Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2979077

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 22 kwietnia 2020 r.
II SA/Gd 21/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska.

Sędziowie WSA: Dariusz Kurkiewicz (spr.), Asesor Magdalena Dobek-Rak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi S. M. i A. M. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2019 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga S. M. i A.M. na decyzję Wojewody (dalej jako Wojewoda) z 22 listopada 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 8 kwietnia 2002 r. Wójt Gminy (dalej jako Wójt) na wniosek właścicieli zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), położonej w gminie K., obręb P., będącej własnością A. M. i S.M. m.in. na działkę nr (...) o pow. 0,1557 ha, która zgodnie z treścią przedmiotowego rozstrzygnięcia została wydzielona jako "droga". W sentencji niniejszej decyzji stwierdzono "Działka nr (...) o pow. 0,1557 ha jako projektowana droga przechodzi na własność Gminy z dniem w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Wypłata odszkodowania zostanie ustalona między właścicielem a Zarządem Gminy i nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia niniejszą decyzją. Decyzja stała się ostateczna w dniu 25 kwietnia 2002 r.

Umową z 9 kwietnia 2002 r. zarejestrowaną pod nr (...) Gmina, w imieniu której działał Zarząd Gminy oraz A. M. i S. M., uzgodnili wysokość odszkodowania za przechodzącą na rzecz Gminy działkę gruntu wydzielona pod drogę tj. 155,70 zł za powierzchnię 1557 m2.

Pismem z 16 października 2017 r. A. i S. małż. M., przesłali do Wójta " Wypowiedzenie ugody zawartej w dniu 8 kwietnia 2002 r. potwierdzonej protokołem z rokowań, uzgodnień dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte na własność Gminy nieruchomości stanowiące drogi".

Decyzją z 15 września 2003 r., Wójt zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), położonej w gminie K., obręb P., będącej własnością A. M. i S. M. m.in. na działki: nr (...) o pow. 0,0945 ha, nr (...) o pow. 0,0301 ha, nr (.) o pow. 0,4358 ha, nr (...) o pow. 0,0079 ha, nr (...) o pow. 0,4741 ha, nr (...) o pow. 0,0337 ha, które zgodnie z treścią przedmiotowego rozstrzygnięcia zostały wydzielone jako "droga". W uzasadnieniu niniejszej decyzji stwierdzono "Nowo wydzielone działki przeznaczone pod drogi dojazdowe oznaczone numerami (..]-(...) po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji z mocy prawa przechodzą na rzecz Gminy K.".

Niniejsza decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową stała się ostateczna w dniu 30 września 2003 r.

W dniu 26 września 2003 r. Wójt i Państwo A. M. i S. M. podpisali protokół "Z rokowań, uzgodnień dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte na własność gminy nieruchomości stanowiące drogi". Z protokołu wynika iż Państwo M. zapoznali się z propozycją Gminy, dotyczącą stawki za 1 m2 gruntu wydzielonego pod drogę z działki nr (...), położonej w P. gm. K. tj. 0,01 zł za 1 m2, i ją przyjęli.

Umową z 26 września 2002 r. zarejestrowaną pod nr (...) Gmina K., w imieniu której działał Wójt oraz A. M. i S. M., uzgodnili wysokość odszkodowania za przechodzące na rzecz Gminy działki nr (..]-(...) wydzielone pod drogę tj. 107,61 zł za powierzchnię 1,0761 ha.

A. i S. małżonkowie M. w piśmie z 27 września 2002 r. zaproponowali ustalenie odszkodowania w wysokości 1 gr. za 1 m2 gruntu wydzielonego w zatwierdzonym planie pod drogi publiczne, które na mocy prawa przejdą na własność Gminy. W zamian prosili Radę Gminy o " (...) kontynuację uchwały Rady Gminy z dnia 16 września 2002 zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania dla obszaru działek nr (...), (...), części działek (...) i (...) w P. gm. K. ".

Aktem notarialnym Rep. A nr (...) z dnia 17 października 2002 r. S. A. M. i A. M. złożyli w § 2 niniejszego aktu oświadczenie, iż " (...) gdy w wyniku podziału działek nr (...) obszaru 28.88.51 ha i nr (...) obszaru 6.79.32, objętych księgą wieczystą KW nr (...) prowadzoną przez Sąd Rejonowy powstaną działki przeznaczone pod drogi publiczne, które na mocy art. 98 st. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przejdą na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne zobowiązują się do żądania odszkodowania w kwocie 1gr (jeden grosz) za 1 m2 - działek dróg publicznych powstałych w wyniku wyżej wymienionego podziału geodezyjnego, a (...) (wykreślenie własne) w imieniu Gminy powyższe zobowiązanie przyjmują ".

Jak wynika z wykazu zmian gruntowych sporządzonego w dniu 23 listopada 2003 r. przez geodetę uprawnionego A. M., działka nr (...) o pow. 28,8851 ha, przekształciła się w działki nr (...) o pow. 0,0291 ha i (...) o pow. 28,8560 ha.

Decyzją z 16 grudnia 2004 r. Wójt zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr (...) i (...), położonych w gminie K., obręb P., będącej własnością A. M. i S.M. m.in. na działki: nr (...) o pow. 0,3957 ha, nr (...) o pow. 0,5438 ha, nr (...) o pow. 0,8958 ha, nr (...) o pow. 0,0441 ha, nr (...) o pow. 0,1983 ha, nr (...) o pow. 0,0472 ha, nr (...) o pow. 0,3003 ha, (...) o pow. 0,0078 ha, nr (...) o pow. 0,0217 ha, nr (...) o pow. 0,0074 ha i nr (...) o pow. 0,0707 ha, które zgodnie z treścią przedmiotowego rozstrzygnięcia zostały wydzielone jako "droga". W uzasadnieniu niniejszej decyzji stwierdzono "Działki oznaczone numerami: (..]-(...) przeznaczone są pod drogi publiczne i z mocy prawa przechodzą na rzecz Gminy po uprawomocnieniu się decyzji".

Niniejsza decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową stała się ostateczna w dniu 31 grudnia 2004 r.

Aktem notarialnym z dnia 12 marca 2018 r. Rep. A nr (...), S. A. M. i A. M., oświadczyli iż " (...) uchylają się od skutków prawnych oświadczenia złożonego w dniu 17 października 2002 przed asesorem notarialnym A. Z. zastępcą notariusza T. W. w jego kancelarii notarialnej w P. przy ul. M. nr (...) (Repertorium A nr (..]) (...)".

Umową Nr (...) z 16 marca 2007 r. Gmina, w imieniu której działał Wójt oraz A. M. i S. M., uzgodnili wysokość odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości objętej podziałem m.in. działek (...) i (...), przechodzące na rzecz Gminy wydzielone pod drogi tj. 3,00 zł za 1 m2.

Decyzją z 10 marca 2014 r. Wójt zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr (...) i (...), położonych w gminie K., obręb D., będącej własnością A. M.i S. M. m.in. na działki: nr (...) o pow. 0,0253 ha i nr (...) o pow. 0,0226 ha, które zgodnie z treścią przedmiotowego rozstrzygnięcia zostały wydzielone jako "droga gminna". W uzasadnieniu niniejszej decyzji stwierdzono "przedmiotem podziału jest wydzielenie z działek (...) i (...) w D. terenu przeznaczonego pod drogę dojazdową "14KD-D" oraz fragment drogi lokalnej "12KD-L" - działki nr (...) i (...), które zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w dniu w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, przejdą na własność Gminy ".

Niniejsza decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową stała się ostateczna w dniu 25 marca 2014 r.

Pismem z dnia 16 października 2017 r. A. i S. małż. M., przesłali do Wójta "Wypowiedzenie umowy nr (..]".

W dniu 24 maja 2018 r. został podpisany protokół z negocjacji przeprowadzonych pomiędzy Gminą a S. M. i A. M. Negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym.

Pismem z 30 maja 2018 r. A. M. i S. M., wystąpili do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej-zwanego dalej "Starostą", o ustalenie odszkodowania za ww. działki.

W dniu 8 stycznia 2019 r. Starosta decyzją nr (...). orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr (...) o pow. 0,3975 ha, nr (...) o pow. 0,5438 ha, nr (...) o pow. 0,8958 ha, nr (...) o pow. 0,1983 ha, nr (...) o pow. 0,0078 ha, nr (...) o pow. 0,0707 ha, nr (...) o pow. 0,0945 ha, nr (...) o pow. 0,4358 ha, nr (...) o pow. 0,0079 ha, nr (...) o pow. 0,4741 ha, nr (...) o pow. 0,0337 ha, nr (...) o pow. 0,1557 ha położone w obrębie P., gmina K. oraz działki nr (...) o pow. 0,0226 ha i nr (...) o pow. 0,0253 ha położone w obrębie D., gmina K., które zostały przejęte pod budowę lub poszerzenie publicznej drogi gminnej.

Rozpoznając wniesione odwołanie wskazał Wojewoda, że A. M. i S. M., pismem z 30 maja 2018 r., wnieśli o ustalenie odszkodowania za działki, które przeszły na własność Gminy wobec wydzielenia ich pod drogi, a zatem doszło do złożenia wniosku, o którym mowa w zdaniu ostatnim art. 98 ust. 3 u.g.n.

Zaznaczył Wojewoda, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 22, dalej u.g.n) "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości".

Za takie uzgodnienia A. i S. małż. M. uznali spotkanie z 24 maja 2018 r., z którego został spisany dokument nazwany "Protokół z negocjacji", jednakże Wojewoda z takim stanowiskiem nie zgodził się.

Wskazał bowiem, że Wójt Gminy pismem z 3 sierpnia 2018 r. dołączył poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie:

umowy z dnia 9 kwietnia 2002 r. zarejestrowaną pod nr (...), na mocy której Gmina, w imieniu której działał Zarząd Gminy oraz A. M. i S. M., uzgodnili wysokość odszkodowania za przechodzącą na rzecz Gminy, działkę gruntu (nr (..]) wydzieloną pod drogę tj. 155,70 zł za powierzchnię 1557 m2;

umowy z dnia 26 września 2002 r., na mocy której Gmina, w imieniu której działał Wójt oraz A. M. i S. M., uzgodnili wysokość odszkodowania za przechodzące na rzecz Gminy działki nr (..]-(...) wydzielone pod drogę tj. 107,61 zł za powierzchnię 1,0761 ha;

aktu notarialnego Rep. A nr (...) z dnia 17 października 2002 r., w którym S. A. M. i A. M. złożyli w § 2 niniejszego aktu oświadczenie, iż " (...) gdy w wyniku podziału działek nr (...) obszaru 28.88.51 ha i nr (...) obszaru 6.79.32, objętych księgą wieczystą KW nr (...) prowadzoną przez Sąd Rejonowy powstaną działki przeznaczone pod drogi publiczne, które na mocy art. 98 st. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przejdą na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne zobowiązują się do żądania odszkodowania w kwocie 1 gr (jeden grosz) za 1 m2 - działek dróg publicznych powstałych w wyniku wyżej wymienionego podziału geodezyjnego, a (...) w imieniu Gminy powyższe zobowiązanie przyjmują". Oświadczenie to obejmuje działki nr (..]-(...).

- umowy Nr (...) z dnia 16 marca 2007 r., na mocy której Gmina, w imieniu której działał Wójt oraz A. M. i S. M., uzgodnili wysokość odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości objętej podziałem m.in. działek nr (...) i (...), przechodzące na rzecz Gminy wydzielone pod drogi tj. 3,00 zł za 1 m2.

Podkreślił Wojewoda, że skoro ważność tych czynności prawnych (podpisanie przez A. i S. małż. M. oraz Gminę, reprezentowaną w zależności przez Zarząd lub Wójta, umów, protokołów oraz aktu notarialnego dotyczących kwestii odszkodowania za ww. działki), nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to Wojewoda zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tych oświadczeń, mających wpływ na niniejsze postępowanie odszkodowawcze.

Słuszność tego poglądu potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2178/12, w którym wskazano, że "wszystkie kwestie, stanowiące ich essentialia negotii, a taką kwestią jest wysokość ceny sprzedaży oraz zarzuty oparte na wadach oświadczeń woli, nie mogły być rozpatrywane przez organ administracyjny w drodze decyzji. W tego rodzaju sprawach właściwą jest jedynie droga przed sądem powszechnym". Przywołany wyrok dotyczył możliwości oceny przez organy administracji publicznej zapisów zawartych w akcie notarialnym (a zatem dokumencie o charakterze cywilnoprawnym) i jednoznacznie wskazuje, że istnieje wyraźny zakaz wkraczania organów administracji publicznej w kompetencje sądów powszechnych.

Także w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17, (LEX nr 2599883) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego, należy do drogi cywilnej.

Przyjęcie takiego stanowiska oznacza, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień bądź gdy strona uprawniona dobrowolnie z niego zrezygnowała składając oświadczenie woli o zrzeczeniu się tego roszczenia, które dotarło do adresata -Gminy i nie zostało jednocześnie z nim odwołane.

Odnosząc się z kolei do dat podpisania ww. umów stwierdzić należy, iż w większości umów ustalenia odnośnie wysokości odszkodowania nastąpiły po wydaniu decyzji podziałowych, a przed datą ich ostateczności. A. i S. M. i Wójt wiedzieli już, że jakie powierzchnie i nr działek, w wyniku podziału działek zostaną przeznaczone pod drogi, co jasno wynika z treści umów. Przedmiot rokowań został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości.

Odnosząc się do momentu podpisania umów w sprawie odszkodowania, przywołał Wojewoda wyrok Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w którym Sąd ten sformułował następujące pytanie: czy wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.)", wyjaśniając jednocześnie, że " W orzecznictwie sądów administracyjnych udziela się na to pytanie odpowiedzi przeczącej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1223/12, nie publ; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Sz 319/13, nie publ.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Gd 501/17, nie publ.)". Zgodnie z tym orzecznictwem właściciel lub użytkownik wieczysty może zrzec się odszkodowania nie wcześniej, niż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, gdyż dopiero wtedy powstaje prawo do odszkodowania.

Cytowany wyrok Sądu Najwyższego uznał powyższe stanowisko sądów administracyjnych za nietrafne, argumentując, że:

"z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, że własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Gdyby zatem przyjąć, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby to, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela. Tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. wspomniano o "właścicielu", a nie o 'byłym właścicielu'";

"w sytuacji gdy wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby min, uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale)" (podkreślenie własne).

Sąd Najwyższy stwierdził również, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzega się możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1223/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Gd 501/17). W orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. wyrok z dnia 3 października 2008 r., I CSK 125/08, nie publ.) i w piśmiennictwie dopuszcza się możliwość zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 k.c.)".

Skoro zatem powyższe orzeczenie, z którym Wojewoda się zgadza, dopuszcza sytuację zrzeczenia się lub uzgodnienia odszkodowania, które będzie miało miejsce przed dniem / w dniu wydania decyzji podziałowej to tym bardziej możliwa jest sytuacja, która zaistniała na gruncie niniejszej sprawy, tj. uzgodnienie wysokości odszkodowania przed datą ostateczności decyzji podziałowej. Sąd Najwyższy szczegółowo uargumentował, dlaczego sytuacja taka jest dopuszczalna (a wręcz wskazana) z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa.

I chociaż strony odwołujące się w piśmie z 5 lutego 2019 r. wskazały, iż "Ponadto odwołujący skutecznie odstąpili od zawartych umów i porozumień. Świadczy o tym fakt, iż Gmina nigdy skutecznie nie zakwestionowała oświadczeń o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczeń woli złożonych przez odwołujących", to należy zaznaczyć iż organy administracji publicznej nie mogą wkraczać w kompetencje sądów powszechnych i rozstrzygać sporów pomiędzy stronami odnośnie ważności bądź nie czynności o charakterze cywilnoprawnym. Podał Wojewoda, że Wójt kilkukrotnie w pismach skierowanych zarówno bezpośrednio do stron jak i do pełnomocnika stron zaznaczał, iż nie uznaje oświadczeń o odstąpieniu od umów za skuteczne (pisma: z dnia 13 listopada 2017 r., z dnia 12 stycznia 2018 r., z dnia 17 kwietnia 2018 r.).

W świetle powyższego wyroku uznano, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działki nr (...) o pow. 0,3975 ha, nr (...) o pow. 0,5438 ha, nr (...) o pow. 0,8958 ha, nr (...) o pow. 0,1983 ha, nr (...) o pow. 0,0078 ha, nr (...) o pow. 0,0707 ha, nr (...) o pow. 0,0945 ha, nr (...) o pow. 0,4358, nr (...) o pow. 0,0079 ha, nr (...) o pow. 0,4741 ha, nr (...) o pow. 0,0337 ha, nr (...) o pow. 0,1557 ha, położone w obrębie P., gmina K. oraz działki nr (...) o pow. 0,0226 ha i nr (...) o pow. 0,0253 ha, położone w obrębie D., gmina K. - A. i S. M. podpisali bowiem protokoły rokowań oraz umowy, dotyczące wysokości odszkodowań z tytułu utraty ich prawa własności, a zatem pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym.

Ani Starosta ani Wojewoda nie mają uprawnień do oceny treści zawartych porozumień, gdyż nie mieszczą się one w kategorii aktu o charakterze administracyjnym. Zatem nie było żadnych podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. działki.

Reasumując, z art. 98 u.g.n. wynika, że odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność podmiotów publicznoprawnych, jako wydzielone pod drogi publiczne w ramach podziału nieruchomości, w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a podmiotem publicznoprawnym, który przejął te działki gruntu. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Podkreślił Wojewoda, że obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie.

Ponieważ na gruncie niniejszej sprawy doszło do ustalenia odszkodowań, postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stało się bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest bowiem niedopuszczalne skoro kwestia odszkodowań za działki nr (..]-(...), położonych w obrębie P., gmina K. oraz działki nr (...) i nr (...), położonych w obrębie D., gmina K. zakończyły się uzgodnieniami wysokości odszkodowań.

W świetle powyższych ustaleń uznał organ odwoławczy, że brak jest podstaw do ponownego ustalenia odszkodowania za ww. działki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając:

1) naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż skarżący mogli w sposób skuteczny ustalić wysokość należnego odszkodowania przed przejściem własności nieruchomości na gminę (tj. uprawomocnieniem się decyzji podziałowej), podczas gdy warunkiem koniecznym dla uruchomienia procedury ustalania odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną jest zaistnienie skutku prawnego przejścia nieruchomości, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.;

2) naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie ma podstaw do przyznania skarżącym odszkodowania, w sytuacji gdy skutecznie uchylili się oni od skutków prawnych oświadczeń woli w tym umowy z 26 września 2002 r., umowy z 9 kwietnia 2002 r., umowy z 16 marca 2007 r. oraz aktu notarialnego z 17 października 2002 r., co obligowało organ do ustalenia odszkodowania w oparciu o rzeczywistą wartość nieruchomości przejętych przez gminę;

3) naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż do wiążącego uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania mogło dojść przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, podczas gdy uzgodnienia w sprawie odszkodowania mogą być skutecznie prowadzone dopiero po tym, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanie się ostateczna, ponieważ dopiero wtedy pojawia się przedmiot uzgodnień w postaci uprawnienia odszkodowawczego;

4) naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ związany jest ustaleniami dokonanymi przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowych, podczas gdy w ramach postępowania administracyjnego organ nie jest władny do oceny działania uczestników postępowania, a także związany jest oświadczeniami stron, w szczególności protokołem negocjacji z 25 maja 2018 r., z którego wyraźnie wynika, iż skarżącym w trakcie negocjacji zaproponowano nowe wyższe stawki odszkodowania, których skarżący nie przyjęli, a zatem kwestia odszkodowania nie została dobrowolnie ustalona przed dniem w którym decyzje podziałowe stały się ostateczne;

5) naruszenie art. 129 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod budowę lub poszerzenie drogi publicznej, podczas gdy organ zobowiązany był ustalić odszkodowanie w sytuacji, gdy nie doszło do wiążącego uzgodnienia odszkodowania z Gminą, a z uwagi na kwoty odszkodowania przyznanego na mocy rzekomych porozumień, w rzeczywistości należało uznać przedmiotowe porozumienia za zrzeczenie się roszczeń odszkodowawczych przez odwołujących przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej;

6) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie przez organ, iż zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy aby uznać, iż brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działki nr (...) o pow. 0,3975 ha, nr (...) o pow. 0,5438 ha, nr (...) o pow. 0,8958 ha, nr (...) o pow. 0,1983 ha, nr (...) o pow. 0,0078 ha, nr (...) o pow. 0,0707 ha, nr (...) o pow. 0,0945 ha, nr (...) o pow. 0,4358 ha, nr (...) o pow. 0,0079 ha, nr (...) o pow.0,4741 ha, nr (...) o pow. 0,0337 ha, nr (...) o pow. 0,1557 ha położone w obrębie P., gm. K. oraz działki nr (...) o pow. 0,0226 ha i nr (...) o pow. 0,0253 ha połozone w obrębie D., gm. K., z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania;

7) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie przez organ, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że skarżący nie złożyli skutecznych oświadczeń o uchyleniu się od oświadczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym, a także z czynności realnie podejmowanych przez Gminę wynikało, że na nowo prowadzi negocjacje celem ustalenia należnego skarżącym odszkodowania;

8) art. 106 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie o ustalenie odszkodowania jest bezprzedmiotowe, a także przepisu art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji rozstrzygającej merytorycznie, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że sprawę można i należy rozstrzygnąć merytorycznie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie sądu zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 22 listopada 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z 8 stycznia 2019 r. umarzającą postępowanie w zakresie objętym wnioskiem skarżących z 30 maja 2018 r. o ustalenie odszkodowania za prawo własności nieruchomości: działki nr (...) o pow. 0,3975 ha, nr (...) o pow. 0,5438 ha, nr (...) o pow. 0,8958 ha, nr (...) o pow. 0,1983 ha, nr (...) o pow. 0,0078 ha, nr (...) o pow. 0,0707 ha, nr (...) o pow. 0,0945 ha, nr (...) o pow. 0,4358 ha, nr (...) o pow. 0,0079 ha, nr (...) o pow. 0,4741 ha, nr (...) o pow. 0,0337 ha, nr (...) o pow. 0,1557 ha położone w obrębie P., gmina K. oraz działki nr (...) o pow. 0,0226 ha i nr (...) o pow. 0,0253 ha położone w obrębie D., gmina K., jest zgodna z prawem. Organy administracji obu instancji zasadnie bowiem uznały, że w świetle obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 21 z późn. zm., dalej jako u.g.n.), brak było przesłanek do ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania za wskazaną we wniosku nieruchomość i z tego względu prowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne należało umorzyć.

W niniejszej sprawie organy procedowały w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, która reguluje m.in. kwestie związane z wywłaszczaniem nieruchomości i ustalaniem odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (rozdział 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" i rozdział 5 "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości"). Jak zaś stanowi art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być ono dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. O wywłaszczeniu orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 ustawy). Wywłaszczenie, zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy wynika, że ustalenie odszkodowania jest obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Wysokość tego odszkodowania podlega ustaleniu i wypłacie według ściśle określonych reguł wskazanych w art. 130-132 ustawy. Z treści powyższych przepisów wynika, że zarówno wywłaszczenie, jak i ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało przekazane do kompetencji organów administracji, a tryb ustalenia odszkodowania został uregulowany w sposób wiążący dla organu i niedopuszczający odstępstw od przyjętej regulacji i niezależny od woli stron postępowania.

Następnie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten ma więc zastosowanie w sytuacjach, w których w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego, decyzjami Wójta Gminy: z 8 kwietnia 2002 r. została wydzielona m.in. działka nr (...) o pow. 0,1557 ha, obr. P.; z 15 września 2003 r. zostały wydzielone m.in. działki nr (...) o pow. 0,0945 ha, nr (...) o pow. 0,4358 ha, nr (...) o pow. 0,0079 ha, nr (...) o pow. 0,4741 ha, nr (...) o pow. 0,0337 ha, obr. P.; z 16 grudnia 2004 r. zostały wydzielone m.in. działki nr (...) o pow. 0,3975 ha, nr (...) o pow. 0,5438 ha, nr (...) o pow. 0,8958 ha, nr (...) o pow. 0,1983 ha, nr (...) o pow. 0,0078 ha, nr (...) o pow. 0,0707 ha, obr. P., gmina K. oraz z 10 marca 2014 zostały wydzielone m.in. działki nr (...) o pow. 0,0226 ha i nr (...) o pow. 0,0253 ha położone w obrębie D., gmina K. Zgodnie z treścią tych decyzji podziały zostały dokonane na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości. Przedmiotowe działki zgodnie z treścią decyzji zostały wydzielone w celu budowy nowych lub poszerzenia istniejących dróg gminnych.

Jednocześnie, jak wynika z akt administracyjnych, między stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości przed dniem, w którym decyzje o podziale nieruchomości stały się ostateczne. Na podstawie przesłanych umów i oświadczeń ustalono, że odszkodowanie za działki nr (.).-(...) zostało określone w akcie notarialnym z dnia 17 października 2002 r. rep A nr (...) zawartym między S. i A. małżonkami M. a Gminą oraz zobowiązaniu z dnia 27 września 2002 r. przesłanym przez Państwo M. do Rady Gminy i Zarządu Gminy. Zgodnie z oświadczeniem zatwierdzonym poprzez ww. akt notarialny oraz wcześniejszym zobowiązaniem, Państwo M. zobowiązali się żądać odszkodowania w wysokości 1 grosza za 1 m2 działek, które przejdą na własność Gminy w wyniku podziału działek nr (...) i (...) i (...). Dodatkowo, w odniesieniu do działek powstałych w wyniku podziału działki nr (...) została zawarta umowa z 26 września 2002 r. na mocy której, ustalono odszkodowanie w wysokości 0,01 zł / m2 gruntu. Odszkodowanie dotyczące działki nr (...) powstałej z podziału działki nr (...) ustalone zostało w umowie z 9 kwietnia 2002 r. oraz z 8 kwietnia 2002 r. Jego wysokość ustalono w wysokości 0,10 zł za 1 m2 powierzchni. Odszkodowanie za działki nr (...) i nr (...) ustalone zostało w umowie z 16 marca 2007 r. w wysokości 3 zł za 1 m2.

Na podstawie art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis ten przewidywał zatem możliwość dokonywania uzgodnień w celu ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Odszkodowanie za przejęte grunty pod drogę publiczną jest konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi i stanowi wierzytelność nieobwarowaną żadnymi dodatkowymi warunkami, będąc należne także wówczas, gdy właściciel nie odnosi korzyści z budowy drogi. Obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania może być zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnej lub w postępowaniu administracyjnym.

Redakcja cytowanego art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazuje także, że odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność podmiotów publicznoprawnych, jako wydzielone pod drogi publiczne w ramach podziału nieruchomości, w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a podmiotem publicznoprawnym, który przejął te działki gruntu. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Jednocześnie przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Ustalenie wysokości odszkodowania w wyniku rokowań skutkuje zawarciem umowy pomiędzy dotychczasowym właścicielem (właścicielami) a organem administracji (nabywcą nieruchomości), która w całości podlega regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające - właściwości sądu powszechnego. Reasumując, obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie.

Jak wynika z decyzji podziałowych organ wydający zaznaczył w każdej, że wydzielone działki jako projektowane pod drogę przechodzą na własność Gminy z dniem w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Wypłata odszkodowania zostanie ustalona między właścicielem a Zarządem Gminy i nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia niniejszymi decyzjami. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewoda ustalił w pierwszej kolejności spełnienie wszystkich przesłanek z art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. wydzielenie w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek właściciela, działki gruntu z przeznaczeniem pod drogę. W tej sytuacji istotą sporu pomiędzy stronami pozostaje, czy byli właściciele działek wydzielonych przy podziale pod drogę, mogli skutecznie wnieść o ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia własności tych działek na rzecz Gminy i jaki skutek miało zawarcie przez skarżących z Gminą ustaleń co do wysokości odszkodowania w trybie umów cywilnoprawnych.

W ocenie sądu stanowisko zaprezentowane przez organ drugiej instancji w tej kwestii jest prawidłowe.

Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przyjmuje się, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi powstaje dopiero, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. W konsekwencji dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące je uzgodnienia w kwestii odszkodowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1223/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/ Sz 319/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 501/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko prezentuje się w odniesieniu do kwestii zrzeczenia się odszkodowania dopuszczając je dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości.

Jednakże, jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17, wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem także przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.). W ocenie Sądu Najwyższego decydujące znaczenie ma w tej sytuacji aspekt podmiotowy uzgodnienia wynikający z brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n. Wysokość odszkodowania jest ustalana pomiędzy właścicielem a organem, a konsekwencją przyjęcia zakwestionowanego przez Sąd Najwyższy dotychczasowego sądów administracyjnych jest to, że w istocie to nie właściciel a były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem.

Orzeczenie Sądu Najwyższego zapadło wprawdzie w odmiennych od niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych, co jednak nie przeszkadza w uznaniu za trafnych ogólnych spostrzeżeń co do wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. i zastosowaniu ich w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd orzekający nie znalazł bowiem argumentów przemawiających za uzależnieniem takiej wykładni od istnienia związku wniosku o podział wyłącznie ze wspólnym przedsięwzięciem z gminą, z którym miał do czynienia Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17.

W omawianym wyroku Sąd Najwyższy nawiązał również do możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną opierając się, na wynikającej z art. 508 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm., dalej jako k.c.), instytucji umownego zwolnienia dłużnika z długu. Przepis ten stanowi, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje. O ile kwestia zwolnienia z długu już istniejącego nie budzi w świetle art. 508 k.c. wątpliwości, to mogą one powstać w sytuacji, gdy przedmiotem umów miałby być, jak w niniejszej sprawie, dług, który w chwili zwolnienia jeszcze nie istniał i nie był skonkretyzowany co do wysokości. Doktryna i orzecznictwo sądów powszechnych dopuszcza jednak możliwość zwolnienia z długu przyszłego wskazując, że przedmiotem zwolnienia może być nie tylko dług wymagalny, lecz także dług niewymagalny (por. R. Morek (w:) J. Ciszewski, Komentarz, 2013, t. II, s. 951), a nawet dług przyszły. Podobnie jak w przypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga oczywiście, oprócz wskazania osoby wierzyciela i dłużnika, dostatecznego sprecyzowania przyszłego obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej podstawie prawnej (por. P. Drapała, Zwolnienie z długu, PS 2002, nr 7-8, s. 113 i n.; K. Zagrobelny, Glosa do wyroku SN z dnia 3 października 2003 r., sygn. akt IV CK 202/02, OSP 2005, z. 6, poz. 75; wyrok SN z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, LEX nr 510988).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono jednoznaczny pogląd, że za dopuszczalnością zwolnienia się z długu przyszłego przemawia przesądzona już (m.in. uchwałą z 19 września 1997 r., sygn. akt III CZP 45/97, OSNC 1998, Nr 2, poz. 22) możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej (wyrok z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, Lex 510988). Jak wskazał wówczas Sąd Najwyższy, jeżeli zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem. Nie bez znaczenia jest także to, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością. Następnie Sąd Najwyższy wskazał, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Również w wyroku z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt III CKN 423/98, OSNC 2000, Nr 5, poz. 92) Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością zbycia także wierzytelności nieoznaczonej dokładnie w umowie przelewu, o ile można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika.

Przywołane orzecznictwo dopuszcza co do zasady możliwość zwolnienia z długu przyszłego przy czym nie ulega wątpliwości, że w tym celu konieczna jest możliwość określenia tej przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia. Innymi słowy, jeśli istnieje możliwość określenia długu na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku prawnego, do którego zwolnienie z długu się odwołuje, dług ten nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot.

W świetle tego w orzecznictwie administracyjnym dopuszcza się więc możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, podobnie także należy potraktować możliwość ustalenia wysokości wierzytelności w postaci odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę przed datą faktycznego powstania-wydzielenia tych nieruchomości. Przy czym przyjmując, że zrzeczenie bądź ustalenie to może nastąpić także przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji wskazuje się, że warunkiem skuteczności zrzeczenia jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Z oświadczeń złożonych przez skarżących w niniejszej sprawie wynika, że ustalili z Gminą wysokości odszkodowań za nieruchomości powstałe w wyniku podziału działek, wydzielonych pod drogi, o sprecyzowanej wielkości. W oświadczeniach tych jednoznacznie wskazano działkę, która podlegała podziałowi oraz działki powstałe w wyniku podziału a przeznaczoną pod drogi wraz ze wskazaniem powierzchni wydzielonej działki. Umowy dotyczące wysokości odszkodowań zawierają precyzyjne dane o wysokości odszkodowania za 1 m2 działki wydzielonej pod drogę, powierzchnię tej działki i jej numer ewidencyjny nadany po dokonaniu wydzielenia. Umowy zostały opatrzone datą ich zawarcia oraz pieczęcią organu, a także podpisami stron uzgodnień - reprezentanta Gminy i skarżących, zaś w jednym przypadku jest to umowa w formie aktu notarialnego.

W ocenie sądu precyzyjna treść oświadczeń o ustaleniu wysokości odszkodowań świadczy o tym, że skarżący mieli pełną wiedzę i rozeznanie, która dokładnie działka podlegać miała podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i na jakie cele przeznaczone. Okoliczności te potwierdziły także treść decyzji podziałowych. Oznacza to, że dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania, tj. wielkość powstałej działki, były skarżącym znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia o przyjęciu ustaleń o wysokości odszkodowania za 1 m2 działki wydzielanej pod drogę. Przewidywania dotyczące możliwości powstania roszczenia o odszkodowanie (a po stronie gminy obowiązku jego wypłaty) oparte zostały na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej.

Zdaniem sądu w takich okolicznościach możliwe było uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejętą pod drogę. I stanowisko zawarte w skardze nie zdołało podważyć tego stanowiska.

W ocenie sądu do uzgodnienia wysokości odszkodowania za konkretne działki doszło właśnie w niniejszej sprawie, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił. Skuteczności tej czynności prawnej nie podważano zaś w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Wskazać bowiem trzeba, że uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, dostępny w CBOSA), gdzie wskazuje się, że "do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia dotknięta jest jedna z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego) (...)".

W konsekwencji, wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym i również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Wątpliwości sądu wojewódzkiego nie budziła również treść podjętego przez Wojewodę i Starostę rozstrzygnięcia, albowiem konsekwencją ustalenia przez organy, że zawarte zostało porozumienie dotyczące odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi, jest umorzenie postępowania w sprawie złożonego wniosku o ustalenie odszkodowania, gdyż sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty. Związane jest to z faktem, że przepis art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. jako zasadę wprowadza uzgodnienie odszkodowania i dopiero gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 zd. 3).

W takich okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż w ocenie sądu postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, co pozwoliło organom na ustalenie, w sposób niebudzący wątpliwości, stan faktyczny rozpoznawanej sprawy. Okoliczność, że skarżący oczekiwali odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie świadczy o uchybieniach w postępowaniu dowodowym.

W ocenie orzekającego sądu także uwzględnienie aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego, prezentującego pogląd odmienny od dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny w kwestii możliwości zrzeczenia się/ustalenia wysokości odszkodowania przed uzyskaniem ostateczności przez decyzję podziałową, nie stanowi, wbrew zarzutom skargi, naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucanego w skardze. Stanowisko uznające dopuszczalność ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej zasługuje na aprobatę i takiej też oceny dokonują sądy administracyjne w najnowszym orzecznictwie. W szczególności teza ta została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że w świetle orzeczenia Sądu Najwyższego weryfikacji winien ulec dotychczasowy pogląd sądów administracyjnych dotyczący momentu dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. (tak NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, dostępnym w CBOSA). Oznacza to, że uwzględnienie przez Wojewodę omawianego poglądu Sądu Najwyższego, który też podziela orzekający sąd wojewódzki i odstąpienie tym samym od dotychczasowej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, było uzasadnione.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż Wojewoda wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zaś strona skarżąca w terminie ustawowym nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.