II SA/Gd 138/21, Strona w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3184554

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2021 r. II SA/Gd 138/21 Strona w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2021 r., nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Uzasadnienie faktyczne

A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 21 stycznia 2021 r.,którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent Miasta") z dnia 18 czerwca 2020 r., i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia 2 października 2018 r. Prezydent miasta ustalił dla Spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem oraz infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną (likwidacja istniejącego zainwestowania), na działkach nr (...) i (...), obręb (...), położonych przy ul. S. w G.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. rozstrzygnięciem w dniu 10 listopada 2019 r. wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa (dalej jako "Wspólnota Mieszkaniowa") wskazując, że bez swojej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu, a będąca w jej zarządzie działka nr (...) znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2019 r. Prezydent wznowił kwestionowane postępowanie, natomiast decyzją z dnia 18 czerwca 2020 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 2 października 2018 r. o warunkach zabudowy.

Według uzasadnienia strony postępowania zostały ustalone w oparciu o przewidywany zasięg oddziaływania planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji uznano, że zamierzenie oddziaływać będzie na działki bezpośrednio sąsiadujące, graniczące z terenem inwestycji, tj. działki nr (..]-(...). Zdaniem organu, podane we wniosku przyczyny ograniczeń prawa własności wnioskodawcy (dotyczące hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych albo ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła dziennego), są natomiast przedmiotem badania na etapie pozwolenia na budowę i nie znajdują uzasadnienia w niniejszym postępowaniu.

W odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, że działka będąca w jej zarządzie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną. Graniczą one bowiem ze sobą narożnie. Do tej argumentacji organ pierwszej instancji jednak w ogóle się nie doniósł. Ponadto, w ocenie wnioskodawcy, wysokość planowanej inwestycji - czyniąca tę zabudowę najwyższą w okolicy, jest dla właścicieli działek sąsiednich okolicznością wpływającą na interesprawny Wspólnoty.

Decyzją z dnia 21 stycznia 2021 r. Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy szeroko rozważył kwestie związane z interesem prawnym podmiotów w postępowaniu administracyjnym i zwrócił uwagę, interes ten może być wywodzony z konkretnej normy prawa materialnego, a w kontekście decyzji o warunkach zabudowy kluczowe znaczenie ma prawo własności nieruchomości sąsiednich, którego wykonywanie powinno być niezakłócone ponad przeciętną miarę przez właścicieli okolicznych terenów. Wskazał przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy zmiany w sferze praw rzeczowych, także podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Na tym więc etapie ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie obejmuje badania inwestycji w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Niemniej jednak, organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę i w żaden sposób nie odniósł się do faktu, że działka wnioskodawcy o numerze (...) graniczy z działkami inwestora narożnie. W konsekwencji Prezydent nie wyjaśnił, w jaki sposób inwestycja może oddziaływać na zabudowę na działkach nr (..]-(.), których granice przylegają do granic działek inwestora, co z kolei było podstawą uznania ich właścicieli za strony postępowania oraz nie wyjaśnił, dlaczego owo oddziaływanie nie dotyczy działki narożnej nr (...). W szczególności, że z dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapy wynika wręcz, że zabudowa mieszkaniowa na działce Wspólnoty znajduje się bliżej granicy działek nr (...) i (...), niż zabudowa na działce nr (...), której właściciela uznano za stronę.

W związku z tym, rozpoznając ponownie sprawę, Prezydent zobowiązany będzie wyjaśnić, w jaki sposób planowana inwestycja może oddziaływać na zabudowę na działkach nr (..]-(...) oraz rozważyć, czy takie oddziaływanie nie będzie także dotyczyć działki skarżących o nr (...) uwzględniając, że działka ta jest również położona narożnie w stosunku do działek inwestora. Organ powinien też rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury i urbanistyki na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na budynki mieszkalne, o co Wspólnota wnosiła w odwołaniu.

W sprzeciwie zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, pomimo braku spełnienia ww. przesłanek w niniejszej sprawie, jako, że zakres pozostających w sprawie czynności wyjaśniających nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie.

Według Spółki, ustalając warunki zabudowy i dokonując analizy funkcji i zagospodarowania terenu Prezydent miał na względzie usytuowanie poszczególnych działek sąsiednich, jak i odniesienie ich do pewnego obszaru stanowiącego urbanistyczną całość, pozwalającą na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p. Zdaniem skarżącej zasięgu oddziaływania inwestycji nie należy utożsamiać z obszarem analizowanym, wyznaczanym obowiązkowo na potrzeby ustalenia parametrów i cech zabudowy w analizie stanowiącej elementarny załącznik do decyzji. Nie sposób przyjąć, że są to pojęcia o tym samym zakresie przedmiotowym, a wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym objęte są oddziaływaniem inwestycji oznaczającym uzyskanie przez ich użytkowników, czy też właścicieli przymiotu strony postępowania. Mając więc na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie każdy właściciel i użytkownik wieczysty działki usytuowanej w obszarze analizowanym będzie stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz tylko ten, który w okolicznościach konkretnej sprawy będzie w stanie wykazać naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego.

Wskazywane przez Wspólnotę Mieszkaniową ewentualne przyczyny takie jak zaciemnienie, hałas, zakłócenia elektryczne, czy wibracje są zaś jedynie założeniami hipotetycznymi oraz przede wszystkim są przedmiotem badania na etapie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), dalej jako Prawo budowlane. Tym samym, wszelkie subiektywne przypuszczenia Wspólnoty Mieszkaniowej mogłyby być weryfikowane w odrębnym postępowaniu, w ramach którego są ustalane strony postępowania. Jak podkreśliła skarżąca, kwestie takie nie znajdują uzasadnienia w sprawach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy, które mają swoje źródło w przepisach u.p.z.p. Ponadto, przedstawiona w projekcie budowlanym analiza zacienienia wykazała, że wszystkie budynki znajdujące się w strefie oddziaływania projektowanej zabudowy mają zapewnione wymagane nasłonecznienie, wobec czego takie podejrzenie czy wręcz zarzut należy uznać za chybiony i bezpodstawny.

Tym samym za błędne należy uznać działanie organu odwoławczego, który uchylając decyzję organu pierwszej instancji za konieczne uznał uzupełnienie postępowania wyjaśniającego o dowód z opinii biegłego, bowiem zgodnie z powyższym rozważania takie, jakikolwiek skutek by przyniosły i tak nie mogą być przedmiotem rozważań w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Idąc dalej, nadanie Wspólnocie Mieszkaniowej przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy w konsekwencji byłoby niezasadne, albowiem jak wynika z powyższego, podmiot ten nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu.

Wadliwie więc Kolegium wydało kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż podnoszone przez siebie wątpliwości mogły zostać wyeliminowane, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. W szczególności nieprawidłowy jest pogląd, wedle którego w sprawie należy rozważyć, czy planowana inwestycja będzie oddziaływać na działki zarządzane przez wskazaną Wspólnotę Mieszkaniową, bowiem przedmiotowe działki graniczą ze sobą jedynie narożnie, a inwestycja o funkcji mieszkaniowej nie należy do inwestycji, których uciążliwość wykracza poza granice własnej działki.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Kontrolowana decyzja Kolegium została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. został natomiast określony w art. 64e p.p.s.a. i ogranicza się jedynie do oceny przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Jest on zatem wąski, nie dotyczy bowiem zgodności zaskarżanej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz zgodności z art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe oznacza, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi, lecz jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu odwoławczego została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest wprawdzie zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu niższej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622).

Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonych granicach sąd uznał, że Kolegium nie dopuściło się zarzucanych w sprzeciwie naruszeń prawa, w związku z czym brak jest podstaw do uchylenia kontrolowanej przez sąd decyzji.

Przedmiotowa decyzja została wydana w toku wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 2 października 2018 r. o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w G. Wnioskodawcą, domagającym się wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją była Wspólnota Mieszkaniowa, zarządca sąsiedniej nieruchomości, która nie brała udziału w postępowaniu zwykłym. W związku z tym konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie statusu wnioskodawcy w postępowaniu, które kwestionuje.

Trzeba więc zauważyć, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za strony postępowania uznaje się również właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, w przypadku zaś nieruchomości położonych dalej - ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interesprawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie przepisach prawa materialnego.

W niniejszej sprawie, organ procedujący po wznowieniu postępowania uznał, że stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy są właściciele działek o numerach (..]-(.). Powyższe ustalenia Prezydent oparł na sąsiedztwie i położeniu ww. nieruchomości względem terenu inwestycji, a mianowicie, że sąsiadują one bezpośrednio lub narożnie z działkami nr (...) i (...). Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych innych rozważań dotyczących szczególnego wpływu inwestycji na działki objęte oddziaływaniem. Natomiast w odniesieniu do działki Wspólnoty stwierdził, że podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności (m.in. hałas, wibracje i czy dostęp budynków do światła dziennego) nie świadczą o posiadaniu przez Wspólnotę interesu prawnego w sprawie.

O ile należy zgodzić się, że kwestie związane z ochroną praw osób trzecich, w tym przed hałasem, dostępem do mediów czy naświetleniem i przesłanianiem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie podlegają rozważeniu na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy, lecz stanowią przedmiot zainteresowania następnego etapu inwestycyjnego - pozwolenia na budowę, w związku z czym chybione są wskazania organu odwoławczego co do konieczności rozważenia w ponownym postępowaniu powołania biegłego z zakresu architektury i urbanistyki, to akceptacji sądu nie zyskuje działanie Prezydenta pomijające przy badaniu statusu Wspólnoty położenia będącej w jej zarządzie działki.

Skoro bowiem we wznowionym postępowaniu Prezydent kwestię interesu prawnego odnosi, jak wynika z uzasadnienia jego decyzji, wyłącznie do położenia działek sąsiednich względem terenu inwestycji, to działaniem pozbawionym podstaw prawnych i naruszającym konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa jest nieuwzględnienie położenia działki Wspólnoty w kontekście przesłanek art. 28 k.p.a. Nie ulega natomiast wątpliwości, że działka nr (...) sąsiaduje bezpośrednio z działką nr (...) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jest to zatem taka sama sytuacja, jak w odniesieniu do działki nr (...), której właściciel został uznany za stronę. Przy czym, jak trafnie wskazało Kolegium, zabudowa na działce nr (...) znajduje się znacznie bliżej od granic działki inwestora, niż zabudowa na działce nr (...) - około 7,53 m w stosunku do około 9,95 m. Nie wynika przy tym z decyzji Prezydenta, aby sytuacja faktyczna działki nr (...) różniła się oddziałki Wspólnoty w sposób, który miał znaczenie dla kwestii interesu prawnego jej właściciela, tj. że będzie występować oddziaływanie inwestycji na działkę nr (...) nie zaś na działkę nr (...). Natomiast uwzględniając stanowisko Spółki zaprezentowane w sprzeciwie, że narożne sąsiedztwo działek nie powoduje oddziaływania inwestycji mieszkaniowej, należałoby z kręgu stron wyeliminować także właścicieli działki nr (...), a w konsekwencji zasadne byłoby twierdzenie, że krąg stron kontrolowanego postępowania został ustalony błędnie.

Nie ma więc wątpliwości według sądu, że powyższe ustalenia miały znaczenie dla istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. interesu prawnego wnioskodawcy, od którego uzależnione było przyznanie mu statusu strony. Uznanie, że taki interes Wspólnota faktycznie posiada obligowałoby organ pierwszej instancji orzekający w trybie wznowienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy warunków zabudowy z udziałem podmiotu, który wcześniej takiego udziału został pozbawiony, zaś stwierdzenie, że wnioskodawca taką stroną być nie może, uprawniało do wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy zatem uznać, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie zostało w ogóle przeprowadzone, co wprost wynika z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta, który mimo ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o położenie działek względem terenu inwestycji - także narożnie, pominął ten parametr przy rozważaniu wniosku Wspólnoty, a jednocześnie nie wyjaśnił, aby narożne oddziaływanie występowało w stosunku do działki nr (...), a nie do działki (...), co eliminuje ją z kręgu stron. Brak wszechstronnej analizy we wskazanym wyżej zakresie powoduje więc, że ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące statusu wnioskodawców są przedwczesne.

Uchybień tych nie mogło usunąć Kolegium korzystając z art. 136 k.p.a., gdyż nie chodzi wyłącznie o odmienną ocenę ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, lecz ich zupełnie pominięcie przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji Kolegium musiałoby przeprowadzić rozważania dotyczące interesu prawnego Wspólnoty od początku - uwzględniając położenie działki oraz sytuację wnioskodawcy w kontekście sytuacji sąsiednich nieruchomości, których właścicieli uznano za stronę. Taki zakres postępowania uzupełniającego, zdaniem sądu, wykracza poza treść art. 136 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zarzuty sprzeciwu nie są zasadne, bowiem w następstwie popełnionych przez organ pierwszej instancji uchybień procesowych, to jest naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 107 § 3 oraz w konsekwencji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadnione było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

W konsekwencji sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.