Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722660

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 18 września 2019 r.
II SA/Gd 281/19
Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.).

Sędziowie WSA: Mariola Jaroszewska, Asesor Magdalena Dobek-Rak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. J. na decyzję Wojewody z dnia 4 marca 2019 r., nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 20 listopada 2018 r., nr (...),

2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego I. J. kwotę 1160 zł (tysiąc sto sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

I. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z 4 marca 2019 r., nr (...), w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zmiennego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 14 października 2015 r., nr (...), Starosta L. zatwierdził zamienny projekt budowlany do decyzji Starosty L. z 24 września 2008 r., nr (...) i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr (...) obr. (...) w L., uzupełnionego o funkcję usługową.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. I. wraz z wnioskiem o przyznanie statusu strony. Następnie K. I. i K. I. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W dniu 14 grudnia 2015 r. wpłynął do Starosty wniosek K. i K. I. o wznowienie postępowania. Postanowieniem z 15 stycznia 2016 r. Starosta odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowienie to jednak uchylił Wojewoda, skutkiem czego Starosta L. postanowieniem z 30 listopada 2016 r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Starosta decyzją z 6 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z 14 października 2015 r.

Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania K. i K. I., decyzją z 7 czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kontrolując legalność powyższej decyzji, wskutek złożenia skargi przez K. i K. I., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 466/17, uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda decyzją z 30 marca 2018 r. uchylił decyzję Starosty z 7 czerwca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Starosta decyzją z 20 listopada 2018 r. uchylił swoją decyzję z 14 października 2015 r. (pkt 1) oraz odmówił zatwierdzenia zmiennego projektu budowlanego do decyzji z 14 października 2015 r. (pkt 2).

Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania I. J., decyzją z 4 marca 2019 r. utrzymał w mocy pkt 1 decyzji Starosty, natomiast uchylił pkt 2 i orzekł o odmowie zatwierdzenia zmiennego projektu budowlanego od decyzji Starosty z 24 września 2008 r.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że pkt 2 sentencji decyzji organu pierwszej instancji zawierał błąd, odmowa zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego odnosiła się do decyzji Starosty L. z dnia 24 września 2008 r., a nie do decyzji z 14 października 2015 r. W tym też zakresie sprostował sentencję decyzji.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił specyfikę i cel postępowania wznowieniowego. Wskazał, że we wznowionym postępowaniu Starosta L. zobowiązany był do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową poprzez zbadanie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. przepisów art. 28 i następnych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej P.b.), a zwłaszcza art. 33-35 tej ustawy, w ramach rozstrzygania na nowo o istocie sprawy administracyjnej. W związku z tym na organie ciążył obowiązek sprawdzenia złożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. z uwzględnieniem zarzutów składanych przez wnoszącego podanie o wznowienie w zakresie nieprawidłowego ustalania obszaru oddziaływania ograniczającego się wyłącznie do działki inwestycyjnej oraz błędnego stwierdzenia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda wyjaśnił, że działka, na której zrealizowano inwestycję, objęta jest ustaleniami uchwały nr XIX/165/99 Rady Miejskiej w L. z dnia 1 października 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. na obszarze obejmującym część jednostki terytorialnej T.1. Zgodnie z planem miejscowym na terenie, na którym usytuowany jest budynek objęty kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, oznaczonym symbolem 01.07.MN, zaplanowano mieszkalnictwo jako funkcję dominującą. Na terenie tym nie wyłączono jednak możliwości lokalizacji innych funkcji niż dominująca. Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1.3. i 1.4. planu dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów o funkcjach komercyjnych w rozumieniu planu, jako towarzyszących zabudowie mieszkaniowej na obszarze tworzącym system transportowy. Dopuszczono również lokalizację obiektów o funkcji komercyjnej w przypadku ich usytuowania na działkach przy ulicach nie węższych niż 10 m w liniach rozgraniczających. W rozumieniu § 2 pkt 6 planu przez funkcje komercyjne rozumie się funkcje terenów, na których prowadzona jest (będzie) działalność nastawiona na zysk, np. produkcyjna, przemysłowa, składowa, usługowa, a także przeznaczonych dla urządzeń infrastruktury technicznej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach wynika, że droga, przy której zlokalizowana jest zainwestowana działka, ma 12 m szerokości. Oznacza to, że co do zasady planowana inwestycja mogła zostać umiejscowiona na działce nr (...). Poza powyższym, w obowiązującym dla tego terenu planie miejscowym, w ustaleniach morfoplanistycznych dla strefy MN w § 4 ust. 1 pkt 2.2. zakazano lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych (w rozumieniu planu). Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 12 planu miejscowego, obiektem takim jest obiekt:

a) powodujący w trakcie normalnej dzienności osiągnięcie 80% dopuszczalnej normy szkodliwego oddziaływania na środowisko na granicy przynależnej mu działki lub obiektu w sytuacji współużytkowania działki (dla bezpośrednich sąsiadów),

b) każdy obiekt emitujący nieprzyjemny zapach,

c) w sposób oczywisty pogarszający warunki życia sąsiadów (np.

obiekt emitujący widoczny dym, opary itp., wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej). W planie stwierdzono również, że w szczególności obiektem obniżającym standard warunków mieszkaniowych jest: lokal gastronomiczny z działalnością nocną. Obiektem takim nie jest natomiast parking dla samochodów osobowych, garaż dla samochodów osobowych.

Organ podniósł, że w ocenie sądu, który orzekał w niniejszej sprawie, tak sformułowane uwarunkowania planistyczne na wskazanym terenie obejmującym działkę nr (...) ukształtowały interes prawny skarżących właścicieli działek sąsiednich, gdyż w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dojść musiało do oceny zgodności proponowanych rozwiązań inwestycyjnych z ustaleniami planu w kontekście zakazu lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych istniejących na tym terenie, w tym na działce K. i K. I. Kwalifikacja projektowanej zabudowy o ściśle określonej funkcji jako obiektu obniżającego bądź nieobniżającego standardu warunków mieszkaniowych ma charakter wysoce ocenny, ale nawet w takiej sytuacji oparta być musi na kompleksowo zgromadzonym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. W świetle § 2 pkt 12 lit. a planu, gdzie przez obiekt obniżający standard warunków mieszkaniowych uznaje się obiekt powodujący osiągnięcie 80% dopuszczalnej normy szkodliwego oddziaływania na środowisko koniecznym jest przeanalizowanie materiałów DVD i faktyczne, w terenie, zweryfikowanie poziomów, emitowanego przez działalność usługową z zakresu elektryki samochodowej, hałasu. Współkształtowanie interesu prawnego K. i K. I. w niniejszej sprawie nastąpiło również poprzez postanowienie planu zawarte w § 4 ust. 7 pkt 8.1., który stanowi ustalenie szczegółowe dla terenu elementarnego 01.07.MN i wskazuje, że w bilansie miejsc postojowych dopuszcza możliwość parkowania na drodze wzdłuż granicy działki, na której zlokalizowana jest działalność wyciągająca miejsc postojowych o ile droga ma szerokość co najmniej 12 m w liniach rozgraniczających. W konsekwencji, skoro droga, przy której zlokalizowana jest działka nr (...), ma szerokość 12 m to osoby przyjeżdżające w celu skorzystania ze świadczonych na tej działce usług będą mogły parkować wzdłuż drogi nie naruszając porządku prawnego obowiązującego na tym terenie. Dyspozycja § 2 pkt 12 lit. c planu świadczy jednak o tym, że tego rodzaju okoliczność winna być brana pod uwagę przy ocenie wpływu warunków wykonywania działalności usługowej na obniżenie standardu warunków mieszkaniowych, na które negatywny wpływ, w świetle powołanych ustaleń planu, może mieć ruch drogowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał zatem, że należy dokładnie ustalić, w świetle takich nieostrych pojęć planu miejscowego, choćby obserwacjami w terenie (oględzinami nieruchomości w rożnych porach dnia), jak kształtuje się ruch drogowy na tej drodze i czy w związku z prowadzoną działalnością usługową nastąpiło jego nasilenie, w rezultacie czy ewentualne nasilenie powoduje obniżenie standardu warunków mieszkaniowych. Stwierdził również, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego, organ winien objąć analizą rozmiar działalności gospodarczej prowadzonej w danym obiekcie i ocenić jej wpływ na pogorszenie standardu warunków mieszkaniowych, do czego zobowiązują ustalenia planu. Przy tak ukształtowanych przez obowiązujący plan warunkach inwestycyjnych nie można stwierdzić, że realizacja spornego zamierzenia budowlanego w żaden sposób nie wpływa na możliwość zagospodarowania czy zabudowy nieruchomości skarżących, bez wnikliwej analizy warunków tej działalności.

Wojewoda wskazał następnie, że mając na uwadze wytyczne sądu, Starosta w dniu 11 lipca 2018 r. wysłał wniosek do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z prośbą o przeprowadzenie badań poziomów hałasu zarówno emitowanego przez zakład oraz przez ruch drogowy, w związku z prowadzoną działalnością, na nieruchomości zlokalizowanej na działce nr (...). Pismem z 11 lipca 2018 r. strony postępowania zostały zawiadomione o oględzinach nieruchomości w dniu 25 lipca 2018 r., na której prowadzona jest działalność usługowa. W trakcie trwającego postępowania, w dniach: 19 lipca 2018 r., 3 sierpnia 2018 r. i 9 września 2018 r. dokonano niezapowiedzianych kontroli w celu sprawdzenia, jak kształtuje się ruch drogowy na ulicy G. w L. W dniu 20 lipca 2018 r. K. i K. I. wnieśli o przeprowadzenie dowodu w postaci 389 fotografii w okresie od końca stycznia 2018 r. do połowy lipca 2018 r., dokumentujących natężenie ruchu drogowego, a także 9 nagrań dźwiękowych na płycie dvd wykonanych w okresie od maja 2018 r. do czerwca 2018 r., dokumentujących poziom hałasu, związanych z funkcjonowaniem warsztatu. Jednocześnie K. i K. I. wnieśli o przekazanie ww. dowodu Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska. Pismem z 3 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska poinformował o przeprowadzeniu pomiarów hałasu we wrześniu 2018 r. Ze sprawozdania z przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pomiarów hałasu wynika, że w efekcie pomiarów poza zakładem, na terenach chronionych, w wyniku pracy urządzeń zakładu nie zostały przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Dokonując analizy załączonych do akt sprawy płyt dvd oraz płyt dvd przekazanych przez K. i K. I. oraz materiałów znajdujących się na nośniku pendrive, znajdującym się w aktach sprawy Wojewoda wskazał, że zdjęcia znajdujące się na tych nośnikach wskazują, że na działce nr (...) oraz na działce nr (...), zaparkowanych jest po kilka samochodów wszystkich rodzajów. Na ww. działkach zdarzają się przypadki postoju samochodów z podniesioną przednią maską, co może świadczyć o naprawach łub oględzinach pojazdów. Przypadki te zdarzały się również dla samochodów zaparkowanych na drodze. Zdjęcia pokazują przywożenie lub wywożenie samochodów lawetami. Znajdujące się na płytach nagrania z kamery również przedstawiają samochody zaparkowane na działce nr (...), na działce nr (...) oraz na drodze. W przypadku samochodów z podniesioną przednią maską zauważono wykonywanie oględzin, drobnych napraw. Zauważono przywożenie lub wywożenie samochodów na lawetach oraz holowanie. Rozładunek bądź załadunek samochodów najczęściej odbywał się w pasie drogowym. Zdarzały się przypadki pozostawienia przyczepy z załadowanym samochodem w pasie drogowym. Ruch lawet oraz pojazdów holujących odbywał się o rożnych porach dnia (po 22:00 również). Najwięcej nagrań na płytach wskazuje sytuacje w godzinach 15-16 oraz 17-18.

W wyniku tak przeprowadzonej analizy Wojewoda stwierdził, że prowadzona przez I. J. działalność wykracza poza granice działki nr (...) (w projekcie budowlanym wskazano, że obszar oddziaływania zawiera się w granicach tej działki). Niektóre prace związane z naprawą samochodów odbywają się także w pasie drogowym oraz na działce nr (...). Ilość zaparkowanych samochodów na działce nr (...) przekracza wskazane w projekcie budowlanym dwa samochody. Na działce nr (...), na którym znajdują się przeznaczone do naprawy samochody, nie ma parkingu dla samochodów oraz nie wyznaczono miejsca na parkowanie samochodów w związku z prowadzoną działalnością usługową. Ze sprawozdania Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska wynika, że zakład czynny jest w godzinach od 8:00 do 17:00. Natomiast z przedstawionych nagrań na nośnikach wynika, że praca wykonywana jest również po godzinie 17:00 i trwa do późnych godzin popołudniowych. Na materiałach zauważono, że nawet po 22:00 odbywało się przywożenie samochodów na lawetach oraz przestawianie pojazdów na przedmiotowej działce. W związku z powyższym nastąpiło nasilenie ruchu drogowego w związku z prowadzoną działalnością usługową. Nasilenie ruchu drogowego oraz zwiększenie obszaru oddziaływania poza granice działki nr (...) powoduje obniżenie standardu warunków mieszkaniowych.

Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że projekt budowlany jako taki, zatwierdzony decyzją z 14 października 2015 r., jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2017 r. stwierdził, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego, organ winien objąć analizą rozmiar działalności gospodarczej prowadzonej w danym obiekcie i ocenić wpływ na pogorszenie standardu warunków mieszkaniowych, do czego zobowiązują ustalenia planu.

W związku z powyższym, organ ten uznał że prowadzona na działce nr (...) działalność wykracza poza tą określoną w projekcie budowlanym. Nasilenie ruchu drogowego oraz zwiększenie obszaru oddziaływania poza granice działki nr (...) powoduje obniżenie standardu warunków mieszkaniowych. Dlatego też decyzję Starosty z 14 października 2015 r. należało uchylić i odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego.

W konkluzji, odnosząc się do kwestii zakupu przez inwestora działki nr (...) na potrzeby miejsc postojowych dla samochodów w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, Wojewoda wskazał na pismo Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej z dnia 30 listopada 2017 r., z którego wynika, że przy ul. G. obowiązuje strefa zamieszkania, w której postój pojazdów jest dopuszczony wyłącznie w miejscach wyznaczonych. Natomiast z pisma Burmistrza Miasta L. z 10 listopada 2016 r. wynika, że plan miejscowy obwiązujący na spornym terenie wyklucza lokalizację obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, domagając się uchylenia decyzji Wojewody i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucił przedmiotowej decyzji:

I. naruszenie przepisów prawa proceduralnego:

1. art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego była obarczona wadliwością pomimo, że została ona poprzedzona wszystkimi koniecznymi czynnościami oraz ustaleniami potwierdzającymi prawidłowość dokumentacji projektowej poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego do decyzji Starosty L. nr (...);

2. art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 150 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że projekt budowlany był zgodny z wymogami dotyczącymi zabudowy, w szczególności z miejskim planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. określonego w uchwale nr XIX/165/99 Rady Miejskiej w L. z 1 października 1999 r., a natężenie ruchu sprawdzane przez właściwe organy kontroli wskazywało na niewielki ruch, nie przekraczający ustalonych standardów;

3. art. 7 w zw. z art. 77 w zb. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowane polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że działalność skarżącego wykracza poza granice działki (...) stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji;

4. art. 7 w zw. z art. 77 w zb. z art. 107 § i 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na uznaniu za wiarygodną analizę sąsiedztwa obiektu, przedstawionych prywatnych zdjęć i nagrań, nie znajdujących potwierdzenia w sporządzonych dokumentach przez delegatów Urzędu, w której potwierdzono, że brak jest zagrożenia obniżenia standardów warunków mieszkaniowych;

5. art. 77 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nieuwzględnieniu przedstawionych przez skarżącego dokumentów wskazujących na brak przesłanek uznania, że jego działalność gospodarcza prowadzi do obniżenia standardów warunków mieszkaniowych;

6. art. 80 k.p.a. przez uznanie, że dokumenty przedłożone przez sąsiadów skarżącego są wiarygodne, pomimo że obrazują one jedynie incydentalne zdarzenia z pewnego odcinka podczas gdy wielokrotność przeprowadzonych kontroli potwierdziła, że na kontrolowanych nieruchomościach jest niewielki. Powyższe wynika też z zasad logiki biorąc pod uwagę jednoosobowe prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego;

7. art. 80 k.p.a. przez wskazanie, że granica działalności skarżącego wykracza poza granice działki (...) i nastąpiło nasilenie ruchu podczas, gdy nie dokonano analizy czy wszystkie zaparkowane pojazdy rzeczywiście należą do skarżącego bądź są przedmiotem jego działalności gospodarczej, a z załączonych do skargi oświadczeń jednoznacznie wynika, iż również sąsiedzi korzystają z miejsc parkingowych skarżącego;

8. art. 80a § 1 k.p.a. poprzez nie zastosowanie zasady, zgodnie z którą niedające się wątpliwości co do stanu faktycznego, należy rozstrzygnąć na korzyść strony. W przedmiotowej sprawie powstały rozbieżne okoliczności pomiędzy dokumentacja sporządzoną przez K. i K. I. a przedstawioną przez skarżącego oraz dokumenty urzędowe, w tym protokół kontroli i protokół z pomiarów;

9. art. 85 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie kolejnych oględzin, w szczególności że zgromadzony materiał dowodowy jest ze sobą w sposób oczywisty sprzeczny, z materiałów organu wynika, że normy hałasu oraz natężenia ruchu nie zostały przekroczone, a z kolei ze zdjęć przedstawionych przez K. i K. I. wynikają zupełnie odmienne okoliczności;

10. art. 75 k.p.a., poprzez niewykazanie dokumentacją urzędową okoliczności wskazanych w treści decyzji z dnia 4 marca 2019 r., w sytuacji gdy zgodnie z brzmieniem tego przepisu jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, a co również zostało wskazane w treści opinii prawnej z dnia 7 lutego 2019 r.

II. błąd w ustaleniach faktycznych:

1. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do obniżenia standardu warunków mieszkaniowych w skutek prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, w sytuacji gdy z załączonego do skargi protokołu jednoznacznie wynika, iż nie doszło do standardu warunków mieszkaniowych, a przedstawione przez K. i K. I. dokumenty stanowią wyłącznie celowo przygotowany materiał zmierzający do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego;

2. poprzez przyjęcie, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego wykracza poza granice działki (...), w sytuacji gdy nie wynika to z żadnego sporządzanego przez osoby wykonujące kontrole dokumentu, tym bardziej że sąsiedzi skarżącego zamieszkujący obok przedmiotowej działki potwierdzili w załączonych oświadczeniach, że sami korzystają z miejsc parkingowych, w szczególności, że z żadnego dokumenty nie wynika, aby pojazdy parkujące poza granicą działki skarżącego związane są z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, a sami sąsiedzi korzystają z miejsc parkingowych skarżącego;

3. błąd polegający na nieuwzględnieniu opinii sporządzonej przez Głównego Specjalistę Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Delegatura w S., z której wynika, że nie zostały przekroczone normy pomiaru hałasu, a co w konsekwencji w ogóle nie zostało przez organ wzięte pod uwagę, w szczególności, że są to fundamentalne materiały będące podstawą rozstrzygnięcia, w przeciwieństwie do przedstawionych prywatnych dokumentów K. i K. I., które są wykonane w sposób celowy i zmierzający do wykazania błędnego ze stanem faktycznym obrazu prowadzenia działalności gospodarczej.

Skarżący ponadto wniósł o:

1. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do przedmiotowej skargi dokumentów w postaci oświadczeń, zdjęć oraz nagrań na okoliczność:

- braku podstaw do uznania, iż działalność gospodarcza skarżącego prowadzi do obniżenia standardów warunków mieszkaniowych;

- braku podstaw do orzeczenia o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego do decyzji Starosty L. z dnia 24 września 2008 r. nr (...),

- korzystania z miejsc parkingowych skarżącego przez sąsiadów;

2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków wskazanych w załączniku do skargi na okoliczność:

- braku podstaw do uznania, iż działalność gospodarcza skarżącego prowadzi do obniżenia standardów warunków mieszkaniowych;

- braku podstaw do orzeczenia o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego do decyzji Starosty L. z dnia 24 września 2008 r. nr (...),

- korzystania z miejsc parkingowych skarżącego przez sąsiadów;

3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi oświadczeń na okoliczność:

- braku podstaw do uznania, iż działalność gospodarcza skarżącego prowadzi do obniżenia standardów warunków mieszkaniowych;

- braku podstaw do orzeczenia o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego do decyzji Starosty L. z dnia 24 września 2008 r. nr (...).

4. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi zgłoszenia na okoliczność:

- braku podstaw do uznania, iż działalność gospodarcza skarżącego prowadzi do obniżenia standardów warunków mieszkaniowych;

- braku podstaw do orzeczenia o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego do decyzji Starosty L. z dnia 24 września 2008 r. nr (...).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uznanie przez organ, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego negatywnie wpływa na obniżenie standardu mieszkaniowych jest absurdalna i poparta wyłącznie prywatną dokumentację wykonaną celowo i zmierzającą do przedstawienia odmiennego stanu faktycznego. Podkreślono, że przeprowadzona kontrola przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z pomiaru dźwięku poza zakładem, na terenach chronionych, nie wykazała przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. A z kolei przeprowadzona kontrola w dniach 19 lipca 2018 r., 3 sierpnia 2018 r., 9 września 2018 r., na zlecenie Starostwa Powiatowego, nie wykazała wzmożonego ruchu samochodów w związku z prowadzona przez skarżącego działalnością. Twierdzenia o rzekomym wzmożonym ruchu drogowym w związku z działalnością została podjęta w oparciu o dokumentacje fotograficzną i nagrania przekazane przez K. i K. I., właścicieli sąsiadującej nieruchomości, którzy są w konflikcie ze skarżącym. Prowadzone prace związane z naprawą samochodów prowadzone są w godzinach 8:00 - 17:00 i w tych godzinach następuje przyjęcie samochodu do naprawy lub jego odbiór po naprawie. Z uwagi na prowadzenie działalności jednoosobowo, działalność nie jest prowadzona do 22:00, czy też do późnych godzinach nocnych. Przywożenie samochodu na lawetach nastąpiło incydentalnie i nie stanowi praktyki codziennej. Ponadto wskazano, że skarżący nabył sąsiednią nieruchomość, która zostanie przeznaczona na miejsca postojowe dla samochodów w związku z prowadzona działalnością.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 6 września 2019 r. uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi, kwestionując stanowisko wyrażone w skardze przez skarżącego oraz wnosząc o oddalenie wniosków dowodowych tam sformułowanych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano, wydaną w toku wznowionego postępowania administracyjnego, decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z 20 listopada 2018 r. w pkt 1 w zakresie uchylenia decyzji Starosty L. z 14 października 2015 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową, na działce nr (...), obr. (...) w L. i uchylającą pkt 2 decyzji Starosty z 20 listopada 2018 r. i w tym zakresie orzekającą co do istoty poprzez odmowę zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego do decyzji Starosty L. z 24 września 2008 r.

Zarówno decyzja Starosty jak i Wojewody zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Istotne w tym zakresie jest to, że w niniejszej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 466/17, w którym sąd przesądził o zaistnieniu - w odniesieniu do K. i K. I. - przesłanki, uzasadniającej wznowienie postępowania. Zdaniem sądu bowiem uwarunkowania planistyczne na wskazanym terenie obejmującym działkę nr (...) ukształtowały interes prawny ww. osób, będących właścicielami działek sąsiadujących z inwestycją, a w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę musiało dojść do oceny zgodności proponowanych rozwiązań inwestycyjnych z ustaleniami obowiązującego na analizowanym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście zakazu lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych istniejących na tym terenie, w tym na działce K. i K. I. We wskazaniach co do dalszego postępowania, wiążących na zasadzie art. 153 p.p.s.a. zarówno organy administracji jak i sąd administracyjny, orzekające w niniejszej sprawie, sąd wyraźnie wskazał, że organ odwoławczy będzie procedował ponownie w zakresie posiadanych kompetencji procesowych, będąc związany przede wszystkim oceną prawną co do tego, że skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 14 października 2015 r.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wznowione na wniosek postanowieniem Starosty z 30 listopada 2016 r., a przedmiotem wznowionego postępowania jest ostateczna decyzja Starosty L. z 14 października 2015 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową na działce nr (...) w L. Przyczyną wznowienia jest przesłanka, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. okoliczność, że w sprawie zakończonej ww. decyzją K. i K. I., mimo przysługującego im statusu stron postępowania, nie brali udziału.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Mając na uwadze okoliczności, o których przesądził już sąd administracyjny w ww. wyroku, a sprowadzające się do stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła ww. przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, organ powinien był prowadzić postępowanie w kierunku zbadania okoliczności, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia przesłanki wznowienia otworzyło mu bowiem drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpiłyby okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie (upływ 5 lat od dnia wydania decyzji).

W postępowaniu prowadzonym w następstwie wydanego przez sąd wyroku zatem organ I instancji, stwierdziwszy zaistnienie podstawy wznowieniowej, na mocy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zobligowany był do uchylenia dotychczasowej decyzji i ponownego rozstrzygnięcia o istocie postępowania, a więc o zasadności zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego do decyzji Starosty z 24 września 2008 r. i udzielenia pozwolenia na budowę na rzecz I. J. (a więc w zakresie objętym decyzją Starosty z 14 października 2015 r.).

Materialną podstawę decyzji stanowią przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, dalej powoływanej jako P.b.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b.

Kwestią jednoznacznie sporną w okolicznościach niniejszej sprawy pomiędzy skarżącym - I. J. a stronami postępowania w osobach K. i K. I. jest zgodność planowanej inwestycji, objętej projektem budowlanym zamiennym, z przepisami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, tj. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XIX/165/99 Rady Miejskiej w L. z 1 października 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. na obszarze obejmującym część jednostki terytorialnej T.1. Przedmiotem sporu jest w szczególności zgodność działalności usługowej, polegającej na prowadzeniu warsztatu samochodowego, wprowadzonej projektem zamiennym w ramach budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z prawem miejscowym.

Zgodnie z planem miejscowym na terenie, na którym usytuowany jest budynek wraz z usługami objęty kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, oznaczonym symbolem 01.07.MN, zaplanowano mieszkalnictwo jako funkcję dominującą. Na terenie tym nie wyłączono jednak możliwości lokalizacji innych funkcji niż dominująca. Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1.3. i 1.4. planu dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów o funkcjach komercyjnych w rozumieniu planu, jako towarzyszących zabudowie mieszkaniowej na obszarze tworzącym system transportowy. Dopuszczono również lokalizację obiektów o funkcji komercyjnej w przypadku ich usytuowania na działkach przy ulicach nie węższych niż 10 m w liniach rozgraniczających. W rozumieniu § 2 pkt 6 planu przez funkcje komercyjne rozumie się funkcje terenów, na których prowadzona jest (będzie) działalność nastawiona na zysk, np. produkcyjna, przemysłowa, składowa, usługowa, a także przeznaczonych dla urządzeń infrastruktury technicznej. W obowiązującym dla tego terenu planie miejscowym, w ustaleniach morfoplanistycznych dla strefy MN w § 4 ust. 1 pkt 2.2. sformułowano zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych (w rozumieniu planu). Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 12 planu miejscowego, obiektem takim jest obiekt:

a) powodujący w trakcie normalnej dzienności osiągnięcie 80% dopuszczalnej normy szkodliwego oddziaływania na środowisko na granicy przynależnej mu działki lub obiektu w sytuacji współużytkowania działki (dla bezpośrednich sąsiadów),

b) każdy obiekt emitujący nieprzyjemny zapach,

c) w sposób oczywisty pogarszający warunki życia sąsiadów (np. obiekt emitujący widoczny dym, opary itp., wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej).

W planie stwierdzono również, że w szczególności obiektem obniżającym standard warunków mieszkaniowych jest: lokal gastronomiczny z działalnością nocną. Obiektem takim nie jest natomiast parking dla samochodów osobowych, garaż dla samochodów osobowych.

Z dokumentacji znajdującej się w aktach wynika, że droga, przy której zlokalizowana jest zainwestowana działka, ma 12 m szerokości. Oznacza to, że biorąc pod uwagę parametr szerokości drogi - planowana inwestycja mogła zostać umiejscowiona na działce nr (...). Przedmiotem analizy jednak należało uczynić wszystkie postanowienia planu, odnoszące się do terenu 01.07.MN.

Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie zgodnie doszły do przekonania, że projekt budowlany jako taki, zatwierdzony decyzją z 14 października 2015 r., jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże analizując rozmiar działalności gospodarczej prowadzonej w obiekcie przez skarżącego i jej wpływ na pogorszenie standardu warunków mieszkaniowych, do czego zobowiązują ustalenia planu, organy uznały, że prowadzona przez I. J. działalność wykracza poza granice działki nr (...) (w projekcie budowlanym wskazano, że obszar oddziaływania zawiera się w granicach tej działki). Niektóre prace związane z naprawą samochodów odbywają się w pasie drogowym oraz na działce nr (...). Ilość zaparkowanych samochodów na działce nr (...) przekracza wskazane w projekcie budowlanym dwa samochody. Na działce nr (...), na którym znajdują się przeznaczone do naprawy samochody, nie ma parkingu dla samochodów oraz nie wyznaczono miejsca na parkowanie samochodów w związku z prowadzoną działalnością usługową. Ze sprawozdania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że zakład czynny jest w godzinach od 8:00 do 17:00. Natomiast, zdaniem organów, przeczą temu przedstawione przez K. i K. I. nagrania na nośnikach, z których wynika, że praca w zakładzie skarżącego wykonywana jest również po godzinie 17:00 i trwa do późnych godzin popołudniowych, nawet po 22:00. W związku z powyższym, zdaniem organów nastąpiło nasilenie ruchu drogowego w związku z prowadzoną działalnością usługową oraz zwiększenie obszaru oddziaływania poza granice działki nr (...), co z kolei powoduje obniżenie standardu warunków mieszkaniowych.

Zdaniem sądu orzekającego w niniejszym składzie, dokonana przez organy administracji ocena okoliczności związanych ze zgodnością inwestycji, bądź jej brakiem, z postanowieniami ww. planu miejscowego, biorąc pod uwagę materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie, jest niekonsekwentna i nieprzekonywująca. Brak konsekwencji widać w stanowisku organu odwoławczego, zgodnie z którym projekt budowlany jest co do zasady zgodny z prawem miejscowy, lecz rozmiar działalności gospodarczej prowadzonej w obiekcie przez skarżącego i jej wpływ na pogorszenie standardu warunków mieszkaniowych wykraczając poza granice działki objętej inwestycją, narusza postanowienia planu.

Już w wyroku z 11 października 2017 r. sąd wojewódzki stwierdził, że kwalifikacja projektowanej zabudowy o ściśle określonej funkcji jako obiektu obniżającego bądź nieobniżającego standardu warunków mieszkaniowych ma charakter wysoce ocenny, ale nawet w takiej sytuacji oparta być musi na kompleksowo zgromadzonym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Na gruncie analizowanej w niniejszym postępowaniu sądowym decyzji również istotna okazuje się ocena tego materiału dowodowego, bowiem musi zostać ona dokonana w taki sposób, by nie nosiła znamion dowolnej i by była jednoznaczna i przekonywująca. W ocenie sądu, ocena zebranego materiału uchybia powołanym regułom, przez co organy administracji naruszyły art. 80 k.p.a.

Bezsporne jest, że plan miejscowy nie wyklucza co do zasady lokalizacji działalności usługowej w postaci warsztatu samochodowego w ramach zabudowy mieszkaniowej. Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1.3. i 1.4. planu dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów o funkcjach komercyjnych w rozumieniu planu, jako towarzyszących zabudowie mieszkaniowej na obszarze tworzącym system transportowy. W rozumieniu § 2 pkt 6 planu przez funkcje komercyjne rozumie się funkcje terenów, na których prowadzona jest działalność nastawiona na zysk, np. produkcyjna, przemysłowa, składowa, usługowa, a także przeznaczonych dla urządzeń infrastruktury technicznej. Niewątpliwie zatem, projektowana przez skarżącego działalność usługowa ma charakter komercyjny. Plan dopuszcza przy tym w ramach dominującego funkcji mieszkaniowej wszelkie funkcje komercyjne, a więc nawet zakłady produkcyjne, przemysłowe, składowe, czy usługowe. Zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę niejednoznaczne i wymagające interpretacji postanowienia planu miejscowego, przesądzające znaczenie musi mieć analiza, czy działalność prowadzona przez skarżącego mieści się w kategoriach obiektu obniżającego standard warunków mieszkaniowych. W tym też zakresie szczególnie istotne znaczenie ma brzmienie postanowień planu w konfrontacji z materiałem dowodowym, zebranym przez organy administracji w kontekście przesądzenia o charakterze prowadzonej przez skarżącego działalności (obiektu komercyjnego) jako obniżającej standard warunków mieszkaniowych na obszarze inwestycji.

Z cytowanych już wyżej postanowień analizowanego planu wynika, że w ramach dopuszczonych funkcji komercyjnych, zakazem objęto lokalizację obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych w rozumieniu planu. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 12 planu miejscowego, obiektem takim jest obiekt:

a) powodujący w trakcie normalnej dzienności osiągnięcie 80% dopuszczalnej normy szkodliwego oddziaływania na środowisko na granicy przynależnej mu działki lub obiektu w sytuacji współużytkowania działki (dla bezpośrednich sąsiadów),

b) każdy obiekt emitujący nieprzyjemny zapach,

c) w sposób oczywisty pogarszający warunki życia sąsiadów (np. obiekt emitujący widoczny dym, opary itp., wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej).

W planie stwierdzono również, że w szczególności obiektem obniżającym standard warunków mieszkaniowych jest: lokal gastronomiczny z działalnością nocną. Obiektem takim nie jest natomiast parking dla samochodów osobowych, garaż dla samochodów osobowych.

Jak wynika z ww. postanowień planu, mających kluczowe znaczenie dla oceny charakteru obiektu komercyjnego skarżącego w kontekście sformułowanego w nim zakazu lokalizacji określonych typów obiektów, dopuszcza on w ramach zabudowy mieszkaniowej obiekty, które z definicji, obniżają standard warunków mieszkaniowych, np. obiekty produkcyjne, czy składowe. Jednocześnie, plan miejscowy zawiera sformułowanie własnej definicji obiektu obniżającego standard warunków mieszkaniowych. Istotne znaczenie ma jednocześnie w tym kontekście powiązanie takich obiektów z zakazem ich lokalizacji w ramach dominującej funkcji mieszkaniowej. Zasadą jednak jest dopuszczalność lokalizacji takich obiektów w ramach funkcji mieszkaniowej, a zatem możliwość realizacji prawa własności i powiązanej z nim wolności zabudowy stosownie do przepisów prawa miejscowego. Interpretacja postanowień planu, wykluczających wolność zabudowy w odniesieniu do takich obiektów musi zatem być przeprowadzona w taki sposób, aby wyeliminować obiekty rzeczywiście i bezspornie spełniające kryteria wykluczenia. Nie może ona mieć charakteru rozszerzającego.

Z brzmienia § 2 pkt 12 lit. c planu wynika, że obiekt komercyjny obniża standard warunków mieszkaniowych jeżeli w sposób oczywisty pogarsza warunki życia sąsiadów (np. obiekt emitujący widoczny dym, opary itp., wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej). Zdaniem sądu, jak wskazano powyżej, materiał dowodowy, na jakim oparły się organy administracji, przesądzając o niezgodności inwestycji usługowej skarżącego z postanowieniami planu, jest niewystarczający. Potwierdza on niewątpliwie, że obiekt usługowy skarżącego może powodować pewne uciążliwości sąsiedzkie. Natomiast zdaniem sądu, przedwczesna i nieprzekonywująca jest ocena, że pogorszenie warunków życia sąsiadów jest obiektywnie oczywiste. Nie potwierdza jej materiał dowodowy zebrany w sprawie, analizowany w jego całokształcie. Słuszne w tym kontekście są zarzuty skargi, wskazujące na wybiórczą ocenę materiału dowodowego i oparcie się przez organy administracji na materiale dostarczonym przez uczestników postępowania (zdjęciach, nagraniach hałasu). W aktach administracyjnych znajdują się tymczasem także dowody przeprowadzone przez organy administracji: sprawozdanie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 10 października 2018 r. z kontrolnego pomiaru poziomu dźwięku przenikającego do środowiska, z którego wynika, że nie zostały przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz. U. z 2014 r. poz. 112 z późn. zm.), wynoszące w godzinach 6.00 - 22.00 - 50 dB i w godzinach 22.00 - 6.00 - 40 dB oraz protokoły z kontroli nieruchomości z 19 lipca 2018 r., 25 lipca 2018 r. oraz 3 sierpnia 2018 r., które nie potwierdziły zwiększenia natężenia ruchu w związku z pracą zakładu skarżącego. Dowody te nie potwierdziły zatem przesłanek, które w świetle cytowanych postanowień planu, potwierdzałyby w sposób bezsporny istnienie przesłanek świadczących o oczywistym pogorszeniu życia sąsiadów, tj. że obiekt skarżącego generuje hałas w stopniu przekraczającym normy prawne, czy że w związku z jego funkcjonowaniem nastąpiło zwiększenie ruchu drogowego.

Organy administracji w swojej analizie, poza przywołaniem ww. dowodów w stanie faktycznym sprawy, zaniechały ich oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Zauważyć bowiem należy, że w aktach sprawy znajdują się zdjęcia, zarówno przedłożone przez skarżącego, obrazujące warunki pracy warsztatu i fakt, że jego funkcjonowanie nie powoduje zwiększenia uciążliwości w odniesieniu do terenów sąsiednich, jak też przedłożone przez K. i K. I., dokumentujące zwiększoną ilość pojazdów parkujących na nieruchomości skarżącego oraz ruch, wywołany przyjeżdżającymi do warsztatu samochodami klientów. Dokumentacja zdjęciowa przedłożona przez ww. strony, o jednoznacznie spornych interesach w niniejszym postępowaniu, nie może mieć charakteru decydującego, a jedynie uzupełniający. Podobnie, nie mogą mieć decydującego charakteru przedłożone przez uczestników postępowania nagrania dźwiękowe. Nie budzi wątpliwości sądu, że sąsiedztwo obiektu usługowego, będącego w posiadaniu skarżącego może być uciążliwe, ale decydujące znaczenie mają przepisy prawa miejscowego, które dopuszczają lokalizowanie tego typu obiektów pod pewnymi warunkami. Interpretacja tych warunków musi opierać się na szerokim zakresie dowodów, ale ocenionych w ich całokształcie. Biorąc pod uwagę tak istotną rozbieżność interesów stron występujących w niniejszym postępowaniu, najistotniejszy (najwiarygodniejszy) walor dowodowy należałoby przypisać dowodom nie pochodzącym od stron. Zdaniem sądu, w sprawach takich jak niniejsza, w których zachodzi konieczność oceny licznych i różnych dowodów o zróżnicowanym charakterze, w tym dowodów prywatnych i urzędowych, zdjęć, czy nagrań na nośnikach należy posługiwać się możliwie obiektywnymi, sprawdzalnymi kryteriami przy ocenie tych dowodów. Niewątpliwie zaś, najbardziej bezstronny charakter mają w takich okolicznościach dowody przeprowadzone przez organy administracji, a więc z urzędu. Te zaś, a mianowicie sprawozdanie z pomiaru hałasu oraz protokoły z pomiaru natężenia ruchu, nie potwierdzają, że obniżenie standardu warunków mieszkaniowych na skutek działalności usługowej skarżącego jest oczywiste. W tej sytuacji, brak jest podstaw do tego, by uznać, że zgodnie z cytowanymi postanowieniami planu miejscowego, spełnione zostały przesłanki uzasadniające zakaz lokalizacji obiektu komercyjnego skarżącego.

Podsumowując poczynione wyżej rozważania, według sądu, w następstwie popełnionych przez organy obu instancji uchybień procesowych w zakresie oceny materiału dowodowego w kontekście brzmienia art. 35 P.b. oraz interpretacji przepisów planu miejscowego, uznać należało, że doszło do istotnego naruszenia art. 80 k.p.a., jak również naruszeń innych przepisów postępowania, w tym art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd doszedł do przekonania, że zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należy uchylić.

Jednocześnie, sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego wymienionych w skardze. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny jest sądem prawa, którego kompetencje obejmują co do zasady kontrolę legalności zaskarżonych decyzji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Stąd też zasadą jest orzekanie w oparciu o materiał dowodowy zebrany i ustalony przez organy administracji. Cytowany przepis dopuszcza uzupełnienie materiału dowodowego, ale jako instytucję wyjątkową, ograniczoną przesłanką wystąpienia istotnych wątpliwości w danej sprawie, a takich zdaniem sądu nie było. Ponadto, uzupełnienie materiału dowodowego może nastąpić wyłącznie poprzez przeprowadzenie dowodów z dokumentów. Skarżący tymczasem domagał się przeprowadzenia różnych dowodów, w tym ze świadków, które są niedopuszczalne co do zasady w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Organy administracji, ponownie prowadząc postępowanie administracyjne, uwzględnią ocenę prawną, dokonaną przez sąd w niniejszym uzasadnieniu, będąc związane przede wszystkim oceną prawną co do kierunków oceny zebranego materiału dowodowego w kontekście postanowień planu miejscowego. Organ może przy tym zadecydować o uzupełnieniu materiału dowodowego w takim zakresie, by merytoryczna decyzja miała walor przekonywującej i uzasadnionej. To z kolei implikuje konieczność zbadania kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w kierunku wskazanym przez sąd, koniecznym do ostatecznego i prawidłowego zakończenia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 1160 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę powyższą, oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, składa się również wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego w wysokości dwukrotnej stawki podstawowej wynoszącej 480 zł, tj. w kwocie 960 zł. Sąd, na mocy § 15 ust. 3 cytowanego wyżej rozporządzenia, opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy, będącą podstawą zasądzania kosztów zastępstwa prawnego, ustalił w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, uwzględniając okoliczności wymienione w tym przepisie, w szczególności: wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zawiłość sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także fakt, że pełnomocnik osobiście i aktywnie reprezentował skarżącego na rozprawie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.