Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723759

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 11 września 2019 r.
II SA/Gd 189/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska.

Sędziowie WSA: Dariusz Kurkiewicz (spr.), Asesor Magdalena Dobek-Rak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi E. R. i E. R. na postanowienie Wojewody z dnia 20 grudnia 2018 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga E. R. i E. R. na postanowienie Wojewody z 20 grudnia 2018 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty W, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 28 maja 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w G., gm. W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka (...), obszaru 1379 m2 przejętej pod drogę.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 7 czerwca 1995 r. Wójt Gminy W. zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi G., stanowiącej działkę nr (...), stanowiącej współwłasność E. R. i E. R., na działki od nr (...) do nr (...). Nowopowstała działka nr (...) o pow. 0,1379 ha została przeznaczona pod drogę do nowowydzielonych działek (co wynika z graficznego projektu podziału). Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 21 czerwca 1995 r.

Wnioskiem z 24 października 2017 r. E. R. i E. R. wystąpili do Starosty W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę W. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), położonej w G., gmina W.

Wnioskodawcy poinformowali, że 11 sierpnia 2017 r. wystąpili w tej sprawie do Wójta Gminy W., tj. organu właściwego w sprawie negocjacji dotyczących ustalenia odszkodowania. Ze względu na brak odpowiedzi, wnioskodawcy uznali za uzasadnione złożenie wniosku w tej sprawie do Starosty.

Z treści protokołu z 21 grudnia 2017 r. wynika, że tego dnia Wójt przeprowadził rokowania, ale ze względu na różnicę stanowisk, nie przyniosły one rezultatu.

Z treści księgi wieczystej Kw. (...) wynika, że na dzień 7 czerwca 1995 r. jako właściciele figurowali: E. R. w 1/8 części na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z 2 października 1990 r. sygn. Ns (...) oraz E. R. i E. R., w 7/8 częściach, na prawach wspólności ustawowej, na podstawie umowy darowizny Rep. A (...) z 17 kwietnia 1991 r.

Z treści decyzji podziałowej Wójta Gminy W. z 7 czerwca 1995 r. nr (...) wynika, że "po rozpatrzeniu wniosku E. i E. R. z dnia 22 maja 1995 r." zatwierdzono projekt podziału działki nr (...) m.in. na działkę nr (...), która przeznaczona została pod drogę.

Z kolei z oświadczenia E. R. z dnia 22 maja 1995 r. wynika, że "drogę działka nr (...) przekazuję bezpłatnie na rzecz Urzędu Gminy W.".

Odnosząc się do okoliczności, iż ww. oświadczenie zostało podpisane jedynie przez E. R., a z żadnego dokumentu w aktach sprawy nie wynika, aby działał on w tym zakresie również w imieniu swojej żony E. R., zauważył organ I instancji, że w decyzji podziałowej z dnia 7 czerwca 1995 r. zawarto zapis "działka nr (...) - droga (...) przechodzi na własność Gminy W. - bez odszkodowania". E. R., mimo powyższego nie odwołała się od ww. rozstrzygnięcia, co oznacza, że zaakceptowała jego treść.

Postanowieniem z 28 maja 2018 r. Starosta, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz E. R. i E. R., stwierdzając, że w niniejszej sprawie doszło do uzgodnień w zakresie odszkodowania, a strona dała wyraz swej woli nieodpłatnego przekazania działki nr (...) w G., na rzecz Gminy W.

We wniesionym zażaleniu E. R. i E. R. zakwestionowali ustalenia w zakresie zrzeczenia się przez nich prawa do przysługującego im odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Na skutek rozpoznania zażalenia Wojewoda postanowieniem z 20 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że E. R. i E. R. zrzekli się odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w skutek oświadczenia złożonego przez E. R. w treści pisma z 22 maja 1995 r., w którym wskazał, że "drogę działka nr (...) przekazuję bezpłatnie na rzecz Urzędu Gminy W.". Co do samych uzgodnień organ uznał, że skoro ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to organ zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, a mających wpływ na niniejsze postępowanie.

Wojewoda wskazał, że do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania doszło wprawdzie przed wydaniem decyzji podziałowej z 7 czerwca 1995 r., jednakże małżonkowie R. wiedzieli już, że w wyniku podziału działki nr (...) powstanie działka przeznaczona pod drogę, co jasno wynika z treści złożonego oświadczenia. Tym samym organ odwoławczy uznał, że przedmiot zrzeczenia się został jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości. Rozważając zaś dopuszczalność skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przed wydaniem decyzji podziałowej Wojewoda powołał wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w którym zakwestionowano prawidłowość dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych, uzależniających dopuszczalność zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną od uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział przymiotu ostateczności. W przywołanym wyroku Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością uzgodnienia wysokości odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział.

W konsekwencji organ uznał, że skoro w niniejszej sprawie doszło do zrzeczenia się prawa do odszkodowania to sprawa o odszkodowanie w ogóle nie podlegała załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., bowiem została już zakończona w trybie cywilnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. R. i E. R., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty W., zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie;

2. przepisów postępowania, tj. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżących dowodów z przesłuchania wnioskodawców, w jakich okolicznościach doszło do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, co skutkowało naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a w dalszej kolejności dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych jakoby między skarżącym a Gminą doszło do dokonania uzgodnień, które pozbawiły go prawa do odszkodowania przewidzianego w treści art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (dalej jako ustawa z 1985 r.).

3. przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i braku uwzględnienia faktu, iż decyzja Wójta Gminy W. nr (...) z dnia 7 czerwca 1995 r., w zakresie w jakim orzeka o przejściu na własność Gminy W. działki nr (...) bez odszkodowania wydana została bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 28 lutego 1991 r. - Dz. U. Nr 30, poz. 127), dalej zwana także ustawą o gospodarce gruntami, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności tejże decyzji we wskazanym zakresie,

4. przepisów prawa materialnego art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 58 § 1 k.c. polegające na uznaniu, iż deklaracja złożona przez E. R. w dniu 22 maja 1995 r. o zamiarze bezpłatnego przekazania Gminie W. działki nr (...) stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez skarżących prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości,

5. przepisów prawa materialnego art. 56 k.c. oraz art. 60 k.c. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez E. R. w dniu 22 maja 1995 r. o zamiarze bezpłatnego przekazania Gminie W. działki nr (...) stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez skarżących prawa do odszkodowania, mimo iż w treści tej deklaracji w ogóle nie ma mowy o odszkodowaniu, a nadto w okolicznościach niniejszej sprawy już w dniu 11 sierpnia 2017 r. zarówno E. R. jak i E. R. wystąpili do Wójta Gminy W. z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego im odszkodowania, następnie pismem z 24 października 2017 r. wystąpili do Starosty W. z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną działkę, a wreszcie oświadczeniem z dnia 21 grudnia 2018 r. E. R. cofnął deklarację z dnia 22 maja 1995 r. czym skarżący ponad wszelką wątpliwość dali wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego jednostronnego oświadczenia o zamiarze nieodpłatnego przekazania działki nr (...) Gminie W.,

6. naruszenie prawa materialnego tj. art. 158 k.c. (w brzmieniu obowiązującym dnia 22 maja 1995 r.) poprzez jego niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez E. R. w dniu 22 maja 1995 r. o zamiarze bezpłatnego przekazania Gminie W. działki nr (...) skutkowała przeniesieniem prawa własności mimo niezachowania formy przewidzianej we wskazanym przepisie,

7. naruszenie prawa materialnego tj. 37 § 1 pkt 1 oraz 37 § 4 k.r.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 maja 1995 r.) polegające na ich niezastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez E. R. w dniu 22 maja 1995 r. o zamiarze bezpłatnego przekazania Gminie W. działki nr (...) stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez skarżących prawa do odszkodowania, mimo iż działka nr (...) bez wątpienia wchodziła w skład majątku wspólnego skarżących, a ta jednostronna czynność prawna dokonana została bez zgody E. R.,

8. art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na jego błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy, a nadto na uznaniu, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty W. z 15 maja 2018 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że mając na uwadze treść art. 104 § 1 k.p.a. organ winien wydać decyzję w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. Skarżący wskazali przy tym, że organy obu instancji rozpoznały sprawę merytorycznie, dokonując analizy znaczenia, jakie należy przypisać deklaracji złożonej przez E. R. w dniu 22 maja 1995 r., co sprowadzało się do przeprowadzenia postępowania dowodowego przynajmniej co do tego, czy dokument z 22 maja 1995 r. w ogóle istnieje, a jeśli tak, czy jest autentyczny, jaka jest jego literalna treść i jakie ewentualne skutki prawne należy z nim łączyć.

Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że jego zdaniem dla oceny skuteczności deklaracji złożonej w dniu 22 maja 1995 r. przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania. Wiąże się to z faktem, że zarówno decyzja podziałowa jak i poprzedzająca ją deklaracja z 22 maja 1995 r. wydane zostały przed dniem wejścia w życie ww. przepisu. Co więcej, obowiązujące w tej dacie przepisy nie przewidywały w ogóle możliwości zrzekania się odszkodowań należnych za dokonane wywłaszczenie, czy też negocjowania ich wysokości. Tym samym, za chybione skarżący uznał odwoływanie się w treści zaskarżonego postanowienia do wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. wydanego w sprawie o sygn. akt: V CSK 261/17, który zapadł na gruncie interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym niemniej, mając na uwadze zgoła odmienne stanowisko Wojewody, skarżący wskazał, że tezy postawionej w tym wyroku nie sposób zastosować w niniejszej sprawie ze względu na odmienny stan faktyczny. W związku z tym nadal aktualne pozostaje orzecznictwo sądów administracyjnych, które co do zasady aprobuje możliwość zrzeczenia się odszkodowania, lecz dopiero w sytuacji, gdy roszczenie to powstanie, tj. po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy i w ramach uzgodnień przewidzianych w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci jego oświadczenia z 21 grudnia 2018 r. wraz z dowodem jego doręczenia Wójtowi Gminy W. na okoliczność skutecznego cofnięcia deklaracji z 22 maja 1995 r., a także przeprowadzenia dowodu z szeregu dokumentów - oświadczeń i decyzji - na okoliczność ustalenia, że praktyka nakłaniania właścicieli dzielonych nieruchomości do zrzeczenia się należnego im z tytułu wywłaszczenia odszkodowania, względnie wyrażenia zgody na jego symboliczna wysokość jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej była, a może jest nadal, powszechnie stosowana przez Gminę W.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z 27 marca 2019 r. uczestnik postępowania, Gmina W., wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej oraz nieuwzględnienie dowodów w postaci dokumentów zgłoszonych w skardze jako nie mających związku z niniejszą sprawą, gdyż dotyczących innych właścicieli nieruchomości, innych nieruchomości i innych postępowań administracyjnych. W uzasadnieniu strona wskazała, że skarżący oświadczył, że przekazuje działkę drogową na rzecz Gminy W., czym wyraził wolę rezygnacji z odszkodowania. Potwierdza to także fakt, że przez 23 lata nie podjął żadnych kroków, żeby zaskarżyć decyzję podziałową. Nie złożył przez ten czas wniosku o wypłatę odszkodowania, co też potwierdza, że uznawał umowę za wiążącą. Odnosząc się do kwestii możliwości prawnych prowadzenia negocjacji przed ostatecznością decyzji podziałowej to strona stoi na stanowisku, że nie było przeszkód prawnych, aby prowadzić negocjacje w trakcie trwania sprawy administracyjnej lub nawet przed wystąpieniem z wnioskiem o podział nieruchomości przez właściciela.

Zdaniem Gminy, ustawa o gospodarce nieruchomości nie reguluje ani trybu ani warunków prowadzenia tego typu negocjacji, zatem należy do nich stosować reguły przewidziane dla umów cywilnoprawnych. Strona wskazała nadto, że organy administracji nie są związane orzecznictwem sądów w innych sprawach, zatem mogły przychylić się do stanowiska Sądu Najwyższego 18 stycznia 2018 r., który wprawdzie został wydany na bazie konkretnego stanu faktycznego, ale odpowiadał na ogólne pytanie dotyczące możliwości ustalania odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną przed dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Zdaniem Gminy, nie sposób też potraktować wniosku o ustalenie odszkodowania jako odwołania oświadczenia złożonego w dniu 22 maja 1995 r. o zrzeczeniu się odszkodowania, albowiem nie podano przyczyny uchylenia się od skutków oświadczenia ani stwierdzenia, że strona uchyla się od skutków swojego oświadczenia woli.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działalności administracji publicznej, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a także ocenić wpływ ewentualnego naruszenia na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia prawidłowości postanowienia Wojewody z 20 grudnia 2018 r., utrzymującego w mocy postanowienie Starosty W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 15 maja 2018 r., mocą którego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania na rzecz skarżących, za prawo własności nieruchomości położonej w G., gm. W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka (...), obszaru 1379 m2. Działka ta powstała w wyniku podziału działki nr (...), KW (...), na działki od nr (...) do nr (...). Nowopowstała działka nr (...) o pow. 0,1379 ha została przeznaczona pod drogę. Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 21 czerwca 1995 r.

Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie Wojewody, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z 15 maja 2018 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania przysługującego E. R. i E. R. za nieruchomość przejętą przez Gminę pod drogę, nie narusza prawa.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n.

Artykuł 61a § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej odmawia postanowieniem wszczęcia postępowania w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. Jeżeli w akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jej sytuację prawną, to przesłanki podmiotowe odnoszą się do zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego określonego podmiotu i w ogóle jego zdolności do bycia podmiotem obrotu prawnego, a przesłanki przedmiotowe do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane.

Ustawodawca zdecydował się w art. 61a k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny tylko jednej przesłanki podmiotowej, odwołującej się do przymiotu strony postępowania, pozostawiając pozostałe, mieszczące się w zakresie odniesienia wyrażania "uzasadnione przyczyny", wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa.

Niewątpliwie chodzi tutaj o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają samo wszczęcie postępowania lub też w ogóle sprzeciwiają się tej autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje per se o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem wymagana jest oczywistość jej występowania na wstępnym etapie procedowania.

Cecha "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania może być pojmowana z kolei jako sytuacja, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego albo jako jawność, wyrazistość, całkowita dostępność poznawcza jej istnienia. Oczywistą przeszkodą są zatem te przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, które wynikają z podstawowych zasad prawa administracyjnego lub te które, same w sobie nie wynikają z podstawnych zasad postępowania, ale pozostając przeszkodą mogą być poznane prima facie bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na sprzeczność z podstawnymi zasadami prawa administracyjnego jest na pewno cywilny charakter sprawy, leżący poza kognicją organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych.

Oczywistość poznawcza przeszkody, związana z możliwością zaniechania wszczęcia postępowania wyjaśniającego sensu stricto w sprawie musi być tego rodzaju, że nie może wymagać zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień w rozumieniu art. 12 § 2 k.p.a., a sam proces poznawczy powinien opierać się na "możliwie najprostszych środkach". Tylko spełnienie tego postulatu gwarantuje, że nie zostanie zaburzona odpowiednia proporcja i równowaga pomiędzy postulatem wnikliwości i szybkości działania organów administracji publicznej, do której odwołuje się art. 12 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że oczywistość istnienia przeszkody w aspekcie poznawczym zachodzi, jeżeli wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), ewentualnie z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ. W tym ostatnim wypadku można mówić jedynie o oczywistości istnienia przeszkody wynikającej z tego dokumentu tylko w zakresie, w jakim korzystają one z domniemania z art. 76 § 1 k.p.a. Trudno bowiem mówić o oczywistości istnienia przeszkody wynikającej z dokumentu urzędowego, jeżeli wyniknie uzasadniona potrzeba lub też zostanie zgłoszony wniosek zmierzający do obalenia domniemania dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 k.p.a.).

Niezależnie od przytoczonych wyżej źródeł powzięcia oczywistej wiedzy o przeszkodzie, podkreślić wypada, że oczywistość poznawcza przeszkody nie może być oceniana w oderwaniu od okoliczności określonej sprawy. W ocenie Sądu tylko opierając się na takich źródłach poznania negatywnej przesłanki wszczęcia postępowania możemy sensownie mówić o oczywistszości istnienia przeszkody uzasadniającej wydanie postanowienia, o którym, mowa w art. 61a k.p.a., bez ryzyka naruszenia zasady wyrażonej w art. 12 k.p.a., gdzie ustawodawca koniunkcją łączy postulat wnikliwości i szybkości działania.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że organy administracji obu instancji nie naruszyły prawa wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, albowiem akta postępowania potwierdzają w istocie istnienie innej uzasadnionej przeszkody, o której mowa w art. 61a k.p.a.

Skarżący, żądając wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr (...) przeznaczoną pod ulicę, a przejętą przez Gminę W. z mocy prawa wskutek decyzji z 7 czerwca 1995 r. Wójta Gminy W. o zatwierdzeniu podziału działki nr (...), oparła swoje żądanie na dyspozycji art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Ten ostatni przepis wskazuje, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana, tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Zgodnie z tą regulacją tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym - konsensualnym. Obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania i na odwrót, tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tej alternatywy trybów ustalania odszkodowania nie zmieniło wejście w życie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. uchylających regulacje, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z 7 czerwca 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr (...) a która wydana została na podstawie przepisu art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą z 1985 r. Również na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości, a także ustalenie samego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym - konsensualnym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06) trafnie stwierdzono, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań.

Składając w imieniu skarżących pismem z 31 października 2017 r. wniosek o ustalenie odszkodowania za przejętą na własność gminy nowopowstałej działki nr (...) o pow. 1379 m2 przeznaczonej pod drogę do wydzielonych działek, pełnomocnik skarżących wskazał, że wystąpił z żądaniem odszkodowania do Wójta Gminy W., jednak nie uzyskał odpowiedzi.

Z akt sprawy wyłaniają się dwie kwestie wymagające wyjaśnienia, pierwsza to możliwość i skuteczność zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przed wydaniem decyzji podziałowej, a druga to skuteczność zrzeczenia się odszkodowania przez jedno z małżonków, podczas gdy nieruchomość stanowiła ich majątek małżeński.

Odpowiadając pozytywnie na pytanie o prawną możliwość i skuteczność zrzeczenia się prawa do odszkodowania przed wydaniem decyzji podziałowej, wbrew zapatrywaniom prawnym wyrażanym we wniosku o wszczęcie postępowania opartym na wcześniejszych judykatach sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1223/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Sz 319/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Gd 501/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), organy obu instancji miały na względzie sposób wykładni zaprezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513). Sąd Najwyższy analizując problematykę rozporządzenia prawem do odszkodowania związaną z cywilistycznym charakterem tej czynności prawnej, uznał za dopuszczalne, w pewnych okolicznościach, wręcz za pożądane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania. Sąd Najwyższy wskazał przy tym na instytucję zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 kodeksu cywilnego) przywołując przy tym orzecznictwo sądów, w którym uznano, że zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy data zrzeczenia się roszczenia w dniu 5 grudnia 1995 r., tj. po wydaniu decyzji o podziale wskazują na dostatecznie ukształtowaną sytuację prawną w zakresie obowiązku, z którego gmina miała być zwolniona.

Wskazać nadto należy, że w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. I OSK 31/17, LEX nr 2599883) Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu prawnego wyrażonego w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego. Jednocześnie stwierdził, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego należy do drogi cywilnej.

Z powyższego wynika, że żądnie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień bądź gdy strona uprawniona dobrowolnie z niego zrezygnowała składając jednostronne oświadczenie woli o zrzeczeniu się tego roszczenia, które dotarło do adresata - Gminy i nie zostało jednocześnie z nim odwołane (art. 61 k.c.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., w sprawie I OSK 31/17, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r.

W związku z tym nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r., albowiem w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i kształtującego się na tej podstawie stanowiska sądów administracyjnych, jest możliwe zrzeczenie się odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, który z mocy prawa przechodzi na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, przy czym w odniesieniu do zrzeczenia dokonanego przed uostatecznieniem się decyzji podziałowej konieczne jest jasne sprecyzowanie przedmiotu zrzeczenia. Jak już wskazano w niniejszej sprawie oświadczenie zostało złożone w dniu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności, zatem niewątpliwie skarżąca mogła dokonać takiego zrzeczenia. Podkreślić też trzeba, że omawiany zarzut został błędnie skonstruowany, gdyż strona nieprawidłowo wiąże możliwość dokonywania uzgodnień w sprawie odszkodowania (bądź też zrzeczenia się roszczenia w tym zakresie) z datą uprawomocnienia się decyzji, a nie - jak rozważa się to w orzecznictwie - z datą uzyskania waloru ostateczności.

Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia przed dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna nie przesądza oceny, że w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, co wyklucza postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim, jest to konieczne do oceny, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego.

Przenosząc powyższe założenia na grunt okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że z oświadczenia złożonego przez skarżącego w niniejszej sprawie - w piśmie z 22 maja 1995 r. wynika, że zrzekł się on prawa do odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku podziału działki nr (...), wydzieloną pod drogę, o sprecyzowanym numerze nadanym jej po podziale o nr (...). Oświadczenie zostało opatrzone datą jego złożenia oraz podpisem E. R. i w jego następstwie organ wydał decyzję podziałową w dniu 7 czerwca 1995 r. odwzorowującą ustalenia, wynikające z wniosku, że działka nr (...) - droga przechodzi na własność Gminy W. bez odszkodowania.

W ocenie sądu, precyzyjna treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że skarżący miał pełną wiedzę i rozeznanie, która dokładnie działka podlegać miała podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i na jakie cele przeznaczone. Skarżący w oświadczeniu potwierdził bowiem, że podziałowi podlegała działka o nr (...), z której powstać miała m.in. działka przeznaczona pod drogę o nr (...). Okoliczności te potwierdziła także treść decyzji podziałowej. Oznacza to, że dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania, tj. powierzchnia powstałej działki, były skarżącemu znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Przewidywania dotyczące możliwości powstania roszczenia o odszkodowanie (a po stronie gminy obowiązku jego wypłaty) oparte zostały na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej.

Jednocześnie należy zauważyć, że skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Po pierwsze, należy zauważyć, że kwestii cofnięcia oświadczenia woli z 22 maja 1995 r. strony nie podnosiły na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, wobec tego procedując w sprawie Starosta nie mógł uwzględnić oświadczenia skarżącego z 21 grudnia 2018 r., złożonego już po wydaniu rozstrzygnięcia zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Ponadto, w ocenie sądu, jak to już wskazano powyżej, uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się z kolei do kwestii oceny zrzeczenia się odszkodowania przez jednego z właścicieli nieruchomości, pozostającej we wspólności małżeńskiej, wskazać należy, że istotne jest tu odniesienie się do odpowiednich regulacji prawa rodzinnego, właśnie z uwagi na objęcie przejętej nieruchomości ustrojem wspólności majątkowej.

W ocenie sądu, roszczenie odszkodowawcze stanowi składnik majątku wspólnego małżonków jako przedmiot majątkowy nabyty w trakcie trwania małżeństwa bądź też jako dochód z tego majątku wspólnego. Powyższe oznacza, że każdy z małżonków zarówno na gruncie stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji podziałowej, jak i obecnie miał prawo zarządu majątkiem wspólnym. O ile w obecnym stanie prawnym, w ocenie sądu, zrzeczenie prawa do odszkodowania jako forma umownego zwolnienia z długu pozostaje poza katalogiem ustalonym w art. 37 § 1 k.r.o., to zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej, zgoda współmałżonka była konieczna na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd majątkiem wspólnym (art. 36 § 2 k.r.o. w brzmieniu z czerwca 1995 r.). W okolicznościach sprawy nie ma przesłanek wskazujących na działanie skarżącego bez zgody współmałżonki lub też wskazujących na wykroczenie skarżącego poza zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym. Zakres zrzeczenia się roszczenia nie był kwestionowany przez skarżącą, która nie tylko nie wniosła odwołania od decyzji podziałowej, ale przez szereg lat nie domagała się wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji, przeciwnie niż wynika to ze skargi, sąd uznał, że oświadczenie skarżącego o zrzeczeniu się odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę komunalną na skutek podziału działki nr (...), dokonane zostało za zgodą drugiego z małżonków, który tej czynności nie kwestionował.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez skarżącego odszkodowania za udział w prawie własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Gminę, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, a która nie może być badana w drodze postępowania administracyjnego, stanowiło "inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., co prawidłowo oceniły orzekające organy.

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. w zw.z art. 75 § 1 k.p.a. polegający na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Wskazać bowiem trzeba, że dowody, których przeprowadzenia domagała się skarżąca, nie miały znaczenia dla sprawy, albowiem jak już wskazano, sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego. Wskazać też trzeba, że okoliczność, iż organ gminy stosował bądź też stosuje nadal pewną praktykę związaną z podziałem nieruchomości i przejmowaniem ich na własność, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności, w związku z czym brak było podstaw do przeprowadzenia dowodów mających ujawnić ww. praktykę.

W konsekwencji uznania, że przedmiotowe postępowanie nie zawiera uchybień w zakresie obowiązku zebrania obszernego materiału dowodowego i dokonania jego wyczerpującej oceny, Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie uwzględnił wniosków dowodowych strony skarżącej, albowiem przeprowadzenie wskazanych dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż zarówno skarżący jaki i Wojewoda wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zaś pozostałe strony postępowania w terminie ustawowym nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.