II SA/Gd 358/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2555554

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r. II SA/Gd 358/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.).

Sędziowie WSA: Dariusz Kurkiewicz, Asesor Magdalena Dobek-Rak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. Ł. i A. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności

1.

uchyla zaskarżoną decyzję,

2.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. Ł. i A. Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

J. i A. Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 9 maja 2018 r., którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2018 r. i orzekając co do istoty sprawy stwierdzono brak podstaw do wydania, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, nakazu zamurowania 10 otworów okiennych i 6 otworów wentylacyjnych w ścianie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr (...) obr.(...), przy ul. (...) w W., usytuowanej w granicy z działką nr (...) obr.(...).

Z akt sprawy wynika, ze zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając z urzędu, prowadził postępowanie w sprawie istniejących otworów w ścianie zewnętrznej budynku na działce nr (...) obr. (...) w W., która to ściana usytuowana jest w granicy z sąsiednią działką nr (...) obr. (...), obiekt o geodezyjnym numerze ewidencyjnym (...), (...).

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ ustalił, w wyniku dokonanych oględzin w dniach 9 grudnia 2013 r., 4 lutego 2014 r. i 27 marca 2014 r., w tym oględzin z udziałem Miejskiego Konserwatora Zabytków, że budynek powstał w latach 1880-1890 jako budynek spichlerza magazynów składowych, a otwory (według informacji uzyskanych od współwłaścicieli budynku) powstały w okresie od 1920 do 1950 r., po zakończeniu jego budowy. W zbiorach Archiwum Państwowego, dotyczących dokumentacji Starostwa (lata 1867 - 1939) nie odnaleziono dokumentów archiwalnych w sprawie budynku mieszkalnego. Jak wskazał organ, żaden z przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w możliwym czasie, jak też aktualne, chronologicznie występujące przepisy, tj. art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym; § 78 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r.; § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki; § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - nie dopuszczają wykonania otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej na granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy.

Organ zwrócił też uwagę, że istnienie otworów okiennych usytuowanych w granicy z sąsiednią działką wymagało uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, że istniejący budynek znajduje się w granicach zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr (...) z dnia 26 lutego 1978 r. pod numerem (...), zmienioną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r. (aktualny nr rej. zab. woj. - (..]).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami należy otwory po demontażu 10 okien oraz 6 otworów wentylacyjnych wypełnić wyrobem budowlanym spełniającym parametry ściany oddzielenia pożarowego o parametrach E I 30, np. pustaki szklane ognioodporne luksfery, cegła pełna lub inny wyrób zamontowany na stałe, do czego w decyzji z dnia 26 stycznia 2018 r. zobowiązał współwłaścicieli budynku, to jest: A.A.-Z.Z.

Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez K. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 maja 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy stwierdzając brak podstaw do wydania, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazu zamurowania przedmiotowych otworów okiennych i wentylacyjnych w ścianie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr (...) obr.(...) przy ul.(...) w W., usytuowanej w granicy z działką nr (...), obr. (...).

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie pozyskano dowodu na okoliczność, że sporne otwory zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, zaś opieranie się przy dowodzeniu stanu faktycznego na samym braku dokumentów archiwalnych jest - w świetle zawirowań historycznych - nieprzekonujące. Tymczasem Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 16 sierpnia 2017 r. poinformował, że "Na fotografii 1, z początku XX w., widoczny jest dystans pomiędzy kamienicami nr (...) i nr (...). Ich ściany boczne nie przylegały do siebie, co zostało potwierdzone podczas badań archeologicznych przeprowadzonych na działce nr (...) obr. (...). Na fot. 3, z końca XIX w., zaznaczono literką C miejsce otworu okiennego znajdującego się na granicy innych posesji położonych przy ul. (...). Takie okna na granicy znajdowały się też w bocznej, zachodniej elewacji kamienicy przy Placu (...). Przykłady (jw.) pokazują, że w przeszłości zdarzało się sytuowanie okien w ścianach budynków na granicy posesji, a okna te wychodziły na sąsiednie posesje, będące w rękach innych właścicieli". W ocenie organu to historyczne ujęcie aspektu okien w ścianach na granicy budynku koresponduje z argumentacją strony o istnieniu oryginalnych naproży otworów okiennych, struktury funkcji użytkowych budynku oraz z oświadczeniami osób mieszkających w budynku w latach 1920 i 1950, i wskazują na błędność ustaleń organów, że okna powstały w ww. okresie. Jak wyjaśnili bowiem byli lokatorzy, w domu przy ul. (...), od strony południowo-wschodniej znajdowały się okna z widokiem na sąsiednią posesję, na której był posadowiony sąsiedni dom mieszkalny oddalony o około 5 metrów. Pomiędzy domami była brama i wjazd na tamtejszą posesję. Ciąg pokoi w głąb budynku o numerze (...) zajmowanych przez jedną z rodzin, obecnie podzielony jest na kilka mieszkań. Także pismo Starosty z września 1934 r. (rewizja piekarni) skierowane do W. C. wskazywało na istnienie okien, albowiem zalecano, aby "okna otwierane w porze letniej zabezpieczyć siatkami - § 18 p.5 rozp." (kopia pozyskana przez inspektorów PINB w Archiwum Państwowym).

Mając to na uwadze inspektor wojewódzki wskazał, że skoro art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym nie dopuszczał wykonania otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej na granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy, to z całą pewnością "przeprowadzona w dniu 22 lipca (1934 r.) rewizja piekarni" wykazałaby nielegalność wykonania okien, gdyby ich wcześniej nie było. Nie dokonano takiego ustalenia, co pozwala założyć, że otwory okienne mogły być wykonane razem z budynkiem, a przynajmniej, że istniały w 1920 r., w momencie nabycia nieruchomości przez pana W. C., ojca odwołującej. Ponadto organ podkreślił, że przedmiotowy budynek powstał około 40 lat przez wejściem w życie ww. przepisu rozporządzenia Prezydenta.

W ocenie organu odwoławczego zaistniałe w sprawie wątpliwości co do prawdy obiektywnej oraz brak materiału dowodowego na ich wyeliminowanie, nie pozwalają utrzymać w mocy nakazu zamurowania otworów, albowiem obowiązek ten orzeka się wyłącznie w wypadku udowodnionej samowoli budowlanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając nierzetelną i nie merytoryczną ocenę stanu faktycznego lokalizacji okien oraz podjęcie decyzji na podstawie oświadczeń złożonych pod wpływem odwołującej - fałszywych zeznań. W tym zakresie strona wskazała w szczególności, że nie jest prawdą, że zamurowanie przedmiotowych otworów okiennych pozbawi pomieszczenia dopływu światła, albowiem pomieszczenia te posiadają otwory okienne z obu stron, na przestrzał ze strony północnej i wschodniej, co dokumentuje załączona fotografia. Poza tym stwierdzenie, ze kiedyś zajmowany ciąg pokoi w głąb budynku obecnie podzielony jest na kilka mieszkań świadczy o tym, że po podziale właściciele nieruchomości nielegalnie wybili okna dla doświetlenia wydzielonych mieszkań.

Dalej skarżący zakwestionowali oparcie przez organ swoich ustaleń na materiale poszlakowym, w szczególności przywołanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków fotografiach z początku XX w., na których miały być zaznaczone okna, a także zarzucili brak logicznego wnioskowania. W tym zakresie podnieśli, że przywoływane przez organ pismo Starosty z 1934 r. nie wskazuje o jakie okna, i po której stronie budynku chodzi. Tymczasem wszystkie okna budynku były od strony zachodniej, a okien po stronie wschodniej nie było. Ponadto skoro, jak twierdzi organ, w trakcie rewizji piekarni w roku 1934 nie ustalono istnienia nielegalnych okien, to oznacza to, że okna te nie istniały w tamtym czasie. Należy więc przyjąć, że zostały one wykonane samowolnie po roku 1934.

Odnosząc się do kwestii istnienia oryginalnych nadproży, która to okoliczność ma świadczyć, że okna zostały wybudowane razem z budynkiem skarżący przedłożyli dokumentację fotograficzną obrazującą wygląd okien i nadproży w spornym budynku od strony zachodniej - nadproża zbudowane z cegieł ułożonych pionowo dłuższą krawędzią. Natomiast sporne okna na granicy z działką nr (...) posiadają nadproża nieoryginalne lub ich nie posiadają. Także same okna zostały wykonane nieprofesjonalnie, albowiem wyraźnie widać łączenia cegieł zaprawą, czy kawałki cegieł wypełniające nieregularne otwory po wybiciu dziury na okno. O tym, że stolarka okienna pochodzi z innego okresu niż budynek świadczą wymiary okien i zastosowane materiały. W ocenie skarżących przedmiotowe okna zostały wybite po 1920 r., nie były zaplanowane i osłabiają konstrukcję nośną całego budynku, stanowiąc zagrożenie osób w nim przebywających i otoczenia.

Także okna znajdujące się po stronie wschodniej budynku powstały w innym okresie, na co wskazuje fakt, iż linia tych okien znajduje się wyżej niż linia okien od strony północnej budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wydania rozstrzygnięcia na podstawie nieprawdziwych oświadczeń organ podkreślił, że oświadczenia te nie dowodzą, iż otwory powstały w trakcie budowy budynku pod koniec XIX, lecz, że wskazują one na błędność przyjętej przez organ pierwszej instancji tezy, że powstały w okresie od 1920 do 1950 r. Ponadto w ocenie inspektora wojewódzkiego za dowody świadczące o wykonaniu okien w warunkach samowoli nie mogą zostać uznane fotografie załączone do skargi, czy wniosek, że po podziale ciągu pokoi na mniejsze mieszkania, ich właściciele z pewnością nielegalnie wybuli otwory okienne. W tym zakresie organ wskazał, że pokoje w tych mniejszych mieszkaniach już wcześniej wymagały dopływu światła dziennego.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola sądowa postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 9 maja 2018 r., przeprowadzona w ramach tak nakreślonej legalności wykazała, że było ono dotknięte naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym decyzja ta stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. winna zostać uchylona.

Przedmiotem zaskarżenia jest opisana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił decyzję organu nadzoru pierwszej instancji oraz orzekł co do istoty sprawy o braku podstaw z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), zwanej Prawem budowalnym, do orzekania nakazu zamurowania 10 otworów okiennych i 6 otworów wentylacyjnych w ścianie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr (...), obr. (...) przy ulicy (...) w W., usytuowanej w granicy z działką nr (...), obr. (...).

Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakwestionowane rozstrzygnięcie podjęte zostało w toku prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego procedury naprawczej określonej w art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1)

bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2)

w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3)

na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4)

w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowalnego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1)

nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2)

nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3)

w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przytoczone przepisy określają procedurę naprawczą stosowaną m.in. w sytuacji wykonania robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, bez pozwolenia na budowę bądź bez zgłoszenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, przy czym organy procedowały w zakresie obejmującym procedurę naprawczą określoną w art. 51 ust. 1 pkt 1, stosownie do poczynionych w sprawie ustaleń.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że budynek mieszkalny na działce nr (...) w W. wybudowany został w latach 1880-1890, jako budynek spichlerza magazynów składowych. Obecnie wykorzystywany jest na funkcje mieszkalne i usługowe, częściowo nieużytkowy. Nie zostało natomiast ustalone, kiedy sporne otwory miały powstać, gdyż wobec znacznego upływu czasu i okoliczności związanych z wojną, nie było możliwe odnalezienie archiwalnej (lata 1867-1939) dokumentacji dotyczącej tego budynku, a według informacji uzyskanych od współwłaścicieli budynku okna te miały istnieć już wraz z budynkiem w latach dwudziestych, gdy został on zakupiony od Skarbu Państwa przez ich poprzednika prawnego W. C. To właśnie niemożność jednoznacznego ustalenia daty powstania otworów okiennych oraz brak dowodów potwierdzających hipotezę o samowolnym ich wykonaniu uniemożliwiała - zdaniem organu odwoławczego - wydanie w sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Według sądu wojewódzkiego stanowisko to jest błędne, okoliczności sprawy niedostatecznie wyjaśnione, wskutek czego decyzja tej treści wydana co najmniej przedwcześnie.

W tym zakresie w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że organ pierwszej instancji podjął szereg czynności procesowych zmierzających do ustalenia daty powstania otworów okiennych w zewnętrznej ścianie budynku przy ul. (...), znajdującej się w granicy z inną działką budowlaną. W szczególności przeprowadził oględziny obiektu przy udziale Miejskiego Konserwatora Zabytków, jak również poszukiwał dokumentów odnoszących się do tego obiektu w zbiorach archiwum państwowego, lecz działania te nie pozwoliły na poczynienie jednoznacznych ustaleń. Sąd nie widzi natomiast innych możliwych do podjęcia działań procesowych, które miałyby pomóc w ustaleniu daty wybicia otworów, która to okoliczność nie ma jednakże istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem trzeba, że dla wydania nakazu doprowadzenia budynku, w którym otwory te powstały, do stanu poprzedniego, nie jest istotna dokładna data wykonania spornych robót - wystarczy ustalenie pod rządami jakich przepisów fakt ten miał miejsce. W związku z brakiem dokumentów potwierdzających zarówno legalność, jak i nielegalność wybicia otworów, w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego winny ustalić, czy w ogóle możliwe było uzyskanie pozwolenia na wybicie otworów okiennych.

Trzeba się zgodzić ze stanowiskiem, że żaden z przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących w możliwym czasie wykonania przedmiotowego okna, a także aktualne normy, czyli chronologicznie: art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202 z późn. zm.); § 78 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 38, poz. 196); § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62); § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) - nie dopuszcza wykonania otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej na granicy lub w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działek. Zaś zasadniczą przesłankę do nakazania, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu okiennego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi ustalony fakt zrealizowania robót budowlanych polegających na wykonaniu tego otworu - bez wymaganego pozwolenia na budowę lub wyrażonej w inny sposób zgody właściwej władzy budowlanej. Niemniej wymaga zauważenia, że wcześniej, przed rokiem 1920, i nie było to przedmiotem ustaleń organu odwoławczego, W. mieściło się na terenie byłego zaboru pruskiego, w którym obowiązywały przepisy ustaw pruskich, zresztą do chwili wejścia w życie rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym.

Jeżeli żadne przepisy prawa obowiązujące na przestrzeni czasu między wybudowaniem budynku a datą orzekania przez organy administracji nie pozwalały na sytuowanie ściany z otworami okiennymi w granicy działki, gdyż ściana w tej granicy powinna mieć charakter ogniotrwały, nie może to stanowić o ich legalności. Zdaniem sądu brak dokumentów potwierdzających legalność wykonanych otworów okiennych i wentylacyjnych w ścianie granicznej może uzasadniać raczej tezę o ich nielegalności, nie za wprowadzać, jak to w istocie przyjął organ odwoławczy, domniemanie legalności.

Skupiając się na kwestii ustalenia daty wykonania otworów, a w zasadzie kwestię tę marginalizując, organ prowadzący postępowanie odwoławcze zdaje się pomijać zupełnie fakt, że postępowanie naprawcze dotyczy także sytuacji, gdy sporne roboty zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Równie istotną kwestią dla wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego było zatem naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, przy czym badanie zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami technicznymi powinno mieć w niniejszej sprawie za punkt odniesienia aktualnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Rozporządzenie to w § 2 ust. 1 wyraźnie wskazuje, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Regulacja ta przewiduje zaś, że przepisy omawianego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Z kolei zgodnie z § 226 ust. 1 rozporządzenia strefę pożarową stanowi budynek albo jego część oddzielona od innych budynków lub innych części budynku elementami oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 ust. 4, bądź też pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości od innych budynków, określone w § 271 ust. 1-7

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że naruszenie wskazanych przepisów rozporządzenia może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, co także stanowi przesłankę do wydania orzeczenia naprawczego. Tymczasem organ drugiej instancji wydając kwestionowane rozstrzygnięcie wskazanych w przytoczonych przepisach okoliczności, przy uwzględnieniu treści § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych w ogóle nie rozważył. Niewątpliwe jest natomiast, że okna w ścianie zewnętrznej budynku znajdującej się w granicy z nieruchomością sąsiednią, na której ma zostać wybudowany inny obiekt, może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia - szczególnie pożarowego. Brak odniesienia się przez inspektora wojewódzkiego do kwestii bezpieczeństwa pożarowego otworów okiennych umieszczonych w ścianie znajdującej się w granicy z nieruchomością sąsiednią, budzi zatem wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonego przezeń postępowania i prawidłowości poczynionych wniosków.

W ocenie sądu, przeprowadzona przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego, jako nie dającego podstaw na wydanie i utrzymanie w mocy nakazu zamurowania otworów okiennych, była wadliwa. Organ ten pominął bowiem wskazane wyżej istotne dla sprawy okoliczności i regulacje prawne, natomiast jego stanowisko zostało oparte na niepełnej analizie dowodów i dowolnej ich ocenie. Przede wszystkim organ oparł się na wybiórczym powołaniu treści pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków analizującego fotografie innych historycznych budynków W. (w którym to piśmie Konserwator zastrzegł, że nie ma wiedzy o legalności otworów okiennych w przedstawionych na fotografii budynkach) oraz wyjaśnieniach byłych lokatorów przedmiotowego budynku, przyjmując na ich podstawie, że jest możliwe, aby sporne otwory okienne zostały wykonane razem z budynkiem i istniały w latach 20-tych, co uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenia samowoli budowlanej w tym zakresie. Jak już to sąd wyjaśnił, kwestia dokładnej daty wykonania otworów okiennych w budynku, a nawet fakt ich powstania przy budowie obiektu, nie ma decydującego znaczenia dla niniejszej sprawy. Organ odwoławczy nie dostrzegł natomiast, że wprawdzie w pismach opiniujących projekty decyzji organu pierwszej instancji nakazujące zamurowanie otworów okiennych i wentylacyjnych (pisma z dnia 23 grudnia 2015 r. oraz z dnia 3 stycznia 2017 r.) Konserwator miejski stwierdził, że obiekt znajduje się na terenie układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W., wpisanym do rejestru zabytków województwa pod numerem (...), lecz wskazał także, że ochroną konserwatorską objęte są wyłącznie okna znajdujące się w elewacji frontowej (północnej) budynku. Oznacza to, że sporne okna wybite w elewacji wschodniej, graniczącej z nieruchomością sąsiednią, ochroną taką nie są objęte, co oznacza w kontekście wymogu ochrony zabytków, że nie ma przeszkód do ich zamurowania. Dodatkowo wskazać trzeba, że z informacji uzyskanych od Urzędu Miasta wynikało, że przedmiotowe budynki są również wpisane do Gminnej Ewidencji Zabytków, zatem organ odwoławczy chcąc z tego względu uzasadnić brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowalnego, winien był poczynić kroki w celu zapoznania się z kartą zabytku i dokonać oceny tego materiału dla istoty sprawy.

Nie sposób również podzielić argumentacji organu odwoławczego, akceptującego stanowisko strony odwołującej się - K. M., że o legalności wykonania spornych otworów okiennych świadczy istnienie oryginalnych nadproży. Stanowisko to również jest wynikiem błędnej, niedokładnej oceny zebranego materiału. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, a w szczególności fotografii ukazujących zarówno sporne otwory, jak i okna od strony zachodniej i północnej wynika bowiem, że oryginalne nadproża - ułożone w łuk w pozycji pionowej wzdłuż długości cegły - znajdują się wprawdzie w budynku, ale w oknach od strony zachodniej. Rację ma natomiast strona skarżąca, że sporne okna od strony wschodniej odbiegają od okien, co do których nie ma wątpliwości, że powstały przy budowie obiektu, nie tylko rodzajem użytych materiałów, lecz także estetyką wskazującą na sposób ich wykonania odmienny od pierwotnie umieszczonych okien, a zatem mogący świadczyć o ich samowolnym wykonaniu w okresie późniejszym. To też koreluje ze stanowiskiem Konserwatora miejskiego zajętym w opisanych wyżej pismach opiniujących, o prawdopodobieństwie powstania spornych otworów w okresie późniejszym niż sam budynek (zaakceptowano okres lat 20-50 ubiegłego wieku). Konserwator zabytków wprost podaje, że poszczególne otwory pochodzą z różnych okresów historii nieruchomości, posiadają różne wymiary i różnie skonstruowane nadproża. Zdaniem sądu stanowisko Konserwatora zabytków odnoszące się w opisanych pismach opiniujących do tego konkretnego obiektu powinno być kluczowe. Nie są zaś w ocenie sądu dostatecznym dowodem pisemne, nieprecyzyjne oświadczenia osób (byłych lokatorów), które organ odwoławczy uznał za decydujące i przemawiające po pierwsze za istnieniem spornych otworów okiennych w latach dwudziestych, a po wtóre za ich legalnością. Na uwagę zasługuje też fakt, czego też zdaje się nie dostrzegać organ drugiej instancji, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w sprawie 10 otworów okiennych i 6 otworów wentylacyjnych. Natomiast ani z uzasadnienia skarżonej decyzji, ani z akt postępowania nie wynika, aby organ w swoich rozważaniach oraz podejmowanych czynnościach badał spełnienie przesłanek zastosowania procedury naprawczej w tym zakresie. W związku z tym należy uznać, że przeprowadzone postępowanie jest niepełne, zaś wydane rozstrzygnięcie nie odnosi się do całości przedmiotowego postępowania naprawczego, które obejmowało poza otworami okiennymi także otwory wentylacyjne. Ponieważ organ odwoławczy w ogóle pominął ustalenia odnośnie do otworów wentylacyjnych, sąd do tej kwestii odnieść się nie może.

Trzeba też ponownie zwrócić uwagę na kwestię badania przesłanki wydania decyzji naprawczej opartej na zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi i mienia. Bezpieczeństwo to dotyczy bowiem nie tylko ochrony przeciwpożarowej, ale również bezpieczeństwa konstrukcyjnego, które może być zagrożone, gdy w ścianie budynku zostaną wybite okna w taki sposób jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, np. gdy otwory po wybiciu dziury na okno zostały wypełnione kawałkami cegieł.

W świetle powyższych rozważań, zdaniem sądu nie muszą budzić wątpliwości ustalenia organu pierwszej instancji, że wykonanie spornych otworów nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, aczkolwiek postępowanie w tym zakresie wymagałoby uzupełnienia i powtórnej oceny odpowiadającej wymogom art. 80 k.p.a. Wskazuje na to przede wszystkim fakt, że ściana, w której zostały wybite, usytuowana jest bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią i pełni funkcję oddzielenia ogniowego. Istotna też jest okoliczność, że przedmiotowy budynek znajduje się w granicach zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W., jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków i powinno podlegać ustaleniu, jaki charakter zabytek ten miał - czy jako spichlerz bez funkcji mieszkalnej, czy też funkcja mieszkalna pojawiła się po nabyciu przedmiotowego budynku przez W. C., wraz z częścią usługową w postaci piekarni, o której mowa w przywołanym przez organ odwoławczy piśmie p.n. "rewizja piekarni przeprowadzona w dniu 22 lipca 1934 r." Wbrew twierdzeniu organu, że z pisma tego wynika, iż sporne otwory okienne już istniały, takiego wniosku wprost wyprowadzić nie można, a jeżeli już, to też nie świadczyłoby o ich legalności, gdyż usytuowanie ściany z otworami okiennymi w granicy z nieruchomością sąsiednią, w odległości mniejszej niż 4 m, nie było możliwe w tym czasie na gruncie art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Takie usytuowanie również narusza obecnie obowiązujące przepisy dotyczące warunków technicznych budynków - szczególnie w zakresie bezpieczeństwa pożarowego - zasadne było procedowanie w trybie naprawczym, natomiast wydanie decyzji zmierzającej do doprowadzenia budynku na działce nr (...) do stanu zgodnego z prawem wymaga uzupełnienia materiału dowodowego i powtórnej jego oceny.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ drugiej instancji, i które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ustalenia poczynione przez ten organ nie zostały bowiem dokonane zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś ocena zebranego materiału narusza normę wynikającą z art. 80 k.p.a. W konsekwencji, uzasadnienie rozstrzygnięcia wydanego na skutek tych uchybień, również nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest bowiem przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., co też oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Z przytoczonych przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. W tym kontekście zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem przedwczesne jest rozstrzygnięcie wykluczające podjęcie decyzji w postępowaniu naprawczym.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 sentencji na wniosek skarżących, na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego przez nich wpisu od skargi.

Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia będzie konieczność ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji odwołania wniesionego przez K. M., z uwzględnieniem uwag poczynionych w wyroku sądu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy zgromadzić w aktach sprawy w miarę możliwości dodatkową dokumentację dotyczącą przedmiotowego budynku, w tym kartę zabytku, umożliwiającą ustalenie stanu poprzedniego ściany usytuowanej na granicy. Powinno się rozważyć przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w sposób określony w przepisach k.p.a., a nie poprzez ograniczenie się do pisemnych, skrótowych oświadczeń. Organ winien będzie też dokonać analizy materiału dowodowego w sposób spełniający wymogi art. 80 k.p.a., mając na uwadze wywody dotyczące braku legalności charakteru robót polegających na wybiciu otworów okiennych i wentylacyjnych oraz należyte zbadanie zaistnienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowalnego. Stosownie do poczynionych ustaleń organ odwoławczy podejmie stosowną decyzję na podstawie art. 138 k.p.a., uwzględniając ograniczenia wynikające z art. 136 k.p.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.