwy w niniejszej sprawie Prezydent Miasta wydał w dniu 16 sierpnia 2018 r. wznawiając na wniosek K. K. postępowanie zakończone decyzją ostateczną o udzieleniu pozwolenia na budowę opisanego wyżej przedsięwzięcia, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskująca wyjaśniła, że wskazana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na jej interes prawny jako właścicielki działki nr (...), zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działki zainwestowanej nr (...). Wobec tego twierdziła, że powinna być uznana za stronę tego postępowania i móc wziąć w nim aktywny udział dążąc do ochrony swojego interesu prawnego.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powyższej regulacji wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, akceptowanym w pełni przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 940/15, LEX nr 2117249; w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/14, LEX nr 1655246; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, LEX nr 597846).

Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza prawidłowość zaskarżonej decyzji, którą uchylono wadliwą procesowo decyzję organu pierwszej instancji, sprawę kierując do ponownego rozpoznania. Prezydent bowiem, po formalnym wznowieniu postępowania, podjął inicjatywę zmierzającą do wykazania istnienia przesłanki wznowienia, to jest w niniejszej sprawie, ustalenia, czy K. K. jako właścicielka działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, miała interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w sprawie o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach o numerach (...).

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji, podobnie jak i w przypadku ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę czy też postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest bowiem w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniach nadzwyczajnych zgodność z prawem pozwolenia na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1241/15, LEX nr 2291037).

Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zmierzające do zweryfikowania, zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 k.p.a., istnienia wskazanej przesłanki wznowienia i doszedł do wniosku, że nieruchomość K. K. nie jest położona w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Powołał się przy tym na fakt, że usytuowanie nowego budynku zaprojektowane zostało w odległości 16, 235 m (część nadziemna) i około 11 m (część podziemna) od granicy działki nr (...), stanowiącej własność wnioskodawczyni. Ponadto, przedłożony przez inwestora projekt zawiera informację, zgodnie z którą budynek istniejący, przylegający tylną ścianą do budynku położonego przy ul. W. 14a (budynek wnioskodawczyni), przewidziany jest do zachowania, bez ingerencji.

Te ustalenia stały się podstawą do stwierdzenia, że wskazana przez wnioskodawczynię podstawa wznowienia nie istnieje, z czym nie zgodził się Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję.

Wojewoda, w oparciu o informacje wynikające z przedłożonej dokumentacji projektowej, uznał, że kwestia ta nie została prawidłowo ustalona przez organ I instancji. Prezydent bowiem pominął istotne okoliczności faktyczne towarzyszące projektowanej inwestycji, które mogą mieć wpływ na ocenę interesu prawnego K. K. w postępowaniu o pozwolenie na budowę na terenie działek sąsiednich.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, w związku z czym uznał zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. za uzasadnione.

Prezydent Miasta, przy ocenie legitymacji procesowej K. K., pominął istoty aspekt uwarunkowań projektowanej inwestycji oraz usytuowania zabudowań na działce nr (...), stanowiącej własność wnioskodawczyni.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezydent Miasta tym obowiązkom nie sprostał.

Nie wyjaśnił wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy, zarówno wynikających z uwarunkowań planowanej inwestycji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, jak i związanych ze specyficznym sposobem zabudowy i zagospodarowania działki K. K.

Z ustaleń Wojewody, popartych materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy wynika, że poza zakresem rozważań organu I instancji pozostały istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym dla określenia statusu wnioskodawczyni w postępowaniu o pozwolenie na budowę na działkach sąsiednich, kwestie związane z przewidywanym oddziaływaniem projektowanego budynku. Z dokumentacji projektowej, w tym zwłaszcza ze stanowiącej jej integralną część opinii geotechnicznej wynika, że przed przystąpieniem do robót ziemnych związanych z posadowieniem projektowanego obiektu, odwodnieniem budową ewentualnej obudowy wykopu, a także kolejnych robót budowlanych, zaleca się przeprowadzić dokładną ewidencję stanu istniejącego, sąsiedniego zabudowania. W opinii wskazano, że na czas wykonania obiektu należałoby wdrożyć system monitoringu stanu obiektów istniejących oraz odpowiednio je zabezpieczyć (np. w trakcie pogłębiania wykopu fundamentowego i wykonania kondygnacji podziemnej zastosować stałą lub czasową obudowę wykopu; odizolować teren inwestycji palisadą, ścianką szczelną, itd.; wybrać metody fundamentowania bezpieczne dla obiektów sąsiadujących, tj. niepowodujące drgań czy wibracji, itd.

Wnioskodawczyni jest natomiast współwłaścicielem działki nr (...) (obręb Śródmieście), która graniczy bezpośrednio z działką nr (...) objętą inwestycją, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany podlegający zachowaniu w ramach projektowanej inwestycji. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że całość inwestycji obejmuje działki nr (...), z tym, że część nadziemna budynku znajduje się na działkach (...) i (...), a część podziemna zajmuje już wszystkie wymienione nieruchomości, tj. działki nr (...). Jednocześnie sama pochylnia prowadząca do hali garażowej zlokalizowana jest głównie na najbardziej wysuniętej na wschód działce nr 2626, graniczącej bezpośrednio z działką nr (...) oraz częściowo na działce nr (...).

Wojewoda zwrócił przy tym uwagę na fakt, który umknął uwadze organu I instancji, że na działce nr (...) znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny (budynek przy ul. Ż. 5A), który, jak wynika ze znajdujących się w projekcie map, przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr (...) (budynek przy ul. W. 14A). W części opisowej projektu budowlanego brak jest jakiejkolwiek wzmianki o fakcie, że istniejący obiekt na działce nr (...), opisany jako budynek mieszkalny jednorodzinny, nie jest obiektem wolnostojącym, ani że przylegający do niego budynek sąsiedni nie jest usytuowany całkowicie na działce sąsiedniej, ale też częściowo na działce inwestycyjnej.

W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że niemożliwe jest stwierdzenie, czy na pewno oba wskazane budynki stanowią odrębne i niezależnie od siebie konstrukcyjnie obiekty. Wojewoda zauważył przy tym, że będące częścią projektu budowlanego fotografie i rysunki pozwalają przypuszczać, że budynek przy ul. W. 14A i budynek znajdujący się przy ul. Ż. 5A stanowią konstrukcyjnie jeden obiekt. Budynki te nie mają dylatacji pomiędzy sobą, posiadają wspólną dzielącą je ścianę i pokrycie dachu. Zostały też ujęte jako całość (jeden obiekt) w gminnej ewidencji zabytków jako budynek mieszkalny, znajdujący się przy ul. W. 14A/S. Ż. 5A.

Wojewoda zwrócił uwagę, że ekspertyza techniczna dołączona do projektu, mająca ocenić stan techniczny sąsiadującej zabudowy oraz wpływ na nią projektowanych robót ziemnych, zgodnie z zaleceniami zawartymi we wnioskach geotechnicznych, zupełnie pomija istnienie na działce (...) wskazanego budynku mieszkalnego, związanego z budynkiem na działce nr (...). Wojewoda stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że ściana hali garażowej została zaprojektowana w odległości 40 cm od elewacji istniejącego na działce (...) budynku oraz około 3 m od przyległego do niego budynku przy ul. W. 14A i 151 cm od granicy działki nr (...) mierząc od pochylni prowadzącej do hali garażowej. W części konstrukcyjnej projektu znajduje się również informacja o konieczności zastosowania ściany szczelinowej jako zabezpieczenia ścian wykopu. Zatem roboty ziemne związane z wykonaniem głębokich wykopów odbywać się będą na styku z elewacją budynku jednorodzinnego przy ul. Ż. 5A, co wiązać powinno się z zapewnieniem stateczności gruntu oraz zabudowań znajdujących się na działce sąsiedniej.

Przy tak ukształtowanych warunkach inwestycyjnych nie można było stwierdzić, że realizacja spornego zamierzenia budowlanego w żaden sposób nie wpływa na możliwość zagospodarowania czy zabudowy nieruchomości wnioskodawczyni bądź ich użytkowania zgodnego z przeznaczeniem. Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody co do potrzeby ponowienia postępowania wyjaśniającego w zakresie oddziaływania projektowanej inwestycji na działkę skarżącej.

Dopiero prawidłowe przeanalizowania kwestii położenia budynku na działce nr (...) względem budynku na działce nr (...) (objętej inwestycją), tj. ustalenie czy stanowią one jeden obiekt budowlany, wymogów związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa konstrukcji budynków na działkach sąsiednich w związku z wykonywaniem głębokich wykopów oraz zachowania wymaganych odległości projektowanej inwestycji od granic sąsiedniej działki nr (...), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), pozwoli na prawidłową ocenę statusu prawnego K. K.

Podkreślić należy, że dla potrzeby oceny interesu prawnego sąsiadów w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie chodzi o negatywne czy ponadnormatywne oddziaływanie obiektu, gdyż to nie ono decyduje o statusie strony postępowania, ale o to, ażeby stwierdzić wyłącznie fakt takiego oddziaływania, które mogłoby wpływać na sposób wykonywania prawa na działkach sąsiednich. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2759/16, wyjaśnił, że "Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To, czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. (...) Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1)" (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy interpretować w związku z nakazem wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, w myśl którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przy tym podkreślić należy, że przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych należy zapewnić spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych dotyczących m.in. ochrony przed hałasem, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska oraz bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów. Wszystkie te aspekty pozostały poza zakresem analizy przeprowadzonej przez Prezydenta, której niedostatki w konsekwencji spowodowały potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania w pierwszej instancji ze względu na wymogi zasady dwuinstancyjności.

Podsumowując poczynione wyżej rozważania, według Sądu, w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny zgromadzonych dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Dostrzeżone bowiem uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione, a przytoczenie treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji nie miało wpływu na wynik sprawy.

Przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się przy tym w kompetencji organu odwoławczego, nadanej mu mocą art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten uprawnia bowiem jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia w efekcie postępowania od nowa. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.