Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145746

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 25 kwietnia 2012 r.
II SA/Gd 37/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.).

Sędziowie WSA: Wanda Antończyk, Jolanta Górska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem

1.

uchyla zaskarżoną decyzję,

2.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana,

3.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 20 maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na J. P. - inwestora rozbudowy pawilonu handlowego położnego na działce nr (...) przy ulicy M. w L. - obowiązek wykonania, w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r., następujących prac budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zamurowania jednego otworu okiennego (w pomieszczeniu WC) oraz jednego otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie pawilonu od strony działki nr (...), przebudowania części magazynowej budynku o kształcie trapezu poprzez rozbiórkę dwóch ścian zewnętrznych o długości około 6,80 m i 3,20 m od strony działki nr (...), usytuowanych w odległości około 0,5 m od granicy z tą działką i wykonanie ścian nowych (bez otworów) w odległości 1,5 m od tej granicy oraz rozbiórkę stropu i posadzki poza licem nowych ścian, (rozebrać pas obiektu o szerokości około 1,0 m od strony granicy z działką nr (...)), zlikwidowania okapów dachu od strony działek nr (...) i nr (...),

4.

odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku na teren własnej posesji.

Wskutek odwołań wniesionych przez J. P. i R. B. decyzją z dnia 6 grudnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonania robót opisanych w pkt 3 decyzji, w którym nakazano zlikwidowanie okapów dachu pawilonu handlowego położonego na działce nr (...) od strony działki nr (...) i od strony działki nr (...) i orzekł o braku podstaw do nakazania rozbiórki okapów oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 4, w którym nałożono obowiązek odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku na teren posesji inwestora i nakazał odprowadzenie wód opadowych z pawilonu handlowego do istniejącej kanalizacji ogólnospławnej znajdującej się w ulicy M. w L. poprzez kratkę deszczową; w pozostałej części tj. w pkt 1 i 2 zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym wyeliminowane z obrotu prawnego zostały decyzje o pozwoleniu na budowę dotyczące wykonanej przez J. P. rozbudowy i nadbudowy pawilonu handlowego z uwagi na rażące naruszenie przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46) w zakresie odległości od granic działek.

W sytuacji, gdy pozwolenia na budowę zostały wyeliminowane z obrotu prawnego istniała konieczność wdrożenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych naruszających warunki techniczne do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym zastosowano tryb określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane. Przepisy te stanowią, że właściwy organ wydaje decyzję, w której nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin wykonania tych czynności. W ocenie orzekających organów ocena wykonanych robót powinna nastąpić na podstawie warunków technicznych obowiązujących w okresie budowy, czyli wskazanego wyżej rozporządzenia.

W uzasadnieniu WINB wskazał, że na podstawie dokonanych oględzin organ pierwszej instancji stwierdził wykonanie otworów: drzwiowego i okiennego na granicy z działką nr (...), usytuowanie ścian w odległości 0,5 m od granicy działki nr (...) jak też otworu okiennego w ścianie usytuowanej w odległości 0,5 m od granicy z działką nr (...), co narusza obowiązujące w dacie wykonania robót przepisy w zakresie odległości określone w § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie budynku w odległości 3 m od granicy działek jest niemożliwe z uwagi na szerokość działki nr (...) która wynosi 6,50 m. Jednakże zgodnie z § 270 ust. 2 rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki sąsiedniej, o odporności ogniowej określonej w § 233 oraz pozostałe elementy nie rozprzestrzeniające ognia. Zatem konieczna jest likwidacja dwóch otworów okiennych i jednego drzwiowego od strony działki nr (...), co pozwoli na pozostawienie tej ściany w odległości 0,5 m od granicy. Natomiast usytuowanie ściany w odległości 0,5 m od granicy z działką nr (...) wymaga doprowadzenia do zgodności z przepisami, wskutek czego konieczne jest usytuowanie jej w odległości 1,5 m od granicy, co wiąże się z koniecznością rozbiórki obecnie istniejącej ściany i wykonania nowej w odległości 1,5 m od granicy posesji.

Oceniając obowiązki dotyczące okapu dachu organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że od strony działki nr (...) ściana budynku kwiaciarni jest usytuowana ukośnie do granicy. W odwołaniu J. P. oświadczyła, że narożnik ściany od strony ulicy M. jest oddalony od granicy działki około 75 cm, natomiast narożnik ściany trafostacji na działce nr (...) jest oddalony o około 40 cm. Okap wraz z rynną wystaje poza lico istniejącej ściany około 35 cm, czyli w żadnym miejscu nie znajduje się nad działką nr (...). Na wyżej opisany stan przedłożyła wyrys z mapy ewidencyjnej dla potrzeb założenia księgi wieczystej (12 stycznia 1993 r.). Organ odwoławczy stwierdził, że taki stan nie narusza warunków technicznych wskazanych w § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia. Jednakże podkreślił, że na działce nr (...) istnieje jedynie budynek trafostacji. W ocenie organu odwoławczego takie usytuowanie okapów nie będzie w żaden sposób wpływać niekorzystnie na użytkowanie tej działki i sposób jej zagospodarowania. W tym stanie rzeczy, brak jest podstaw do nakazania rozbiórki okapów przedmiotowego pawilonu handlowego od strony działki na (...).

Ponadto J. P. zobowiązano do odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji ogólnospławnej znajdującej się w ul. M. w miejsce rozstrzygnięcia organu I instancji o odprowadzeniu tych wód na teren posesji inwestora. Organ odwoławczy wskazał, że tylko w przypadku braku kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na teren własny inwestora. Natomiast w ciągu ulicy, do której przylega działka znajduje się kanalizacja ogólnospławna, a zarządca taj kanalizacji wyraził zgodę na włączenie do niej spływu wód opadowych z posesji J. P. Tym samym brak jest podstaw dla nałożenia na inwestorkę obowiązku określonego pkt 4 decyzji organu I instancji, zaś w to miejsce należy sformułować obowiązek odprowadzenia wód opadowych do istniejącej w ciągu ul. M. kanalizacji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła J. P. wskazując, że kwestionuje wyłącznie pkt 2 zaskarżonej decyzji, w którym nałożono na nią obowiązek przebudowania części magazynowej budynku. Jednocześnie celem rozwiązania problemu odległości zabudowy od granicy działek domagała się przekazania właścicielowi działki nr (...) wąskiego pasa gruntu pomiędzy jej budynkiem a granicą, co zapewni zgodne z prawem usytuowanie magazynku bezpośrednio przy granicy działki. Skarżąca wskazała, że obecnie obowiązujące przepisy techniczne stawiają inne wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej, niż zastosowane w sprawie rozporządzenie z 1994 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie uznając podniesione w niej kwestie za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Badając w tym kontekście legalność zaskarżonej decyzji, stosownie do regulacji art. 135 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż nie mogła ona pozostać w obrocie prawnym, ponieważ organ II instancji naruszył prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Pomimo, że w skardze zakwestionowany został jedynie jeden punkt rozstrzygnięcia to w ocenie Sądu konieczne jest uchylenie decyzji w całości. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji nie korzysta z domniemania prawidłowości. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Oznacza to w niniejszej sprawie możliwość oceny zaskarżonej decyzji w całości pod względem jej zgodności z prawem, i z tego uprawnienia Sąd w niniejszej sprawie skorzystał.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanej w rozpoznawanej sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zastosowany w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzedziło ustalenie, że pozwolenia na budowę w oparciu o które zrealizowana została przez J. P. rozbudowa i nadbudowa budynku handlowego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności.

W postępowaniu odwoławczym organ II instancji dokonał odmiennych ustaleń w zakresie koniecznych do realizacji przez inwestora obowiązków niż organ I instancji, czego efektem była częściowa modyfikacja obowiązków nałożonych na inwestora w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu w takiej sytuacji zasadne było uchylenie decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do całości obowiązków dlatego, że jedynie taka decyzja stwarza to jasną sytuację dla strony do której adresowane są obowiązki, która otrzymuje decyzje odwoławczą z ponownie określonymi obowiązkami niejako od podstaw i nie musi porównywać dwu rozstrzygnięć, aby wiedzieć co powinna uczynić. Ponadto organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty powinno być efektem postępowania odwoławczego, organ rozstrzyga bowiem sprawę, a nie odwołanie i efekt powinien zostać zawarty w ponownym merytorycznym określeniu obowiązków jakie winien wykonać inwestor celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Uzasadniony jest zawarty w skardze zarzut, iż organy oceniając przedmiotowy obiekt pod względem jego zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi niezasadnie odniósł się do przepisów dotyczących warunków technicznych obowiązujących w dacie wykonanej przez J. P. rozbudowy i nadbudowy. W przekonaniu Sądu zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi obiektu oceniana być winna w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Z uwagi na okoliczność, że całość sprawy została przez organ odwoławczy oceniona pod kątem przepisów nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. nr 10 poz. 46), zamiast rozporządzenia z 2002 r. uchybienie to należało zakwalifikować jako naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zarzuty skargi należało uznać za zasadne i pomimo kwestionowania przez skarżącą decyzji w części Sąd uznał, że konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego całości decyzji jako opartej na nieobowiazujących przepisach prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W ocenie Sądu - o ile istotne w sprawie okoliczności faktyczne i prawne nie ulegną zmianie - uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji jest wystarczające do konwalidowania wskazanych wyżej uchybień z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. W toku dalszego postępowania organ odwoławczy powinien zweryfikować aktualność ustaleń poczynionych w toku dotychczasowego postępowania, a w przypadku stwierdzenia tej aktualności wydać decyzję rozstrzygającą w całości niniejszą sprawę administracyjną oraz przedstawić motywy wszystkich elementów rozstrzygnięcia.

Stwierdzenie przez Sąd, że na podstawie art. 152 p.p.s.a. uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oznacza, że decyzja te nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający te decyzję nie jest jeszcze prawomocny.

O kosztach postępowania, orzeczono stosownie do zasady sformułowanej w art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.