Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723668

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 18 września 2019 r.
II SA/Gd 210/19
Ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Mariola Jaroszewska, Asesor Magdalena Dobek-Rak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2019 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

1. uchyla zaskarżoną decyzję,

2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z 6 lutego 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z 18 grudnia 2018 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanych na działce nr (...) w obr. (...) w L.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 16 października 2018 r. J. R., dalej inwestor albo skarżący, wystąpił do Starosty L. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (bez przyłączy) na dz. nr (...) obr. (...) w L. Po wszczęciu postępowania Starosta L. stwierdził nieprawidłowości w złożonej dokumentacji i postanowieniem z 26 listopada 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia poprzez: 1. przedstawienie dokumentacji spełniającej w całości zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "L. - W." w L. (należało przedstawić lokalizację zabudowy, która jest zgodna z określonymi w planie nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, ponieważ nastąpiło jej przekroczenie od strony ul. W.); 2. przedstawienie projektu zagospodarowania terenu oraz rzutu parteru jednolicie w zakresie projektu (stwierdzono niezgodność wymiarów budynku oraz obrysu budynku) oraz uzupełnić podpisy projektantów i dane w metrykach; 3. przedstawienie uzgodnienia lokalizacji obiektów budowlanych w zbliżeniu do ulicy W. (art. 43 ustawy o drogach publicznych).

Po przedłożeniu przez inwestora dodatkowej dokumentacji Starosta L. przeanalizował dokumentację projektową i uznał, że braki określone w punktach 2 i 3 postanowienia z 26 listopada 2018 r. zostały uzupełnione. Nie uzupełniono natomiast punktu 1 postanowienia. Na tej podstawie Starosta L. decyzją z 18 grudnia 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnego jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanych na działce nr (...) w obr. (...) w L.

Od tej decyzji J. R. złożył odwołanie twierdząc, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, a wskazana na planie zagospodarowania terenu nieprzekraczalna linia zabudowy jest prawidłowa.

Wojewoda rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art.

20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia jakichkolwiek naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (por. art. 35 ust. 3).

Podzielił Wojewoda stanowisko organu I instancji, że w przypadku ujawnienia braku spełnienia powyższych warunków organ architektoniczno-budowlany posiada bezwzględny obowiązek egzekwowania ww. przepisów. W przypadku, gdy wezwanie organu wystosowane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest bezskuteczne powstaje obowiązek odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jedną z pierwszych czynności, jaką organ rozpatrujący winien sprawdzić jest zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr (...) w L. leży na terenie, na którym obowiązuje uchwała nr LX-514/2010 z 10 listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "L. - W.". Zgodnie z tym planem, teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna, jest oznaczony symbolem 4.MN.11, czyli jest to teren przeznaczony na funkcje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszczono jednak lokalizację zabudowy wielorodzinnej z nie więcej niż czterema mieszkaniami na działce, lokalizację lokali wbudowanych, przeznaczonych na cele usługowe, z zapewnieniem dostępu bezpośrednio z drogi KD.D.11 lub ul. W., lokalizację budynków zamieszkania zbiorowego zaspakajających specyficzne potrzeby mieszkaniowe.

Powierzchnia zabudowy dwóch budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wynosi 163,5 m2, co w stosunku do wielkości działki daje wskaźnik powierzchni zabudowy 13,7%. Jest to zgodne z zapisami planu miejscowego, który wyznacza go maksymalnie jako 0,3 (30%). Zgodna z miejscowym planem jest również powierzchnia biologicznie czynna - na poziomie 76,3% (plan zakłada min. 60%). Wysokość kalenicy została ustalona na poziomie od 7 do 9m. Wysokość planowanych budynków wynosi 8,9m. Zaplanowano dach dwuspadowy w kolorze grafitowym o nachyleniu 30°, co także jest zgodne z planem miejscowym.

Budynek został zaprojektowany 4 m od granicy z działką sąsiednią nr (...), czyli zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest nieprzekraczalna linia zabudowy. W § 27 ust. 4 pkt 1a planu miejscowego ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości minimum 8 m od jezdni ul. W. (dz. nr (...) obr. L., gm. N.) i zgodnie z przedstawionym rysunkiem zagospodarowania terenu, inwestor zlokalizował zabudowę w odległości 8 m od granicy z działką drogową (dz. nr (...) obr. L., gm. N.). Jednakże w przypadku zabudowy działki nr (...) należy zwrócić uwagę na kolejne zapisy planu miejscowego obowiązujące dla tej działki. Jednym z nich jest § 27 ust. 1 pkt 2 d). Przepis ten określa teren oznaczony jako wydzielenie wewnętrzne 11/1.07.IT (wskazany na rysunku planu miejscowego obejmującego również działkę inwestycyjną) przeznaczone dla pasa technicznego infrastruktury - poszerzenia terenu przewidzianego przy skrzyżowaniu z KD.KX.13, które zapewnia niezbędną rezerwę dla planowanego obiektu mostowego na skrzyżowaniu ul. W. (planowane przekroczenie górą drogi (...)) z planowanym w wariancie V przebiegiem drogi ekspresowej S-6, w przypadku wyboru innego wariantu przebiegu drogi rezerwa przeznaczona pod pas infrastruktury wynosi 8 m od granicy planu, dla pozostałego terenu obowiązują ustalenia jak dla wydzielenia wewnętrznego 11/3.4. Kolejnym przepisem jest § 27 ust. 3 pkt 2, zgodnie z którym na terenach wydzieleń wewnętrznych 11/3.1, 113.2, 11/3.3, 11/3.4, 11/3.5 i 11/3.6. obowiązuje zagospodarowanie w formie powierzchni biologicznie czynnej. Na działce nr (...) obowiązuje wydzielenie wewnętrzne 11/3.3. Na mocy § 27 ust. 4 pkt 1c na rysunku planu zaznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy po granicy tychże wydzieleń. Linia zabudowy wskazana na projekcie zagospodarowania terenu dołączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie uwzględnia tych zapisów i nie została skorygowana po otrzymaniu postanowienia wzywającego do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej.

Nie zgodził się Wojewoda z inwestorem, że skoro dla wariantu II-A2 stała się w dniu 4 stycznia 2016 r. ostateczna decyzja środowiskowa to kwestia budowy drogi w wariancie V jest nieaktualna. Zdaniem organu odwoławczego dopóki nie będzie funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę w określonym wariancie, nie można przesądzać o zaniechaniu planowanego wariantu V.

W warunkach niniejszej sprawy, Wojewoda postanowił odnieść się zatem do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazano, iż przepis ten odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Brak usunięcia określonych naruszeń przez stronę w wyznaczonym terminie rodzi bowiem dla niej poważne konsekwencje - w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Reasumując przyjął organ odwoławczy, że ze względu na nieuzupełnienie ww. braków w dokumentacji budowlanej nie można zatwierdzić złożonego projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na planowaną inwestycję.

Zauważył przy tym organ odwoławczy, że treść art. 35 ust. 3 ustawy nie pozostawia uznaniowości organu oceny sytuacji, gdy inwestor nie wywiązał się ze słusznie nałożonych obowiązków. Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem bezspornie, że nie istnieje możliwość wydania pozwolenia na budowę w sytuacji nieuzupełnienia słusznie stwierdzonych braków w dokumentacji projektowej, co nie oznacza jednak, że zainteresowany nie będzie mógł ponownie wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W ewentualnym kolejnym postępowaniu administracyjnym skarżący będzie mógł złożyć również kompletny projekt budowlany, skoro posiada już wiedzę w jakim zakresie był on wadliwy w niniejszym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzje wniósł J. R. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

art 7 i 7 b, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 106 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych, a zarazem możliwych i adekwatnych kroków do wyjaśnienia stanu sprawy i brak podjęcia współdziałania z Generalną Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, co skutkowało niezebraniem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, potrzebnego dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezałatwieniem sprawy administracyjnej, mając na względzie słuszny interes skarżącego i odmówienie uzgodnienia oraz wydania pozwolenia na budowę, art. 7a § 1 i § 2 k.p.a. w związku z § 27 ust. 1 pkt 2d ustaleń szczegółowych uchwały nr LX-514/2010 z dnia 10 listopada 2010 r. Rady Miejskiej w L. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "L. - W." w L. (Dz. Urzędowy województwa Pomorskiego Nr 2 z 7 stycznia 2011 r. poz. 28, dalej określany w skrócie MPZP) poprzez niewyjaśnienie i nierozstrzygnięcie wątpliwości normy prawnej związanej z jej zastosowaniem i wykładnią na korzyść skarżącego, przy jednoczesnym braku występowania innych spornych okoliczności lub innego ważnego interesu publicznego, art. 7b k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia współdziałania z Generalną Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy oraz brak zasięgnięcia opinii tego organu w zakresie przebiegu wariantu drogi (...) oraz dokonania oceny niepełnego materiału dowodowego w sposób dowolny, z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ drugiej instancji nie dysponując całym i pełnym materiałem dowodowym, bez wyjaśnienia wszelkich wątpliwości związanych z zastosowaniem ocenianej normy prawnej, winien był uchylić zaskarżoną decyzję Starosty L. i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. dalej w skrócie Prawo budowlane) poprzez dokonanie nieprawidłowego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało nieuzgodnieniem projektu budowlanego i brakiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Opierając skargę na tak sformułowanych zarzutach wniósł skarżący uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów wpisu sądowego w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że przy uwzględnieniu brzmienia norm MPZP, a dokładnie § 27 ust. 1 pkt 2d słuszne jest jego stanowisko o zgodności z zapisami planu przedstawionego projektu zagospodarowania działki, przy aktualnym wyborze wariantu przebiegu drogi (...) oznaczonego II - A2.

Wojewoda w skarżonej decyzji nie uznał argumentacji odwołującego się wskazując, iż sprawa wyboru wariantu przebiegu drogi nie jest jasna z uwagi na brak ostatecznej decyzji administracyjnej w tym zakresie.

Zakwestionował skarżący taką argumentację organów stwierdzając, że niezasadne są stanowiska orzekających organów bowiem droga (...) jako obiekt liniowy ma we fragmentach już zatwierdzony stosownymi decyzjami przebieg i nie ulega wątpliwości, że przebieg ten został ustalony w wariancie II-A2. Zwłaszcza, że elementem (...) jest także obwodnica L., której lokalizacja została już zatwierdzona przez Gminę, i nie może ulec zmianie co ewidentnie determinuje i ma wpływ na aktualny przebieg drogi (...) w wariancie II A2. Zdaniem skarżącego nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że nieruchomość należąca do niego, na której planuje budowę, nie koliduje w żaden sposób z zaakceptowanym wariantem przebiegu drogi.

Podkreślił skarżący, że wariantów przebiegu drogi (...) dla analizowanego obszaru było aż 12. Odzwierciedleniem ilości wariantów były zapewne ustalenia MPZP, które jednak były ustaleniami tymczasowymi i aktualnie winny zostać zweryfikowane, a tego organy zaniechały.

Do skargi załączył skarżący mapę sytuacyjną z naniesioną lokalizacją węzła "L. -W.", II-A2", mapę sytuacyjną - szczegółowe rozwiązanie węzła - połączenie (...) z obwodnica L. (obwodnica L., to droga oznaczona kolorem różowym, odchodząca na zachód od (...)) oraz miejsce przecinania się ulicy W. z drogą (...) (KD.KX.13) oraz załącznik nr 1 do MPZP - mapę z informacjami o klasyfikacji terenu i oznaczeniem lokalizacji działki skarżącego, Dokonując samodzielnej interpretacji zapisu § 27 ust. 1 pkt 2d MPZP wskazał skarżący na jego tymczasowość i konieczność późniejszej weryfikacji. Szczególną uwagę zwrócił na zapis: "w przypadku wyboru innego wariantu przebiegu drogi rezerwa przeznaczona pod pas infrastruktury wynosi 8 m od granicy planu" podkreślając, że właśnie taka sytuacja zaistniała w sprawie.

Aktualnie nie ma podstaw do powiększania terenu wydzielania wewnętrznego 11/1.07.IT, który ma zastosowanie jedynie do nieaktualnego już wariantu przebiegu drogi, nieprzekraczalna linia zabudowy od jezdni ul. W. dla działki inwestora winna wynosić 8 metrów, tak jak dla wszystkich działek na terenie elementarnym 4. MN.11 po lewej stronie drogi wewnętrznej na załączniku nr 1 do MPZP.

Skarżący zwrócił się bezpośrednio do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z pytaniami opisanymi w piśmie, złączył również mapę z MPZP, z zaznaczoną lokalizacją działki nr (...). Otrzymał odpowiedź z 19 lutego 2019 r. z informacją, że "przedmiotowa działka położona jest poza zakresem inwestycji planowanej przez tut. Oddział". Wyraźnie zaznaczył skarżący, że treść MPZP w spornym i analizowanym zakresie nie wymaga dla swojej skuteczności stosowania, istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla wybranego wariantu przebiegu (...). Plan wyraźnie wskazuje, w swoich zapisach jedynie na wybór innego wariantu, który się już dokonał.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jest konsekwencją naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania i sprowadza się do błędnego zastosowania art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez dokonanie nieprawidłowego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało nieuzgodnieniem projektu budowlanego i brakiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda nie uznając zasadności zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę uwzględniono, albowiem organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie chodzi o ocenę prawidłowości twierdzenia organów, że zapis § 27 ust. 1 pkt 2d uchwały Rady Miejskiej w L. z 10 listopada 2010 r. nr LX-514/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "L. - W.", stanowiący: "teren oznaczony jako wydzielenie wewnętrzne 11/1.07.IT przeznaczony jest dla pasa technicznego infrastruktury, poszerzenie terenu przewidziane przy skrzyżowaniu z KD.KX.13 zapewnia niezbędną rezerwę pod planowany obiekt mostowy na skrzyżowaniu ul. W. (planowane przekroczenie górą drogi (...)) z planowanym w wariancie V przebiegiem drogi ekspresowej (...), w przypadku wyboru innego wariantu przebiegu drogi rezerwa przeznaczona pod pas infrastruktury wynosi 8 m od granicy planu dla pozostałego terenu obowiązują ustalenia jak dla wydzielenia wewnętrznego 11/3.4.". Wojewoda nie podzielił argumentacji skarżącego, że wariant przebiegu drogi (...) został wybrany i nie nastąpi on w wariancie II-A2, który determinowałby budowę drogi z uwzględnieniem nieruchomości skarżącego. Negatywnie zatem ocenił Wojewoda zgodność planowanej przez skarżącego inwestycji z planem miejscowym dla obszaru, na jakim umiejscowiona jest działka skarżącego.

Obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem został nałożony na organ treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Oznacza to, iż w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego).

Nie ma sporu co do tego, że negatywny wynik ustaleń odnośnie do zgodności z planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku takiego planu, które to akty określą przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11; wyrok NSA z 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2581/11, publ. CBOSA). Istotne jest jednak ustalenie, czy stwierdzony przez organ odwoławczy brak zgodności istnieje w sprawie niniejszej.

Przedstawiony przez skarżącego projekt zakładał budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (bez przyłączy) na dz. nr (...) w L.

Uchwała Rady Miejskiej w L. z 10 listopada 2010 r. nr LX-514/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "L. - W." i dla terenu 4.MN.11. (gdzie umiejscowiona jest działka nr (...)) predysponuje teren nieruchomości skarżącego w § 27 ust. 1 pkt 2d jako teren oznaczony jako wydzielenie wewnętrzne 11/1.07.IT przeznaczony jest dla pasa technicznego infrastruktury, poszerzenie terenu przewidziane przy skrzyżowaniu z KD.KX.13 zapewnia niezbędną rezerwę pod planowany obiekt mostowy na skrzyżowaniu ul. W. (planowane przekroczenie górą drogi (...)) z planowanym w wariancie V przebiegiem drogi ekspresowej (...), w przypadku wyboru innego wariantu przebiegu drogi rezerwa przeznaczona pod pas infrastruktury wynosi 8 m od granicy planu dla pozostałego terenu obowiązują ustalenia jak dla wydzielenia wewnętrznego 11/3.4., oraz w odniesieniu do nieprzekraczalnej linii zabudowy w § 27 ust. 4 pkt 1:ustala się następujące linie zabudowy, oznaczone na rysunku planu:

a) nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości minimum 8 m od jezdni ul. W.,

b) nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości min 6 m od terenu KD.KX.13, co spełnia wymóg odległości min. 40 m od krawędzi jezdni planowanej drogi krajowej (...) (wariant V "Studium Techniczno - Ekonomiczno - Środowiskowe Budowy Drogi Ekspresowej (...) odcinek L. (wraz z obwodnicą L.) - C.,

b) nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości minimum 6 m od linii rozgraniczających dojazdów wydzielonych zgodnie z ustaleniem w ust. 6 pkt 4),

c) nieprzekraczalne linie zabudowy po granicy wydzieleń wewnętrznych 11/3.1, 11/3.2, 11/3.3, 11/3.4, 11/3.5 i 11/3.6,

d) obowiązujące linie zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających ulicy KD.D.11 i ciągów pieszych 11/1.1.k.p., 11/1.2.k.p., 11/1.3.k.p.

Sąd zauważa, że zapisy obowiązującego dla działki skarżącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują pewną wariantowość w zależności jaki docelowy przebieg miałaby mieć droga (...). Dostrzec też należy, że plan został uchwalony 10 listopada 2010 r., a wniosek skarżącego datowany jest na 18 października 2018 r. i rozpiętość czasowa pomiędzy tymi datami wymaga od orzekającego organu ogromnej wnikliwości w interpretacji zgodności przesłanki planowanej inwestycji czy też jej braku z planem uchwalonym 8 lat wcześniej przy uwzględnieniu dynamicznych zmian związanych z budową dróg w kraju. W tym także z planowaną budową drogi (...).

W tym kontekście Sąd zwraca uwagę i na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, które bezpośrednio oddziałuje na sferę praw właścicielskich, w tym na sposób wykonywania własności. Postanowienia szczegółowe obowiązującego planu miejscowego powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Czym innym jest jednak kwestionowanie zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a czym innym dokonywanie interpretacji jego zapisów, w sytuacji gdy są one właśnie nieprecyzyjne czy też zawierają alternatywne rozwiązania, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zakres stosowania planu musi odbywać się w granicach od zgodności z treścią zapisu do niesprzeczności z nim, by nie przekroczyć niezbędnej granicy ochrony praw właścicielskich (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 804/08, publ. CBOSA, wyrok NSA z 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 32/14, publ. Lex nr 15921511, wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 122/16, publ. CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, pomimo zarzutów odwołania, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nakłada ograniczenie w zabudowie terenu dla planowanej inwestycji w postaci odsunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości min 6 m od terenu KD.KX.13, co spełnia wymóg odległości min. 40 m od krawędzi jezdni planowanej drogi krajowej (...) (wariant V "Studium Techniczno - Ekonomiczno - Środowiskowe Budowy Drogi Ekspresowej (...) odcinek L. (wraz z obwodnicą L.) - C.

Zdaniem Sądu taka interpretacja Wojewody § 27 ust. 4 pkt 1 lit. b przedmiotowego planu miejscowego byłaby jak najbardziej właściwa, gdyby istotnie do realizacji drogi (...) został wybrany wariant V. Natomiast wedle twierdzeń skarżącego tak nie jest, a z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, ze organ odwoławczy posiada wiedzę, że dokumentacja projektowa została wykonana dla innego wariantu niż wariant V. Zwrócić należy uwagę, że wyboru wariantu realizacji drogi (...) dokonano dużo wcześniej niż zostały zlecone prace projektowe i niż inwestor wystąpił o wydanie decyzji środowiskowej. Niezrozumiałe jest stanowisko orzekającego organu odwoławczego, który wybór wariantu wiąże z wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu wybór wariantu miał miejsce wiele lat temu przed przystąpieniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do etapu realizacji, który rozpoczął się wykonaniem dokumentacji projektowej. Ponadto najprostszym sposobem ustalenia czy inwestor drogi (...) dokonał wyboru wariantu było wystąpienie z zapytaniem do GDDKiA czy dokonano wyboru wariantu i który został wybrany. Zaniechanie tej czynności czyni zasadnymi zarzuty skarżącego w zakresie nienależytego ustalenia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w zestawieniu z treścią odwołania skarżącego, gdzie twierdził on, że realizacja drogi (...) nie nastąpi wedle wariantu V i zgodne z planem jest ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy 8 m od krawędzi ul. W. jak zostało to ujęte w projekcie planowanej zabudowy.

W ocenie Sądu z treści skarżonej decyzji wynika, że Wojewoda zaprezentował ocenę sprawy dokonaną z pominięciem zebranego w sprawie materiału dowodowego, co świadczy o naruszeniu art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie zweryfikował okoliczności wyboru wariantu realizacji drogi (...) i bezpodstawnie przyjął, że o wyborze wariantu świadczyć będzie wydanie decyzji o realizacji inwestycji drogowej w konkretnym wariancie. Zgodnie z wymogami określonymi w tych przepisach organ odwoławczy zobowiązany był do ponownego (na skutek odwołania) wnikliwego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie oraz przedstawienia procesu dedukcyjnego, jaki uzasadnia podjętą decyzję.

W niniejszej sprawie w celu dokonania prawidłowej wykładni zapisów planu organ odwoławczy winien dokonać samodzielnych ustaleń, ale w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, posiłkując się przy tym dodatkowo uzyskanymi dowodami w zakresie wyboru wariantu budowy drogi (...). Nie wynika z akt sprawy, aby miało uzasadnienie twierdzenie jakoby o wyborze wariantu decydować miała wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Nie wynika z akt sprawy, aby spełnić miał się zapis planu § 27 ust. 4 pkt 1 lit. b, który egzekwują organy wobec inwestora domagając się zachowania przez niego linii zabudowy z tego zapisu. Oznacza to naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie.

Jeszcze raz należy podkreślić, że zasady uchwalone w planie miejscowym muszą być tak interpretowane, aby nie doszło do naruszenia granic prawa własności, które w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy Prawa budowlanego i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., zwanej dalej: u.p.z.p.). Nieuzasadniona interpretacja zapisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do ograniczenia zasady wolności budowlanej (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) oraz prawa do zabudowy (art. 4 Prawa budowlanego). Przyjęcie przeciwnego stanowiska, poza naruszeniem tych zasad, byłoby sprzeczne również z zasadami prawniczej logiki formalnej, ponieważ istniejących wątpliwości nie można interpretować na niekorzyść inwestora. Podkreślić należy, że ograniczenia prawa do zabudowy powinny wynikać z obowiązujących przepisów prawa, a nie z dowolnej oceny organu administracyjnego.

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uznał, że na skutek nierzetelnego zebrania materiału dowodowego i nieprawidłowej oceny zapisów planu Wojewoda naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego, dokonując błędnej wykładni zapisów planu miejscowego obowiązującego na terenie objętym inwestycją. Dlatego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt 1 wyroku). Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na zasądzoną kwotę 997 zł składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłaty skarbowej z tytułu udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.