Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1603548

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 22 października 2014 r.
II SA/Gd 389/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz.

Sędziowie WSA: Mariola Jaroszewska (spr.), Janina Guść.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 12 maja 2014 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

B. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 12 maja 2014 r., Nr (...), umarzającą postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami B. Ł. oraz D. S. od decyzji Starosty z dnia 6 lutego 2014 r., nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla T. i T. G., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej położonych w miejscowości D., gmina K., obręb Ż., działka nr (...).

Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 29 stycznia 2013 r., nr (...), Starosta udzielił T. i T. G. pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Na skutek odwołania wniesionego przez E. i K. Ł., B. Ł. i D. S. Wojewoda decyzją z dnia 19 kwietnia 2013 r., nr (...), uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta decyzją z dnia 6 lutego 2014 r., nr (...), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oznacz. A i B oraz C i D na działce nr (...) w D. gm. K. T. i T.i G.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. Ł. i D. S. zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów prawa materialnego art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a., zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając motywy rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie odwołanie wniosła osoba nie mająca przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy rozważając oddziaływanie działki inwestora na nieruchomość stanowiącą działkę nr (...) będącą przedmiotem współwłasności odwołujących się i Gminy uznał, że realizacja planowanej inwestycji nie ograniczy możliwości zagospodarowania wskazanej działki, która ma w planie miejscowym przeznaczenie pod ulicę. Wskazano, że rozpatrywanie oddziaływania przez pryzmat odległości obiektu budowlanego inwestorów w stosunku do budynków odwołujących się jest bezprzedmiotowe, gdyż na należącej do odwołujących działce, graniczącej z działką inwestorów, budynki takie nie istnieją. Działki graniczące z działką, na której realizowana jest inwestycja od strony północnej i zachodniej to drogi wewnętrzne, umożliwiające zjazd właścicielom działek na tym terenie z drogi publicznej na ich prywatne działki. Zagospodarowane działki stanowiące własność odwołujących się znajdują się zatem poza obszarem oddziaływania inwestycji. Wyjaśniono, że jak wynika z projektu zagospodarowania działki nr (...) najbliższe odległości przedmiotowych budynków od obiektu inwestora A i B znajdują się: od granicy północnej - 5 m (obowiązująca linia zabudowy), od granicy wschodniej - ok 16,5 m, od granicy zachodniej - 4 m a od granicy południowej - 27 m. Natomiast odległości budynków inwestora C i D od granicy północnej wynoszą 5 m, od granicy wschodniej - 3,5 m, od granicy zachodniej 17 m, a od granicy południowej - 19,3 m. Organ uznał, że sporna inwestycja nie pozbawia odwołujących dostępu do drogi publicznej, ani dostępu do szeroko rozumianych mediów. Zachowane są odległości dla tego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, a inwestycja nie wpływa na naruszenie przepisów o nasłonecznianiu i przysłanianiu.

Odnośnie kwestii braku dostępu działki inwestora nr (...) do drogi publicznej wyjaśniono, że nie ma konieczności uzyskania tego dostępu poprzez działkę nr (...) należącą m.in. do odwołujących się, albowiem zjazd ten odbywać się będzie drugą działką inwestora, tj. działką nr (...). Część działki nr (...), znajdująca się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem (...) zgodnie z założeniami tego planu służyć ma realizacji celu publicznego. Działka (...) stanowić ma w przyszłości część systemu komunikacyjnego, jako przyłączona do działki (...), w celu poszerzenia pasa drogowego ((...)). Gdyby nawet założyć konieczność budowy przez inwestora zjazdu na działkę z drogi publicznej przez działkę nr (...), to zdaniem organu oświadczenie Wójta, w przedmiocie wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością oznaczoną jako działka nr (...) w celu przejazdu i przechodu byłoby prawidłowe i wystarczające, zgodne z przepisami i wydane przez właściwego zarządcę drogi w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3 ppkt b ustawy - Prawo budowlane, albowiem Gmina jest jej współwłaścicielem w większości udziału i zarazem zarządcą nieruchomości. Z tego powodu organ odwoławczy doszedł do wniosku, że oddziaływanie obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora i nie powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki odwołujących się, nie narusza obowiązujących przepisów prawa budowlanego, jak i cywilnego, co pozwala uznać, iż nieruchomość stanowiąca własność odwołujących się nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów, a w konsekwencji nie mają oni przymiotu strony legitymującego ich do udziału w postępowaniu. Przy czym wojewoda podkreślił, że odmiennej jego ocenie nie stoi na przeszkodzie wcześniejsze dopuszczenie wskazanych podmiotów do udziału w nim jako strony postępowania.

W skardze na powyższą decyzję B. Ł. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 k.p.a. oraz przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i przepisów art. 199, art. 201 i art. 245 § 1 i 2 k.c. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według skarżącego wskazane uchybienia polegają na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, błędnej wykładni pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" skutkującego brakiem uznania skarżącego za stronę postępowania, błędnej wykładni pojęcia "czynności zarządu rzeczą wspólną" poprzez nieuprawnione uznanie, że zgodna jednego ze współwłaścicieli nieruchomości drogowej jest wystarczająca dla udzielenia inwestorowi skutecznej zgody na przejazd i przechód, a więc o skutkach tożsamych z udzieleniem służebności drogi koniecznej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do merytorycznego rozpatrzenia odwołania.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podkreślił przede wszystkim, że jako współwłaściciel działki nr (...) winien zostać uznany za stronę postępowania, albowiem dojazd z działki objętej inwestycją o nr (...) odbywać się musi poprzez działkę nr (...) w oparciu o służebność przejazdu i przechodu tą działką, gdyż ona umożliwia dostęp działce nr (...) do drogi publicznej - ul. M. w D. Skarżący kwestionował w odwołaniu decyzję o pozwoleniu na budowę, którą wydając organ administracji architektoniczno - budowlanej uznał oświadczenie wyłącznie jednego ze współwłaścicieli działki nr (...) o zgodzie na przejazd i przechód przez nią w ramach dostępu do drogi publicznej działki nr (...). Zgodę taką winni byli wyrazić wszyscy współwłaściciele. W tej sytuacji według skarżącego inwestorzy nie wykazali się dostępem do drogi publicznej, co dyskwalifikuje wydane pozwolenie. Natomiast prawidłowe ustalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania wymagało uznania za stronę wszystkich współwłaścicieli działki, poprzez którą działka zainwestowana miała uzyskać dostęp do drogi publicznej. Nie budzi wątpliwości skarżącego fakt oddziaływania planowanej inwestycji na działkę nr (...), z której korzystanie będzie napotykało na trudności w związku z tym, że działka ta będzie pełniła drogę dojazdową do obiektów inwestora na działce nr (...). Skarżący nie zgodził się nadto z przyznaniem Gminie przymiotu zarządcy drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr (...). Rozważania organu w tym zakresie ocenił jako nieprawidłowe i wzajemnie sprzeczne. Nadto wskazał na niekonsekwencję organu, który w przedmiotowej sprawie odmówił mu przymiotu strony, a w analogicznej sprawie uznał go za stronę i sprawę rozpoznał merytorycznie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za nietrafny uznał organ zarzut rozbieżności w swoich rozstrzygnięciach co do skarżącego. Wskazana przez niego sprawa, w której został uznany za stronę dotyczyła zupełnie innej inwestycji, a tym samym innej sytuacji faktycznej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu kontrolować z urzędu.

Skarga jest uzasadniona.

Kontroli legalności w postępowaniu przed sądem poddana została decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w odniesieniu do B. Ł. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oznaczonych A i B oraz C i D zlokalizowanych na działce nr (...) obr. Ż. w miejscowości D., gmina K.

Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego był według organu brak interesu prawnego odwołującego się, którego współwłasność nieruchomości, czyli działki o nr (...), znajdując się poza terenem oddziaływania inwestycji, nie czyniła go stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę opisanej inwestycji. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wprowadzało ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości odwołującego.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że B. Ł. jest jednym z dziewięciu współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr (...) pełniącej funkcję drogi wewnętrznej. Jednym ze współwłaścicieli tej działki jest Gmina. Działka ta sąsiaduje z działką objętą inwestycją o nr (...) poprzez działkę o nr (...) wydzieloną w celu dołączenia do działki nr o (...) dla funkcji komunikacyjnych. Takie też jest przeznaczenie działki nr (...) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Poza sporem pozostaje również fakt, że działka stanowiąca przedmiot współwłasności skarżącego pełni funkcję drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Przedmiotową drogą wewnętrzną odbywa się komunikacja właścicieli działek z nią sąsiadujących oraz zapewniony jest przez nią dostęp do drogi publicznej - ul. M. w D.

W toku kontrolowanego postępowania skarżący zmierzał do uwzględnienia jego interesu prawnego i ochrony w trakcie realizacji inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, albowiem twierdził, że dostęp do drogi publicznej działki objętej inwestycją będzie odbywał się przez jego działkę o nr (...), na co nie wyraził zgody.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji inwestorzy pozyskali od Wójta decyzję z dnia 19 września 2012 r., wydaną na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych, mocą której wskazany organ zezwolił inwestorom na lokalizację zjazdu z działki nr (...) (numeracja sprzed podziału ww. działki na działki nr (...) i (...)) na drogę gminną stanowiącą działkę nr (...) w miejscowości D., gmina K. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie Wójta, w którym Gmina K. jako właściciel części działki nr (...) (w 19/32 udziałów) wyraziła zgodę na dysponowanie nieruchomością w celu przejazdu i przechodu. Natomiast z samej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wynika, że lokalizacja zjazdu z działki nr (...) zaprojektowano poprzez działkę nr (...) na drogę gminną.

Usytuowanie działki o nr (...), którą od działki objętej inwestycją oddziela działka nr (...) również stanowiąca własność inwestorów wskazuje na to, że dostęp działki inwestora do drogi publicznej - ul. M. może odbywać się wyłącznie poprzez działkę nr (...). Twierdzenie, że dostęp do drogi publicznej następować będzie poprzez działkę nr (...) jest fałszywe, albowiem działka ta nie ma bezpośredniego połączenia z drogą publiczną. Nadto, działka ta na razie wyłącznie w planie ma przypisaną funkcję komunikacyjną i została wydzielona z działki nr (...) w celu poszerzenia istniejącej drogi na działce nr (...).

W świetle ujawnionego stanu faktycznego, według sądu organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie niezasadnie pozbawił skarżącego przymiotu strony.

Przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższa regulacja stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 ustawy zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W pierwszej kolejności za takie nieruchomości uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11, LEX nr 1053177; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, LEX nr 852306).

Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy, są to wszystkie inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego niż zawarte w ustawie Prawo budowlane a także przepisy wykonawcze do tej ustawy, wydane w oparciu o upoważnienie z art. 7 ust. 2 ustawy. W szczególności są to przepisy dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów budowlanych. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dróg publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 599/07, LEX nr 504650; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 370/09, LEX nr 597561; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, LEX nr 852306).

Przepisy te powinny być przeanalizowane przez organy administracji, które mają zadecydować o uznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, oczywiście w odniesieniu do konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju i charakteru projektowanego obiektu budowlanego oraz indywidualnej sytuacji tego podmiotu.

W przedmiotowej sprawie jednak punktem wyjścia do analizy interesu prawnego skarżącego winien być przepis art. 5 pkt 9 ustawy, który nakazuje projektowanie i budowanie obiektów budowlanych wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (podkreślenie sądu). Z powyższego wynika, że przy projektowaniu i realizacji inwestycji w toku procesu inwestycyjno - budowlanego inwestor winien zadbać o dostęp działki objętej inwestycją do drogi publicznej. Na gruncie ustawy Prawo budowlane nie zdefiniowano pojęcia dostępu do drogi publicznej. Ze względu na wymóg spójności systemu prawa można jednak w tym zakresie odwołać się do definicji sformułowanej w art. 4 pkt 14 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), według której przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W sytuacji, z którą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie działka objęta inwestycją o nr (...) nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. M. i może go uzyskać poprzez działkę nr (...) stanowiącą drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, pozostającą we współwłasności m.in. skarżącego.

W ocenie sądu nieruchomość obejmująca drogę wewnętrzną znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, którego to obiektu dotyczy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli projektowana inwestycja obejmuje również budowę zjazdu z terenu inwestycji na tę drogę w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej. Skarżącemu jako współwłaścicielowi działki nr (...), na której zlokalizowana jest droga, przysługuje w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu, którego realizacja wiąże się z budową zjazdu przez jego działkę.

Powinien zatem zostać uznany za stronę postępowania, bowiem oddziaływanie planowanej budowy na jego nieruchomość wynika przede wszystkim z przewidywanej budowy zjazdu na drogę publiczną poprzez drogę wewnętrzną, której współwłaścicielem jest skarżący, co oznacza prowadzenie obsługi komunikacyjnej inwestycji przez jego nieruchomość. Należy bowiem zauważyć, że skomunikowanie działki inwestora z drogą publiczną poprzez działkę skarżącego ogranicza swobodę współwłaścicieli tej działki w zagospodarowaniu i eksploatacji terenu obejmującego dany odcinek drogi - już chociażby w zakresie natężenia ruchu.

W konsekwencji skarżącemu, jako współwłaścicielowi drogi, przysługuje w świetle art. 28 ust. 2 ustawy przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu, którego realizacja wiąże się z budową zjazdu. W podobnej sprawie analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 517/10, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 593/13 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego kwestią wtórną i niemającą wpływu na ocenę legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia jest sprawa uzyskania przez inwestorów uprawnień do działki nr (...), które umożliwią im dostęp do drogi publicznej. Zwrócić należy tylko uwagę, że kwestia ta uregulowana jest przez przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121), zwanej dalej k.c., dotyczące współwłasności. Zgodnie z dyspozycją art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zatem do obciążenia nieruchomości prawem na rzecz osoby trzeciej wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a niej jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie wyłącznie Gminy. W tym wypadku wielkość udziału Gminy we współwłasności działki nr (...) (19/32 części) uprawnia ją wyłącznie do wnioskowania o wyrażenie zgody przez sąd na dokonanie określonych obciążeń, ale nie wzmacnia siły jej głosów, jeśli chodzi o wyrażenie zgody.

Zwrócić należy również uwagę, że uprawnienia zarządcy drogi ustawa o drogach publicznych reguluje wyłącznie w odniesieniu do dróg publicznych, do której to kategorii nie zalicza się dróg wewnętrznych. Nadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zgoda zarządcy drogi wymagana jest tylko wówczas, gdy dotyczy to drogi publicznej. W konsekwencji zgoda taka nie była wymagana w przedmiotowej sprawie. Wszelkie kwestie związane z udostępnieniem działki nr (...) inwestorom dla celów komunikacyjnych winny były zostać uregulowane na zasadach rządzących współwłasnością.

Nie sposób uniknąć w przedmiotowej sprawie odwołania się również do zasad postępowania administracyjnego. Pozbawienie bowiem skarżącego przymiotu strony na etapie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy brał udział jako strona w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a także z jego między innymi odwołania uchylona została poprzednio wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, narusza art. 8 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ze wskazanej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Organ administracji może oczywiście zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić, w szczególności wówczas, gdy zmienia pogląd w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez przekonywującego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.

Na marginesie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpatrując podobną sprawę o sygn. akt II SA/Gd 102/14, w której organ odwoławczy odmówił B. Ł. przymiotu strony pomimo tego, że inwestycja miała być w części zrealizowania na jego nieruchomości (również dotyczyło to tej samej działki (...) stanowiącej o dostępie do drogi publicznej i tych samych inwestorów, tylko innego projektu budowlanego), uwzględnił skargę przesądzając, że w takiej sytuacji skarżącemu przysługuje interes prawny.

Mając na względzie przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.

Wyrok sądu zaktualizuje obowiązek rozpoznania odwołań wniesionych przez B. Ł. i D. S., a tym samym merytoryczne rozpoznanie sprawy pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zlokalizowanej w D., gmina K.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na zasądzone od Wojewody na rzecz B. Ł. koszty składa się kwota 500 zł uiszczonego wpisu sądowego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.