Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723674

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 26 września 2019 r.
II SA/Gd 336/19
Wymóg oczywistości przyczyn odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.).

Sędziowie WSA: Diana Trzcińska, Asesor Magdalena Dobek-Rak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Wojewody z dnia 29 marca 2019 r., nr (...) w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1/ uchyla zaskarżone postanowienie, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 680,00 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Gmina S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody (dalej jako Wojewoda) z 29 marca 2019 r., którym uchylono postanowienie Starosty W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako Starosta), z 19 czerwca 2018 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 2 stycznia 2001 r. Wójt Gminy S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), położoną w K., gmina S., która stanowiła współwłasność M. i J. S. Zgodnie z postanowieniami decyzji powstałe po podziale działki nr (...),(...) będą stanowić drogi, które po uprawomocnieniu się decyzji przejdą na własność Gminy S., zgodnie z protokołem uzgodnień z 12 grudnia 2000 r., stanowiącym załącznik do decyzji. Jak wynika z ww. protokołu, podpisanego w imieniu Zarządu Gminy przez Wójta Gminy oraz przez M.S. i J.S., wydzielone pod drogi działki, przechodzą nieodpłatnie na rzecz Gminy, a Zarząd Gminy nie będzie ustalał opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Wnioskiem z 29 marca 2018 r. J. i M.S. wystąpili do Starosty o ustalenie odszkodowania za działki nr (...) i (...), w związku z ich przejęciem z mocy prawa przez Gminę S.

Postanowieniem z 19 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie uznając, że w odniesieniu do odszkodowania za przejęte nieruchomości miały miejsce uzgodnienia, a strony w protokole uzgodnień z 12 grudnia 2000 r. dały wyraz swej woli nieodpłatnego przekazania wydzielonych działek przeznaczonych pod drogi.

Na skutek rozpoznania zażalenia złożonego przez J. i M.S. Wojewoda postanowieniem z 29 marca 2019 r. podjętym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. jest możliwe w sytuacji, gdy takie żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, innymi uzasadnionymi przyczynami uniemożliwiającymi wszczęcie postępowania będą takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest w ogóle podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Co istotne, w celu ustalenia istnienia przeszkód do wszczęcia postępowania organ, do którego wpłynęło podanie bada jedynie kwestie formalnoprawne analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku, zaś nie zajmuje się badaniem zasadności wniosku. Na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym.

Odmowa wszczęcia postępowania nie może zatem dotyczyć wypadków, w których zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, służącego ocenie wystąpienia materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Przy ocenie przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., dotyczących jedynie kwestii czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Jak zauważył organ drugiej instancji, w przypadku stwierdzenia w wyniku podjętych przez organ działań, że żądanie wydania rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe, postępowanie należy umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, że wydając kontrolowane postanowienie organ pierwszej instancji niezasadnie oparł się na fakcie uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy byłymi właścicielami nieruchomości a Gminą, ponieważ niedopuszczalne było gromadzenie przez Starostę dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Skoro w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna przesłanka przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a., to brak było podstaw do jego zastosowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina S. zarzuciła naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodziła żadna przesłanka przewidziana w tym przepisie uprawniająca organ pierwszej instancji do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działki nr (...) i (...), pomimo iż w tej sprawie została już wydana prawomocna decyzja administracyjna. W ocenie skarżącej uchylenie w całości postanowienia Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, w której nie było podstaw do takiego działania, stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo - przepisy procesowe w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Kontrola sądowoadministracyjna, zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 p.p.s.a., dotyczy legalności działalności administracji publicznej, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a także ocenić wpływ ewentualnego naruszenia na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie sądu okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy przemawiają za oceną, że zaskarżone postanowienie Wojewody, uchylające postanowienie Starosty z 19 czerwca 2018 r. podjęte na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Gminę pod drogę wskutek podziału, z wniosku M. i J.S., i przekazujące temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, narusza prawo.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek małżonków S. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., czy też zaskarżone zażaleniem postanowienie było wadliwe, jak to ocenił Wojewoda.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu.

Niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem stron - J. i M.S. - z 29 marca 2018 r. o ustalenie odszkodowania za działki nr (...) i (...) w związku z ich przejęciem z mocy prawa przez Gminę S., na skutek decyzji Wójta z 2 stycznia 2001 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - działki nr (...).

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a k.p.a. W ramach unormowania art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa.

W takim więc zakresie mamy do czynienia z przeszkodami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego, czy z przepisów materialnych, które wykluczają samo wszczęcie postępowania lub też w ogóle sprzeciwiają się tej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Wymaga przy tym zauważenia, że samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje per se o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ decydująca jest oczywistość jej występowania na tym wstępnym etapie procedowania.

Cecha "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania może być pojmowana z kolei jako sytuacja, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego albo jako jawność, wyrazistość, całkowita dostępność poznawcza jej istnienia. Mogą być to zatem przykładowo takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego jest na pewno cywilny charakter sprawy, leżący poza kognicją organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych.

Oczywistość poznawcza przeszkody, związana z możliwością zaniechania wszczęcia postępowania wyjaśniającego sensu stricto w sprawie musi być tego rodzaju, że nie może wymagać zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień w rozumieniu art. 12 § 2 k.p.a., a sam proces poznawczy powinien opierać się na "możliwie najprostszych środkach".

Trzeba zatem stwierdzić, że oczywistość istnienia przeszkody w aspekcie poznawczym występuje wówczas, gdy wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), bądź z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ. W tym ostatnim wypadku można mówić jedynie o oczywistości istnienia przeszkody wynikającej z tego dokumentu tylko w zakresie, w jakim korzystają one z domniemania z art. 76 § 1 k.p.a. Trudno bowiem mówić o oczywistości istnienia przeszkody wynikającej z dokumentu urzędowego, jeżeli wyniknie uzasadniona potrzeba lub też zostanie zgłoszony wniosek zmierzający do obalenia domniemania dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 k.p.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że wnioskodawcy posiadają przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za działki gruntu przejęte przez Gminę pod drogi wskutek podziału, w związku z czym odmowa jego wszczęcia nie mogłaby nastąpić z przyczyn podmiotowych. Natomiast wbrew twierdzeniom Wojewody organ pierwszej instancji nie naruszył prawa wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, gdyż akta postępowania, a przede wszystkim wniosek stron oraz treść decyzji podziałowej z 2 stycznia 2001 r. wraz z jej załącznikiem w postaci protokołu uzgodnień z 12 grudnia 2000 r. potwierdzają w istocie istnienie innej uzasadnionej przeszkody, o której mowa w art. 61a k.p.a.

Wnioskodawcy żądając wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr (...) i (...) powstałe po podziale i przejęte przez Gminę S. z mocy prawa wskutek decyzji z 2 stycznia 2001 r. oparli swoje żądanie na treści art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Ten ostatni przepis przewidywał również w stanie prawnym właściwym dla decyzji podziałowej, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest więc obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym - konsensualnym. Obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania i na odwrót, tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. NSA w wyroku z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, dostępny w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ten alternatywny tryb ustalania odszkodowania wynikający z przepisów u.g.n. ma wprost zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż decyzja podziałowa z 2 stycznia 2001 r. wydana została już pod rządami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Składając pismem z 29 marca 2018 r. wniosek o ustalenie odszkodowania za przejęte na własność gminy działki nr (...) i (...) wnioskodawcy wprost przywołali ewentualną przeszkodę sprzeciwiającą się wszczęciu, którą stanowiła wskazana we wniosku i potwierdzona protokołem uzgodnień okoliczność zrzeczenia się przez wywłaszczonych odszkodowania za przejęte działki, w zamian za nienaliczenia opłaty adiacenckiej od podziału, przed wydaniem decyzji podziałowej.

Wobec takich twierdzeń samego wniosku o ustalenie odszkodowania zadaniem organu przed wszczęciem postępowania było wyjaśnienie istnienia tej okoliczności i jej ocena jako przeszkody do prowadzania postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a. Ta przeszkoda w ocenie sądu wojewódzkiego mogła i powinna być wyjaśniona przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi bowiem dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co z kolei stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia. W okolicznościach niniejszej sprawy o tyle można było tę kwestię wyjaśnić przed samym wszczęciem postępowania, że sam fakt złożenia oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania przez wnioskodawców nie był kwestionowany. Wnioskodawcy natomiast podważali jego prawną skuteczność w oparciu o funkcjonujący dotychczas w orzecznictwie pogląd prawny wynikający z założenia, że niedopuszczalne było zrzeczenie się odszkodowania przed dniem, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Innymi słowy istnienie innej uzasadnionej przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego wynikającej z uprzedniego załatwienia kwestii ustalenia odszkodowania było warunkowane przyjęciem lub odrzuceniem określonego poglądu prawego co do skuteczności zrzeczenia się odszkodowania w konkretnych okolicznościach faktycznych. W okolicznościach niniejszej sprawy, o możliwości prowadzania postępowania administracyjnego przesądzała odpowiedź na pytanie, czy oświadczenie wnioskodawców zawarte w protokole uzgodnień z 12 grudnia 2000 r. o zrzeczeniu się odszkodowania za przejęte działki gruntu opisane w protokole a następnie powtórzone w decyzji z 2 stycznia 2001 r. stanowiło skuteczną formę ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym.

Odpowiadając pozytywnie na to pytanie, wbrew zapatrywaniom prawnym wyrażanym we wniosku o wszczęcie postępowania opartym na wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1223/12, wyrok WSA w Szczecinie z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 319/13, wyrok WSA w Gdańsku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 501/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), trzeba mieć na względzie sposób wykładni zaprezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513) przywołany w postanowieniu Starosty, który też podziela sąd wojewódzki. Sąd Najwyższy analizując problematykę rozporządzenia prawem do odszkodowania związaną z cywilistycznym charakterem tej czynności prawnej, uznał za dopuszczalne, w pewnych okolicznościach, wręcz za pożądane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania. Sąd Najwyższy wskazał przy tym na instytucję zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 Kodeksu cywilnego, dalej k.c.) przywołując orzecznictwo sądów, w których uznano, że zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy data zrzeczenia się roszczenia - 12 grudnia 2000 r., wprawdzie przed wydaniem decyzji o podziale, ale z jednoznacznym i niebudzącym wątpliwości oznaczeniem działek powtórzonym w decyzji, dla której protokół uzgodnień stał się załącznikiem, wskazują na dostatecznie ukształtowaną sytuację prawną w zakresie obowiązku, z którego gmina miała być zwolniona.

W omawianym wyroku Sąd Najwyższy nawiązał wprost do możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, opierając się na wynikającej z art. 508 k.c., instytucji umownego zwolnienia dłużnika z długu. Przepis ten stanowi, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje. O ile kwestia zwolnienia z długu już istniejącego nie budzi w świetle art. 508 k.c. wątpliwości, to mogą one powstać w sytuacji, gdy przedmiotem umów miałby być, jak w niniejszej sprawie, dług, który w chwili zwolnienia jeszcze nie istniał i nie był skonkretyzowany co do wysokości. Doktryna i orzecznictwo sądów powszechnych dopuszcza jednak możliwość zwolnienia z długu przyszłego wskazując, że przedmiotem zwolnienia może być nie tylko dług wymagalny, lecz także dług niewymagalny (por. R. Morek (w:) J. Ciszewski, Komentarz, 2013, t. II, s. 951), a nawet dług przyszły. Podobnie jak w przypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga oczywiście, oprócz wskazania osoby wierzyciela i dłużnika, dostatecznego sprecyzowania przyszłego obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej podstawie prawnej (por. P. Drapała, Zwolnienie z długu, PS 2002, nr 7-8, s. 113 i n.; K. Zagrobelny, Glosa do wyroku SN z 3 października 2003 r., sygn. akt IV CK 202/02, OSP 2005, z. 6, poz. 75; wyrok SN z 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, LEX nr 510988). Również w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono jednoznaczny pogląd, że za dopuszczalnością zwolnienia się z długu przyszłego przemawia przesądzona już (m.in. uchwałą z 19 września 1997 r., sygn. akt III CZP 45/97, OSNC 1998, Nr 2, poz. 22) możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej (wyrok z 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, LEX 510988). Sąd Najwyższy wyjaśnił, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej.

Przywołane orzecznictwo dopuszcza więc co do zasady możliwość zwolnienia z długu przyszłego, przy czym nie ulega wątpliwości, że w tym celu konieczna jest możliwość określenia tej przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia. Innymi słowy, jeśli istnieje możliwość określenia długu na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku prawnego, do którego zwolnienie z długu się odwołuje, dług ten nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot.

W świetle tego w orzecznictwie administracyjnym dopuszcza się możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Przy czym przyjmując, że zrzeczenie to może nastąpić także przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji wskazuje się, że warunkiem skuteczności zrzeczenia jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

W wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. I OSK 31/17, LEX nr 2599883) Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu prawnego wyrażonego w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. Jednocześnie stwierdził, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego, należy do drogi cywilnej.

Przyjęcie takiego stanowiska oznacza, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień bądź gdy strona uprawniona dobrowolnie z niego zrezygnowała składając oświadczenie woli o zrzeczeniu się tego roszczenia, które dotarło do adresata - Gminy i nie zostało jednocześnie z nim odwołane (art. 61 k.c.).

Sąd wojewódzki w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r., w sprawie sygn. akt I OSK 31/17, przychylając się również do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r.

Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia przed dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna nie implikuje oceny, że w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, co wyklucza postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim jest to konieczne dla przyjęcia, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie.

Niewątpliwie poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne. W niniejszej sprawie strony we wniosku nawet nie przywoływały tego rodzaju argumentacji.

Do oceny skuteczności zrzeczenia muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc wnioskodawcy zrzekli się odszkodowania za działki, które z mocy prawa przeszły na rzecz gminy, to ocena ważności i skuteczności tego oświadczenia, w tym warunki, jakie powinno ono spełniać, jego treść i skutki, należy do drogi cywilnej. Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego ustala więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaki jest zakres tego uzgodnienia.

W tych okolicznościach wadliwe zdaniem sądu jest rozstrzygnięcie Wojewody podjęte na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. W zaistniałej sytuacji postanowienie Starosty nie naruszało przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wobec czego nie było podstawy do rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Prawidłowo bowiem przyjął organ pierwszej instancji, że w przypadku, gdy doszło do niespornego w istocie zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą przy podziale pod drogę, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego przed organem administracji publicznej. W takim przypadku kwestia odszkodowania za przejętą nieruchomość została bowiem rozstrzygnięta poprzez złożenie przez wnioskodawców oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, w tym przypadku w zamian za nienaliczanie przez organ opłaty adiacenckiej od podziału. Treść protokołu uzgodnień nie budzi tu wątpliwości, a z wniosku stron nie wynika, iżby kiedykolwiek skuteczność tego oświadczenia była podważana na drodze cywilnej.

Reasumując należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez wnioskodawców odszkodowania za prawo własności działek powstałych na skutek podziału i przejętych z mocy prawa przez Gminę, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, a która nie może być badana w drodze postępowania administracyjnego, stanowiło "inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym błędne jest stanowisko Wojewody orzekającego kasatoryjnie a prawidłowo rozstrzygnął tę kwestię organ pierwszej instancji.

Skoro więc już z dokumentów dołączonych do wniosku wynikało zrzeczenie się odszkodowania za objęte wnioskiem działki gruntu, przez co doszło do skonsumowania roszczenia odszkodowawczego w trybie cywilnym określonym w art. 98 ust. 3 u.g.n., brak było podstawy prawnej do orzekania przez organ w tej samej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Należało wobec tego uznać, że wniosek J. i M.S. z 29 marca 2018 r. nie mógł skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego dotyczącego odszkodowania za działki nr (...) i (...), co obligowało organ do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd wskazuje, odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że Starosta stosując instytucję określoną w tym przepisie nie naruszył zakazu gromadzenia przez organ administracji dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego, bowiem stan ten wynikał jednoznacznie z wniosku oraz dołączonej do niego dokumentacji, a materiał zebrany przez Starostę służył jedynie potwierdzeniu tych okoliczności. W konsekwencji przywołane przez Wojewodę orzecznictwo sądowoadministracyjne sąd wojewódzki uważa za nieadekwatne o tyle, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.

Z tych względów jako trafny należało uznać zarzut skargi naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a., gdyż Starosta nie naruszył przepisów postępowania i nie ma konieczności wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z przyczyn opisanych powyżej zasadny jest również zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 61a § 1 k.p.a.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy Wojewoda uwzględni przedstawioną ocenę prawną i wyda stosowne do niej rozstrzygnięcie.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. ustalając, że na zasądzone od Wojewody na rzecz Gminy koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.

Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.