Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1534081

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 1 października 2014 r.
II SA/Gd 300/14
Postępowanie dowodowe w przedmiocie ustalenia rodzajów odpadów. Postępowanie o nakazanie usunięcia odpadów jako postępowanie wszczynane zawsze z urzędu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok.

Sędziowie: WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), NSA Krzysztof Ziółkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2013 r., nr (...) w przedmiocie usunięcia odpadów

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wójt Gminy (...) - decyzją z dnia 26 sierpnia 2013 r., nr (...), wydaną po rozpatrzeniu wniosku A. J., na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odmówił nakazania usunięcia odpadów w postaci ziemi nawiezionej na działkach nr (...) i (...) w N.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że A. J. domagał się likwidacji nielegalnego składowiska odpadów w postaci ziemi nawiezionej na działkach nr (...) i nr (...) w N. Organ stwierdził, że D. R. przyjęła od przedsiębiorcy prowadzącego roboty ziemne odpady ziemi, które sklasyfikowane zostały pod kodami 17 05 04 i 20 02 02 - gleba i ziemia, w tym kamienie. Wyjaśnił też, że odpady gleby i ziemi - zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, mogą być wykorzystywane na własne potrzeby przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, tj. do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeżeli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego.

Organ, mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami uznał, że zastosowanie tego rodzaju odpadów jest możliwe do utwardzania powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny, z tym że utwardzanie to nie powinno zakłócać stanu wody na gruncie, zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

W kontekście powyższego organ stwierdził, że D. R., jako osoba fizyczna, stała się posiadaczką odpadów, które może wykorzystać do utwardzenia powierzchni własnego terenu i w tym celu odpady te są czasowo magazynowane na jej terenie. W tym wypadku spełniony jest warunek posiadania przez posiadacza odpadów tytułu prawnego do terenu, na którym będą wykorzystane odpady. Przywołując treść art. 27 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach organ podkreślił, że Państwo R. przyjęli na swoją nieruchomość ziemię, potrzebną - jak wynika z pisma z dnia 25 kwietnia 2013 r. - do rozplantowania na terenie działek nr (...) i nr (...) z chwilą uzyskania stosownych pozwoleń i decyzji. Jednocześnie została złożona deklaracja, iż ewentualny nadmiar ziemi zostanie usunięty, jeżeli zaistnieje taka konieczność.

Organ wyjaśnił nadto, odnosząc się do stwierdzeń A. J., zgodnie z którymi na ww. działkach znajdują się odpady niebezpieczne o kodzie 01 04 09 - odpadowe piaski i iły, że przedsiębiorca - A s.c., który przekazał odpady, przedłożył mu protokół badania kruszywa sklasyfikowanego jako piasek oraz kopię karty przekazania odpadu w ilości 5000,00 Mg o kodzie odpadu 17 05 04 i 20 02 02 gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, pochodzące z remontowanej drogi leśnej gruntowej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że odpady o kodzie 01 04 09 - odpadowe piaski i iły nie są klasyfikowane jako odpady niebezpieczne i zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministerstwa Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. można je przekazywać do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu.

Organ stwierdził, że zgromadzona ziemia posłuży do niwelacji terenu (nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu), nie jest związana z robotami budowlanymi w celu wybudowania obiektu budowlanego, nie powoduje zmiany przeznaczenia terenu, w tym funkcji pełnionej przez powierzchnię ziemi danej nieruchomości, nie wymaga żadnych zezwoleń (pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych do wydziału budownictwa w starostwie). Prace polegające na wyrównaniu terenu nie są robotami budowlanymi w rozumieniu prawa budowlanego. Mogą natomiast być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, a organ poinformował właściciela nieruchomości, iż prace polegające na niwelacji terenu nie mogą naruszyć stosunków wodnych oraz spowodować szkody dla gruntów sąsiednich.

Kończąc organ zauważył, że w dniu 10 czerwca 2013 r. ponownie dokonano wizji w terenie na nieruchomości Państwa R. w celu sprawdzenia drożności rurociągu melioracyjnego oraz jego średnicy. Podczas wizji stwierdzono, iż rurociąg jest drożny i posiada przekrój, który wystarcza do odprowadzenia nadmiaru wód opadowych z nieruchomości Państwa R., nie powodując szkody dla gruntów sąsiedniej mimo nawiezienia mas ziemnych.

Odnośnie możliwości zniszczenia gruntu rodzimego w związku z czasowym magazynowaniem odpadów gleby i ziemi organ wyjaśnił, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powiadomił organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. Starostę i otrzymał odpowiedź o wszczętym postępowaniu na podstawie art. 15 cytowanej ustawy, które zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. J. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego polegające na przyjęciu błędnej klasyfikacji odpadów zalegających na działkach nr (...) i nr (...); naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 i art. 27 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę nakazania usunięcia odpadów w postaci piachu nawiezionego na ww. działkach; naruszenie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię, a także jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie nie stanowi podstawy do zastosowania przedmiotowego przepisu i nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami wniósł o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i w tym zakresie o nakazanie usunięcia odpadów w postaci piachu nawiezionego na działkach nr (...) i nr (...) w N.

W uzasadnieniu odwołania skarżący w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że poza sporem w niniejsze sprawie pozostaje, iż materiał zgromadzony na działkach nr (...) i nr (...) w N. jest odpadem i zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy o odpadach.

Skarżący podniósł, że w protokole badania kruszywa z dnia 22 lipca 2013 r. stwierdza się wyraźnie, że materiał dostarczony przez firmę A s.c. "został sklasyfikowany jako piasek i nie zawiera zanieczyszczeń obcych jak również zanieczyszczeń określonych przez kody 17 05 04 i 20 02 02". W ocenie skarżącego zaistniała sprzeczność podważa ustalenia organu w kluczowej kwestii, jaką jest rodzaj zgromadzonego na ww. działkach odpadu, a zatem nie można w sposób niebudzący wątpliwości uznać, że nie istnieje obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadu, bowiem jest on gromadzony w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz, że nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. W zaistniałej sytuacji, organ powinien wyczerpująco i dokładnie zbadać rodzaj odpadu zalegającego na działkach, zwłaszcza, że w aktach sprawy istnieją dokumenty wskazujące na rozbieżności co do jego klasyfikacji.

Odwołując się do przepisów art. 27 ust. 8-10 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, skarżący wyjaśnił, że odpady o kodach 17 05 04, 20 02 02 i 01 04 09 powinny służyć do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Ww. odpady powinny być odzyskiwane w procesie R14. Z kolei kwestię odzysku odpadów w procesie R14 reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami. W zależności od rodzaju odpadu, jego zastosowanie w procesie odzysku jest odmienne. Stąd, zdaniem skarżącego, ważna jest kwestia ustalenia rodzaju odpadu zalegającego na działkach nr (...) i nr (...), a w przedmiotowej sprawie nie wiadomo, jakie przepisy powinny znaleźć zastosowanie do zgromadzonych odpadów, bowiem z ustalonego przez organ stanu faktycznego nie wynika, z jakimi odpadami mamy do czynienia. Jak zauważył skarżący, przy uznaniu, że zalegający odpad to piasek to zgodnie z rozporządzeniem z dnia 21 marca 2006 r. odpad ten powinien służyć do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk), pod warunkiem, że planowane działania są lub będą określone w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w trybie przepisów prawa budowlanego, albo w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska lub ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto wypełnianie odpadami prowadzi się do rzędnych przyległych terenów nieprzekształconych z zastrzeżeniem, że warstwę powierzchniową o grubości od 1 do 1,5 m należy formować w sposób zapewniający jej funkcję glebotwórczą lub w sposób odpowiadający docelowemu przeznaczeniu terenu; w przypadku stosowania zagospodarowania metodami bezglebowymi z przeznaczeniem terenu na użytki zielone, tereny rekreacyjne, leśne.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący wskazał, że odpad nie służył do wypełnienia terenu niekorzystnie przekształconego tylko do podwyższenia terenu. Jego zdaniem, organ nie miał racji twierdząc, że odpady powinny znaleźć zastosowanie do utwardzenia powierzchni terenu w sytuacji gdy nawieziony materiał jest pylący i spowodował podwyższenie terenu, a nie jego utwardzenie.

Skarżący nadmienił również, że osoba fizyczna może poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów i w takich ilościach, które może bezpiecznie wykorzystywać na potrzeby własne, tymczasem ilość nawiezionych odpadów znacznie przekracza możliwości ich wykorzystania w praktyce przez małżonków R.

Odnosząc się do twierdzenia organu, że zgromadzona ziemia posłuży do niwelacji terenu, skarżący wskazał, że różnica wysokości podwyższonego krawężnika w stosunku do cokołu ogrodzenia pomiędzy działkami wynosi od około 2 m i więcej. Prace niwelacyjne na terenie nieruchomości, w świetle art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wchodzą w skład prac przygotowawczych na terenie budowy objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem robót budowlanych. Niwelacja terenu i zmiana jego rzędnej powinna więc mieć odzwierciedlenie w projekcie zagospodarowania działki lub terenu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 29 ustawy - Prawo wodne, skarżący stwierdził, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający i wnikliwy postępowania dowodowego w celu ustalenia zaistnienia niekorzystnej zmiany stosunków wodnych wobec nieruchomości sąsiednich w wyniku znacznej niwelacji terenu. Zdaniem skarżącego, sprawdzenie drożności rurociągu melioracyjnego jest niewystarczające do stwierdzenia czy nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych.

Decyzją z dnia 4 października 2013 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, po czym stwierdził, że na działki nr (...) i nr (...) w N., stanowiące własność małżonków D. i J. R., nawiezione zostały gleba i piasek wraz z kamieniami, uzyskane jako odpady w trakcie robót remontowych na pobliskiej drodze leśnej. D. R. - na podstawie umowy zawartej z wykonawcą robót drogowych - A spółką cywilną z siedzibą w N., przyjęła powyższe odpady w celu ich wykorzystania na utwardzenie drogi gruntowej łączącej obie działki oraz na niwelację terenu działek w związku z planowaną budową zbiornika wodnego o powierzchni ok. 3000 m2, na który uzyskała decyzję o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że odpady zostały przez jego wytwórcę zakwalifikowane do odpadów o kodach 17 05 04 i 20 02 02. Ogólna ilość odpadów ustalona została na 5000 Mg, co potwierdza karta nr 3/2013 przekazania odpadu D. R. sporządzona przez firmę "A" s.c. oraz znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna, na której oprócz ziemi widoczne są także kamienie. Skład odpadów odpowiadających kodom 17 05 04 oraz 20 02 02 potwierdziły także oględziny dokonywane przez pracowników Urzędu Gminy z udziałem przedstawiciela Starostwa Powiatowego. Odmiennie odpady zostały zakwalifikowane przez Laboratorium "B", które oceniło przekazaną mu próbkę odpadów jako piasek do produkcji betonu cementowego wg PN-B-11113-96. bez zanieczyszczeń obcych jak również zanieczyszczeń określonych przez kody 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 oraz 20 02 02 - gleba i ziemia, w tym kamienie. Zdaniem organu odwoławczego, zaistniałą rozbieżność między dokonaną kwalifikacją odpadów wyjaśnić można niejednolitym składem odpadów wybieranych z terenu pod remontowaną drogą oraz skoncentrowaniem się Laboratorium B na możliwym przeznaczeniu odpadów na produkcję betonu cementowego. Laboratorium ponadto nie wyjaśniło, do jakiego kodu należałoby zaliczyć odpad znajdujący się w badanej próbce.

W kontekście powyższego organ odwoławczy wskazał, że zasady kwalifikowania odpadów oraz postępowania z odpadami określają przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Odpady powstałe w wyniku przekształcania powierzchni gruntu takie jak np. ziemia uzyskana z wykopów pod drogi, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy zaliczona została do odpadów obojętnych. Przytaczając definicję odpadów obojętnych, organ odwoławczy wskazał, że odpady te w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r., w tym odpady oznaczone kodami 17 05 04 i 20 02 02 (gleba i ziemia w tym kamienie), mogą być wykorzystywane w procesie odzysku oznaczonym symbolem R14 do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że sporny odpad winien być zaliczony do kodu 01 04 09 - odpadowe piaski i iły, organ wyjaśnił, że również przy takiej klasyfikacji odpady o tym kodzie mogą być w tym samym procesie R14 odzyskane i użyte w sposób identyczny jak odpady zakwalifikowane do kodów 17 05 04 i 20 02 02.

Organ odwoławczy podkreślił nadto, że odpady zgromadzone na działkach D. R. są tam składowane jedynie do czasu uprawomocnienia się decyzji o warunkach zabudowy, a przedłużanie się czasu ich wykorzystania do utwardzenia i niwelacji terenu wynika z przyczyn od właścicielki nieruchomości niezależnych.

Kończąc, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że użycie odpadów o wymienionych wyżej kodach do utwardzenia drogi i niwelacji terenu nie zagraża w żaden sposób nieruchomościom sąsiednim ani też nie narusza przepisów budowlanych i prawa wodnego. W konsekwencji niezasadny jest zarzut o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Jeśli w przyszłości okaże się, że wykorzystane odpady spowodują naruszenie stosunków wodnych na działkach sąsiednich, organ pierwszej instancji będzie miał możliwość nałożenia obowiązku przywrócenia tych stosunków do stanu poprzedniego.

W skardze na powyższą decyzję A. J. wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego, a także niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, przyjęcie błędnej informacji o klasyfikacji odpadów oraz możliwości wykorzystania odpadów zgodnie z planowaną inwestycją polegającą na budowie zbiornika wodnego o powierzchni 3000 m2, przyjęcie nieprawdziwych informacji odnośnie pozwolenia wodnoprawnego uchylonego prawomocną decyzją. Zarzucił także naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 i art. 27 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę nakazania usunięcia odpadów w postaci piachu nawiezionego na działkach nr (...) i nr (...) w N.; naruszenie art. 29 ustawy - Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię, a także jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie nie stanowi podstaw do zastosowania przedmiotowego przepisu i nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego; a także naruszenie art. 84, art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. w związku z art. 29 ustawy - Prawo wodne poprzez niepowołanie w sprawie biegłego celem ustalenia czy doszło do naruszenia stosunków wodnych.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ drugiej instancji nie przeprowadził w sposób wystarczający i wnikliwy postępowania dowodowego w celu ustalenia zaistnienia niekorzystnej zmiany stosunków wodnych wobec nieruchomości sąsiednich w wyniku znacznej niwelacji terenu, czym dopuścił się naruszenia art. 29 ustawy - Prawo wodne. Zdaniem skarżącego, sprawdzenie drożności rurociągu melioracyjnego, jest niewystarczające do stwierdzenia czy nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych.

Odnosząc się do naruszenia przepisów ustawy o odpadach skarżący stwierdził, że Kolegium nie wyjaśniło w sposób niebudzący wątpliwości rozbieżności między kwalifikacją odpadów dokonaną przez ich dostawcę oraz przez laboratorium B. Skarżący argumentował, że odpad jest bardzo mocno pylący, zasypuje całą okolicę i jednocześnie jego teren, który po opadach staje się śliski za sprawą znajdującego się w odpadzie iłu. Dokumentacja fotograficzna dowodzi, że na teren działek nawieziono znaczne ilości piasku.

Skarżący podniósł nadto, że znajdujący się w aktach sprawy protokół badania kruszywa z dnia 22 lipca 2013 r. stwierdza wyraźnie, że materiał dostarczony przez firmę A s.c. został sklasyfikowany jako piasek i nie zawiera zanieczyszczeń obcych jak również zanieczyszczeń określonych przez kody 17 05 04 i 20 02 02. W ocenie skarżącego sprzeczność niewyjaśniona przez organ odwoławczy podważa ustalenia organu I instancji w kluczowej kwestii, jaką jest rodzaj zgromadzonego odpadu, w związku z czym nie można w sposób nie budzący wątpliwości uznać, że nie istnieje obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadu, bowiem jest on gromadzony w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz, że nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie.

W dalszej części uzasadnienia skarżący stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 21 kwietnia 2006 r. odpady o kodach 17 05 04, 20 02 02 i 01 04 09 (odpadowe piaski i iły, zgodnie z badaniem kruszywa z dnia 22 lipca 2013 r.) powinny służyć do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Ww. odpady powinny być odzyskiwane w procesie R14. Takie też stanowisko zajął organ odwoławczy, z tym, że pominął kwestię odzysku odpadów w procesie R14, którą reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami. W zależności od rodzaju odpadu, której to kwestii organ nie zbadał, jego zastosowanie w procesie odzysku jest odmienne. Dlatego tak ważna jest kwestia ustalenia rodzaju odpadu zalegającego na działkach, a została ona zbagatelizowana przez organ odwoławczy.

Skarżący za błędne uznał stanowisko organu odwoławczego, że nawet gdyby przyjąć, że odpad ten to piasek to i tak może on być w tym samym procesie R14 odzyskany i użyty w sposób identyczny jak odpady 20 02,02 i 17 05 04. W takiej bowiem sytuacji, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 21 marca 2006 r., odpad ten powinien służyć do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych.

Skarżący, powielając argumentację zawartą w odwołaniu, stwierdził, że dokonując analizy planu zagospodarowania terenu organy obu instancji błędnie przyjęły, iż zgromadzony odpad zostanie użyty do niwelacji terenu pod przyszłą inwestycje, jaką ma być projektowany zbiornik wodny o powierzchni 3000 m2. Wskazał, że inwestor - pogłębiając teren pod zbiornik, uzyska 4500 m3 ziemi, którą zgodnie z projektem ma wykorzystać do wyrównania terenu wokół zbiornika, zachowując odpowiednie wysokości. Tym samym przy planowanej inwestycji zbiornika wodnego o powierzchni 3000 m2 właściciele nie mają możliwości wykorzystania zgromadzonego odpadu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że brak było podstaw do powoływania biegłego z zakresu prawa wodnego. Opinia takiego biegłego istotnie byłaby niezbędna, gdyby wskutek składowania odpadów doszło do zmiany stosunków wodnych w otoczeniu wymienionych wyżej działek nr (...) i (...). Takiej zmiany jednak nie zaobserwowano, także w toku czynności podejmowanych przez organ I instancji.

Na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. uczestnicy postępowania D. i J. R. wnieśli o oddalenie skargi.

Uczestniczka postępowania D. R. wyjaśniła, że toczy się postępowanie w sprawie pozwolenie wodnoprawnego na budowę zbiornika retencyjnego, który ma znajdować się częściowo na działce, na której składowane są odpady. W ramach tej inwestycji uczestnicy planują przebudowę rowów melioracyjnych. Ze względu natomiast na planowaną inwestycję w postaci domu weselnego na działce nr (...) uczestnicy chcą wykorzystać składowane odpady na budowę drogi. Pryzma piachu znajduje się w odległości 15 metrów od działki skarżącego.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne są zatem właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchylenie rozstrzygnięcia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia 26 sierpnia 2013 r. o odmowie nakazania usunięcia odpadów nawiezionych na działkach nr (...) i nr (...) w N., stanowiących własność D. i J. R. W decyzji organu pierwszej instancji, jako podstawę prawną, wskazano przepisy art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa o odpadach" lub "ustawa".

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 2 tej ustawy, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.

W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o odpadach wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. W przepisie art. 27 ust. 2 ustawy wskazano, że wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają: 1) zezwolenie na zbierania odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub 2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 - chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru.

Ustawa o odpadach przyjmuje przy tym zasadę, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów lub przetwarzaniu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia będącego decyzją administracyjną wydawaną przez właściwy organ (art. 41 ustawy). Art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach zawiera definicje pojęć, o których mowa w ustawie. W niniejszej sprawie istotne są pojęcia:

- gospodarowanie odpadami - przez co rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy);

- magazynowanie odpadów - przez co rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy);

- odpady - przez co rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy);

- odzysk - przez co rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy);

- posiadacz odpadów - przez co rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadająca osobowości prawnej będąc w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy);

- przetwarzanie - przez co rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy);

Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów. W zezwoleniu tym - zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy - określa się m.in. rodzaj i masę odpadów przewidywanych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku, miejsce i dopuszczona metodę lub metody przetwarzania odpadów, ze wskazaniem procesu przetwarzania, zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 do ustawy, oraz opis procesu technologicznego z podaniem rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a w uzasadnionych przypadkach - także godzinnej mocy przerobowej, a także miejsce i sposób magazynowania odpadów oraz rodzaj magazynowanych odpadów.

Od zasady prowadzenia zbierania lub przetwarzania odpadów na podstawie zezwolenia, ustawa o odpadach przewiduje wyjątki określone w art. 45. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z obowiązku tego zwalnia się m.in. osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8.

W myśl ww. art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 9 ustawy, posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącym przedsiębiorcami określone rodzaje odpadów, do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 10.

Regulacje zamieszczone w art. 27 ust. 8-10 ustawy o odpadach obejmują przekazywanie odpadów przez ich posiadacza osobom fizycznym i jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami na potrzeby własne. Zgodnie z art. 27 ust. 10 pkt 1 ustawy, minister właściwy do spraw środowiska, w drodze rozporządzenia, powinien określić listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku. Dotychczas takie rozporządzenie nie zostało wydane. Z art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach wynika jednak, że przepisy wykonawcze wydane m.in. na podstawie art. 13 ust. 2a raz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie m. in. art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach, nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy, od dnia wejścia tej ustawy w życie (tekst jedn.: do dnia 23 stycznia 2015 r.).

Obowiązujące w powyższym zakresie przepisy wykonawcze zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356) - dalej jako "rozporządzenie z dnia 21 marca 2006 r.", wydanym na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z 2001 r. o odpadach, oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527 z późn. zm.) - dalej jako "rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r.", wydanym na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z 2001 r. o odpadach.

Dodać przy tym należy, że katalog odpadów reguluje obecnie nadal rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2001 r. o odpadach, którego moc (podobnie jak powyższych przepisów wykonawczych) została zachowana do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie obowiązującej ustawy o odpadach (art. 4 ust. 3), nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, co wynika również z ww. art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach.

W ocenie organów rozpatrujących przedmiotową sprawę, w odniesieniu do odpadów zgromadzonych na nieruchomości należącej do D. i J. R., zachodzi wyjątek określony w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, który zwalnia wyżej wymienionych z wymogu uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W ocenie Sądu organy nie zebrały materiału dowodowego wystarczającego do zastosowania wyjątku określonego w ww. przepisie. Dla jego zastosowania niezbędne jest bowiem ustalenie następującego stanu faktycznego. Po pierwsze - organ winien dokładnie ustalić jaki rodzaj odpadów jest przedmiotem postępowania. Po drugie - winien ustalić, czy odpady zostały zgromadzone w takich ilościach, które pozwolą na ich bezpieczne wykorzystanie za pomocą metod odzysku, określonych w przepisach wykonawczych (opisanych wyżej). Po trzecie - organ musi ustalić, czy odpady przejęte przez inwestorów mogą być wykorzystane na potrzeby własne.

Powyższe okoliczności nie zostały prawidłowo ustalone w postępowaniu organu pierwszej instancji, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze - utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie przeprowadziło w jakimkolwiek zakresie postępowania dowodowego, które stanowiłoby uzupełnienie braków materiału dowodowego istniejących w postępowaniu pierwszej instancji.

Podkreślić należy, że na gruncie okoliczności przedmiotowej sprawy, prawidłowe ustalenie jaki jest rodzaj odpadów zgormadzonych na nieruchomości D. i J. R., wymagało przeprowadzenia dowodu z oględzin tej nieruchomości oraz położonych na niej odpadów. Tylko bowiem bezpośrednie oględziny pozwoliłyby zweryfikować twierdzenia stron dotyczące tego jaki rodzaj odpadów rzeczywiście znajduje się na przedmiotowej nieruchomości. Zgromadzone w sprawie dowody, na podstawie których organy dokonały kwalifikacji odpadów, zdaniem Sądu nie były wystarczające. Dokonane w dniach 24 kwietnia 2013 r. oraz 10 czerwca 2013 r. wizje w terenie nie stanowią dowodu z oględzin. Oględziny mogą zostać wzięte pod uwagę jako dowód w sprawie, jeżeli zachowano wymogi określone w art. 79 k.p.a. związane z zapewnieniem stronom możliwości czynnego udziału w przeprowadzeniu tego dowodu. Zgodnie z tym przepisem strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenie dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1); strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Dowód w postaci oględzin nie został w przedmiotowej sprawie przeprowadzony w opisanym wyżej trybie. Wizje w terenie przeprowadzili pracownicy Starostwa Powiatowego oraz Urzędu Gminy. Jedynie w dniu 10 czerwca 2013 r. obecna była także D. R. Organ pierwszej instancji nie dokonywał zawiadomień o terminie przeprowadzenia wizji w terenie. W konsekwencji ustalenia dokonane na podstawie powyższych czynności nie mogły stać się podstawą do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Za wystarczające nie mogły być uznane także wyjaśnienia przedłożone przez D. R. w toku postępowania, jak również dokument umowy zawartej przez D. R. z przedsiębiorcą dotyczącej przywozu piasku na teren jej nieruchomości oraz dokument karty przekazania odpadu. Z powyższych dowodów organy wywiodły wniosek o zakwalifikowaniu odpadów do kategorii oznaczonej kodami 17 05 04 oraz 20 02 02. Tymczasem odmiennie odpady te zostały zakwalifikowane w protokole badania kruszywa z dnia 22 lipca 2013 r., w którym wykazano, że kruszywo stanowi piasek, który nie zawiera zanieczyszczeń określonych przez ww. kody. Rozbieżności wynikających z powyższych dokumentów organy obu instancji nie wyjaśniły. Podkreślić jeszcze raz należy, że kwalifikacji odpadów winien dokonać organ rozpatrujący sprawę, nie zaś posiadacz odpadów, czy też przedsiębiorca realizujący na zlecenie posiadacza przywóz odpadów lub laboratoryjne badanie odpadów. W konsekwencji podstawą ustaleń w zakresie rodzaju odpadów nie mogą być jedynie dokumenty wytworzone przez stronę postępowania lub podmioty działające na jej zlecenie. Podstawą ustaleń w tym zakresie winien być przede wszystkim przeprowadzony przez organ dowód z oględzin odpadów i nieruchomości, na której się znajdują.

Wskazać w tym miejscu należy, że dokładne ustalenia w zakresie rodzaju odpadu oraz jego kodu są niezbędne dla ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach.

W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów wskazano, że katalog odpadów dzieli odpady w zależności od źródła ich powstawania na 20 grup, w tym odpady powstające przy poszukiwaniu, wydobywaniu, fizycznej i chemicznej przeróbce rud oraz innych kopalin - grupa 01, zaś odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) - grupa 17. Z załącznika do rozporządzenia zawierającego określenie grup, podgrup i rodzajów odpadów wynika m.in., że:

- kodem 01 04 09 określono odpadowe piaski i iły,

- kodem 17 05 03 określono glebę i ziemię, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (np. PCB),

- kodem 17 05 04 określono glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03,

- kodem 17 05 05 określono urobek z pogłębiania zawierający lub zanieczyszczony substancjami niebezpiecznymi,

- kodem 17 05 06 określono urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05,

- kodem 20 02 02 określono glebę i ziemię, w tym kamienie, przy czym dotyczy to podgrupy odpadów z ogrodów i parków (w tym cmentarzy) oznaczonej kodem 20 02.

Biorąc pod uwagę brzmienie ww. rozporządzenia, organy były obowiązane do ustalenia we własnym zakresie, jakiego rodzaju odpady zostały zgromadzone na działkach należących do D. i J. R. Z opisu odpadów przedstawionego przez posiadacza odpadów wynika, że mogą one zostać zakwalifikowane do każdej z wyżej wymienionej kategorii odpadów. W zależności od tego, jaki rodzaj odpadów przyjęli posiadacze odpadów (w niniejszej sprawie posiadaczami odpadów są osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami), będą oni uprawnieni do zastosowania określonej metody ich odzysku w odniesieniu do określonej ilości odpadów w celu bezpiecznego wykorzystania na potrzeby własne.

Z rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. wynika, że określa ono rodzaje odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalne metody ich odzysku. W odniesieniu do odpadów o kodach 17 05 04 oraz 20 02 02 dopuszczono proces odzysku oznaczony symbolem R14 oraz dopuszczono metodę odzysku polegającą na utwardzaniu powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nawet gdyby przedmiotowe odpady stanowiłyby odpadowe piaski i iły (kod 01 04 09), jak to sugeruje skarżący, to i tak podlegałyby identycznemu procesowi i metodzie odzysku co ww. kategorie odpadów. Twierdzenie to jest co do zasady słuszne, albowiem rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. rzeczywiście kwalifikuje odpady o kodzie 01 04 09 do tego samego procesu i metody odzysku. Jednak nie oznacza to, że dopuszczalne jest odstąpienie od precyzyjnego ustalenia rodzaju odpadów będących przedmiotem postępowania. Nie można bowiem stwierdzić, bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego w tym zakresie, czy właśnie te trzy rodzaje odpadów znajdują się na omawianych działkach, czy też np. są tam składowane jeszcze inne odpady, które należałoby zakwalifikować jako odpowiadające innym kodom.

Ustalenie prawidłowe kodu (kodów) odpadów jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania regulacji zawartej w rozporządzeniu z dnia 21 marca 2006 r. Określa ono m.in. rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R14 i R15. Istotne dla niniejszej sprawy jest określenie rodzajów odpadów oraz warunków ich odzysku w procesie odzysku R14, albowiem ten proces odzysku został dopuszczony zarówno w stosunku do odpadów oznaczonych kodem 01 04 09, jak i kodami 17 05 04 oraz 20 02 02.

Wbrew stanowisku skarżącego, zarówno w odniesieniu do odpadów oznaczonych kodem 01 04 09, jaki i odpadów oznaczonych kodami 17 05 04 oraz 20 02 02, rozporządzenie to określa takie same warunki odzysku. Z załącznika nr 1 do tego rozporządzenia (pkt 1 załącznika) wynika bowiem, że wszystkie ww. odpady mogą służyć do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) pod warunkiem, że:

1)

planowane działania są lub będą określone w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w trybie przepisów prawa budowlanego, albo w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) lub ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.),

2)

wypełnianie odpadami prowadzi się do rzędnych przyległych terenów nieprzekształconych z zastrzeżeniem, że warstwę powierzchniową o grubości od 1 do 1,5 m należy formować w sposób zapewniający jej funkcję glebotwórczą lub w sposób odpowiadający docelowemu przeznaczeniu terenu; w przypadku stosowania zagospodarowania metodami bezglebowymi z przeznaczeniem terenu na użytki zielone, tereny rekreacyjne, leśne wypełnianie terenu odpadami o kodach 01 01 02, 01 04 12 i 01 04 81 można stosować do poziomu otaczającej powierzchni,

3)

odpady z podgrupy 17 01 przed ich zastosowaniem poddaje się kruszeniu w przypadku konieczności dostosowania ich składu granulometrycznego do realizacji konkretnego przedsięwzięcia.

Zgodnie natomiast z punktem 5. ww. załącznika, zarówno odpady oznaczone kodem 01 04 09, jak i kodami 17 05 04 oraz 20 02 02, mogą zostać wykorzystane do utwardzania powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny, z tym że utwardzanie to nie powinno zakłócać stanu wody na gruncie - zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, natomiast odpady z podgrupy 17 01 oraz odpady o kodach 10 12 06, 10 12 08, 10 13 82, w przypadku konieczności dostosowania ich składu granulometrycznego do realizacji przedsięwzięcia, przed zastosowaniem poddaje się kruszeniu.

Jak zatem wynika z powyższych regulacji, aby prawidłowo ustalić, czy posiadacz odpadów może poddać je odzyskowi w ramach bezpiecznego wykorzystania na potrzeby własne, niezbędne jest dokładne ustalenie, jakiego rodzaju są to odpady, aby prawidłowo określić nie tylko dopuszczalne metody ich odzysku, lecz również warunki odzysku w procesie odzysku oznaczonym symbolem R14.

Organy nie ustaliły ponadto prawidłowo w jaki sposób małżonkowie R. chcą wykorzystać przedmiotowe odpady oraz czy zamiary ich mieszczą się w katalogu możliwych sposobów wykorzystania przedmiotowych odpadów przez ich posiadaczy znajdującym się w ww. przepisach.

Należy w tym miejscu podkreślić, że możliwe metody i warunki odzysku odpadów określają ww. przepisy wykonawcze w odniesieniu do konkretnie oznaczonych odpadów. Dopiero zatem po prawidłowym ustaleniu rodzaju odpadów istniejących na działkach D. i J. R. będzie możliwe zweryfikowanie, czy przedstawione przez posiadaczy odpadów zamierzenia inwestycyjne odpowiadają dopuszczalnym metodom i warunkom ich odzysku. Obowiązkiem organów rozpatrujących przedmiotową sprawę było przy tym ustalenie w sposób stanowczy i precyzyjny, jakie zamierzenia posiadacze odpadów planują w związku z ich wykorzystaniem. Z jednej strony bowiem małżonkowie R. wskazywali, że ziemia przyjmowana jest w związku z pracami niwelacyjnymi, następnie wskazywali ogólnie, że ziemia zostanie rozplantowana na terenie nieruchomości "z chwilą uzyskania stosownych pozwoleń i decyzji", a nadmiar ziemi zostanie usunięty. W piśmie z dnia 24 września 2013 r. skierowanym do organu odwoławczego D. R. wyjaśniła natomiast, że przywieziona ziemia ma służyć do podsypania przy wykonaniu pasa zieleni na szerokości około 3 m przy płocie, do posadzenia choinek, do wyrównania terenu między innymi pod płot, gdyż teren jest nierówny i powstały szczeliny między siatką a gruntem. Ponadto ziemia ma posłużyć również do wyrównania terenu, aby można było stworzyć dojazd do działki nr 503/26. Powołała się również na trwające postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla wykonania zbiornika wodnego.

W tym miejscy podkreślić należy, że dla prawidłowego zastosowania w sprawie wyjątku określonego w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach wymagane jest aby przedstawione zamierzenia inwestycyjne posiadaczy odpadów odnieść do dopuszczalnych metod ich odzysku, które mogą polegać np. na utwardzeniu powierzchni z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Szczegółowych ustaleń w tym zakresie zabrakło w przedmiotowym postępowaniu. Organ I instancji przyjął bowiem ogólnie, że odpady zostaną wykorzystane do utwardzenia powierzchni terenu; rozplantowania na terenie działek nr (...) i nr (...) z chwilą uzyskania stosownych pozwoleń i decyzji; ewentualny nadmiar ziemi zostanie usunięty, jeżeli zaistnieje taka konieczność. Natomiast organ II instancji stwierdził, że odpady posłużą do utwardzenia drogi gruntowej łączącej dwie działki oraz do niwelacji terenu działek w związku z planowaną budową zbiornika wodnego o powierzchni ok. 3000 m2, na który strona uzyskała decyzję o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu, powyższe ustalenia są bardzo ogólne i nie pozwalają stwierdzić, czy posiadacze odpadów będą w stanie je wykorzystać na własne potrzeby. Organy nie ustaliły bowiem konkretnie jaki jest cel zgromadzenia na przedmiotowych działkach odpadów, tj. nie zbadały jakie konkretnie inwestycji będą na tych działkach wykonywane z wykorzystaniem odpadów, np. analizując uzyskane przez posiadaczy odpadów decyzje administracyjne zezwalające na realizację tych inwestycji, a w szczególności nie ustaliły czy taka ilość odpadów, jaka znajduje się na przedmiotowej nieruchomości (w niniejszej sprawie nieustalona - organy nie zbadały bowiem w żaden sposób ile faktycznie odpadów znajduje się na tych działkach), jest konieczna do wykonania planowanych prac.

Należy w tym miejscu wskazać również, że przepis art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, dla jego prawidłowego zastosowania wymaga także ustalenia, czy planowany sposób wykorzystania odpadów na potrzeby własne jest wykorzystaniem bezpiecznym. Również tej okoliczności organy prawidłowo nie wyjaśniły. Organ I instancji stwierdził bowiem w tym zakresie jedynie, że nie ma możliwości zniszczenia gruntu rodzimego w związku z czasowym magazynowaniem odpadów gleby i ziemi na przedmiotowych działkach, ponieważ Starosta prowadził postępowanie na podstawie art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.), które umorzył jako bezprzedmiotowe. Organ II instancji natomiast w ogóle tej kwestii nie analizował. Mimo zarzutów skarżącego, nie wyjaśnił w szczególności czy przedmiotowe odpady nie stwarzają niebezpieczeństwa spowodowanego ich pyleniem i rozprzestrzenianiem się poza teren, na którym są składowane. Na tym etapie postępowania nie można zresztą było wykluczyć ewentualnego zagrożenia jakie mogą powodować przedmiotowe odpady, skoro - jak to wykazano powyżej - nie ustalono prawidłowo rodzaju odpadów, a zatem nie stwierdzono również jednoznacznie, że np. nie ma wśród nich odpadów niebezpiecznych.

Wyjaśnić ponadto należy, że w sprawie jest bezsporne, że przedmiotowe odpady nie są obecnie wykorzystywane w celach opisanych przez ich posiadaczy i organy w decyzjach wydanych w obu instancjach. Organy winny były zatem sposób ich zagospodarowania odpowiednio zakwalifikować i określić, czy odpady podlegają składowaniu, czy też magazynowaniu.

Ma to istotne znaczenie, albowiem składowanie odpadów stanowi rodzaj przetwarzania odpadów, na które wymagane jest zezwolenie. Z art. 42 ust. 5 ustawy o odpadach wynika, że do wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów przez termiczne przekształcanie odpadów lub składowanie odpadów dołącza się świadectwo stwierdzające kwalifikację kierownika odpowiednio spalarni lub współspalarni albo składowiska odpadów w zakresie gospodarowania odpadami, odpowiednie do prowadzonych procesów przetwarzania odpadów.

Z kolei magazynowanie odpadów, na taką bowiem czynność w odniesieniu do przedmiotowych odpadów wskazywała D. R., nie wymaga uzyskana zezwolenia. Jednak art. 25 ustawy o odpadach zawiera warunki dopuszczalnego magazynowania odpadów, które posiadacz odpadów musi spełnić, aby legalnie prowadzić ich magazynowanie. Zgodnie z tym przepisem magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7 (ust. 1); magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny (ust. 2); magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 3); odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata (ust. 4); odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok (ust. 5).

Powyższych przesłanek legalnego magazynowania przedmiotowych odpadów przez ich posiadaczy w przedmiotowym postępowaniu nie ustalono. Sama okoliczność, że odpady zostały zmagazynowane na terenie, do którego D. i J. R. posiadają tytuł prawny nie jest wystarczająca do przyjęcia, że prowadzenie magazynowania tychże odpadów odbywa się zgodnie z prawem. W szczególności niezbędne jest ponadto ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach, to jest czy konieczność magazynowania odpadów wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów. Wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że odpady zgromadzone na działkach D. i J. R. są tam składowane jedynie do czasu uprawomocnienia się decyzji o warunkach zabudowy, a przedłużanie się czasu ich wykorzystania do utwardzenia i niwelacji terenu wynika z przyczyn od właściciela nieruchomości niezależnych, nie odpowiadają przesłankom określonym w art. 25 ust. 4 ustawy. Nie stanowią zatem ustalenia istotnych okoliczności faktycznych w sprawie, podczas gdy przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego - również w tym zakresie - było obowiązkiem organów rozpatrujących przedmiotową sprawę.

Opisane powyżej uchybienia stanowią naruszenie norm prawa procesowego zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja tej zasady ma ścisły związek z zasadą praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 80 k.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Stwierdzone w tej sprawie wady postępowania pozwalają stwierdzić, że organ odwoławczy - wydając zaskarżoną decyzję - nie sprostał obowiązkom stawianym organom administracyjnym zgodnie z ww. przepisami, dotyczącym należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji, niezawierające - jak wykazano powyżej, odniesienia się organu do wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. albowiem nie odpowiada standardom o jakich mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem, np. w skardze do Sądu.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), w którym to zarzucie skarżący twierdził, że stan faktyczny niniejszej sprawy winien stanowić podstawę do zastosowania tego przepisu i nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego, wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego w razie szkodliwego wpływu spowodowanych przez właściciela gruntu zmian stanu wody na grunty sąsiednie, jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów, toczącego się na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Z tych względów brak wszczęcia i prowadzenia postępowania z art. 29 ustawy - Prawo wodne nie może stanowić podstawy zarzutu wobec decyzji w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów wydanej na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Powołane w tym kontekście przez skarżącego wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 396/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1538/11, dotyczące przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 26 ustawy o odpadach organy muszą dokonać ustaleń również dotyczących uregulowań z art. 29 ustawy - Prawo wodne, jednak w takim zakresie w jakim wskazuje na to treść punktu piątego załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 21 marca 2006 r. Najpierw jednak należy ustalić czy ten przepis w ogóle może mieć zastosowanie w tej sprawie, bowiem odnosi się on do ściśle określonych kategorii odpadów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił.

Odnośnie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobowiązany będzie dokonać precyzyjnego ustalenia rodzaju i ilości odpadów będących przedmiotem postępowania. Ustalenie to jest niezbędne również z tej przyczyny, że dopiero ono pozwoli organowi odwoławczemu prawidłowo zbadać status odwołującego się A. J. jako strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Należy bowiem wyjaśnić, że w realizacji postanowień art. 26 ustawy o odpadach w charakterze strony postępowania może brać udział posiadacz odpadów oraz ewentualnie władający powierzchnią ziemi, jeżeli nie jest nim posiadacz odpadów (taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi). To posiadacz odpadów jest adresatem ewentualnej decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Na nim bowiem ciąży z mocy samego prawa obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z takiego miejsca. Statusu strony powyższego postępowania nie można natomiast wywodzić z samego faktu położenia swej nieruchomości w sąsiedztwie z działką, na której zgromadzone zostały odpady. Taki podmiot jest stroną postępowania tylko wtedy, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawnej zgodnie z art. 28 k.p.a.

Ponadto dodać należy, że z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wynika, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie może zatem zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, natomiast nie może być w ogóle wszczęte na wniosek. To przepis prawa materialnego określa z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie administracyjne. Skoro istnieją takie postępowania administracyjne, które wszczęte mogą być wyłącznie z urzędu, to bez znaczenia dla sposobu ich wszczęcia pozostaje okoliczność, w jaki sposób organ decyzyjny powziął wiadomość o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania (z urzędu). Wiedza organu na ten temat pochodzić może zarówno z własnych źródeł organu, jak również z informacji, pism, wniosków lub skarg pochodzących od obywateli. Oparcie się przez organ na informacji pochodzącej od obywatela i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, która może być wszczęta wyłącznie z urzędu, nigdy jednak nie przekształci tego postępowania we wszczęte na wniosek. Żądanie nigdy nie może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego "na wniosek strony", w sytuacji gdy dane postępowanie może zostać wszczęte jedynie z urzędu. Dlatego, bez względu na to, czy wniosek do organu o wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, która wszczęta może być wyłącznie z urzędu, składa osoba, która w późniejszym, toczącym się z urzędu postępowaniu, wykaże, że przysługuje jej w tym postępowaniu przymiot strony, czy też wniosek składa podmiot nieposiadający interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w każdym z tych przypadków może dojść do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Z tego też wynika, że za stronę postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 26 ustawy o odpadach nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i złożył podanie o usunięcie odpadów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1365/08, Baza Orzeczeń LEX nr 580908, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 912/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1128963 wraz z aprobującą glosą T. Lewandowskiego, Lex/el.2013, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 549/11, Baza Orzeczeń LEX nr 966343; wyroki wydane na gruncie nieobowiązującej, lecz odpowiadającej objętej przepisem art. 26 ustawy o odpadach, regulacji art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.