Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3158276

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 17 marca 2021 r.
II SA/Gd 132/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz.

Sędziowie WSA: Diana Trzcińska (spr.), Magdalena Dobek-Rak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K., K. K., L. O. i S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2019 r., Nr (...) w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga G. K., K. K., L.O. i S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 grudnia 2019 r., nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z 10 maja 2019 r., nr (...), ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej na rzecz A.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 10 lipca 2017 r. inwestor A. złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr (...) obręb P., gmina N. wskazując, że inwestycja obejmuje budowę wieży wolnostojącej o wysokości 56 m n.p.t., instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z anten nadawczych i radiolinii oraz urządzeń sterujących posadowionych u podstaw wieży. W załączonej do wniosku Kwalifikacji przedsięwzięcia dookreślono, że na wieży umieszczonych zostanie dwanaście anten sektorowych, po cztery na każdym z trzech azymutów (25°, 140° i 260°).

W dniu 12 września 2017 r. Wójt Gminy wydał decyzję ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia. Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 26 lutego 2018 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy w dniu 26 czerwca 2018 r. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Również ta decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 31 października 2018 r. W ocenie Kolegium, odwołania od decyzji z 26 czerwca 2018 r. zostały złożone przez osoby, których istnienia interesu prawnego do uczestniczenia w sprawie organ nie ustalił. Wójt zatem powinien ustalić prawidłowo krąg uczestników postępowania, następnie zweryfikować, czy planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wyznaczenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji i konstrukcji inwestycji, biorąc pod uwagę potencjalną możliwość jej oddziaływania na otoczenie nie tylko w aspekcie jego szkodliwości dla środowiska, ale także w szczególności ograniczenia w zakresie wolności zagospodarowania przyległych działek gruntu. Rozważania te należało odnieść do każdego z odwołujących się posiadających prawo rzeczowe do działek w sąsiedztwie działki nr (...), którzy niewątpliwie posiadają z tego tytułu status strony. W odniesieniu do pozostałych odwołujących się Kolegium umorzyło postępowanie, bowiem nie mają oni statusu strony.

Następnie Kolegium stwierdziło, że Wójt nie wypełnił obowiązku ustalenia istnienia oddziaływania planowanej inwestycji i jej zakresu na sąsiednie nieruchomości, a także określenia, czy doprowadzi ona do ograniczenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich. Wójt powinien zweryfikować wskazany przez inwestora obszar oddziaływania oraz dokonać oceny wniosku odnośnie określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziły też przedstawione przez inwestora parametry techniczne inwestycji, w szczególności w zakresie parametru dotyczącego dopuszczalnych pochyleń (tilt) wiązki promieniowania poszczególnych anten. We wniosku inwestor nie określił tych danych, natomiast w Kwalifikacji przedsięwzięcia wskazał jedynie, że tilty zawierają się w przedziale 2-12, 0-12 lub 0-6. Również na załącznikach graficznych nie wskazano informacji na temat maksymalnych wychyleń anten, a przecież informacja ta determinuje ustalenie w zakresie przecinania się wiązki promieniowania elektromagnetycznego z miejscami dostępnymi dla ludzi. Wójt w uchylonej decyzji tego nie przesądził, określając wartość tiltu za inwestorem. Ponadto, inwestor nie przedstawił informacji na temat emisji pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny. Wójt powinien zatem zweryfikować informacje przedłożone we wniosku i zażądać ich uszczegółowienia.

Wójt Gminy decyzją z 10 maja 2019 r., nr (...), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej na rzecz A. Inwestycja na działce nr (...) obręb P., gmina N. obejmuje budowę wieży wolnostojącej o wysokości 56 m n.p.t., instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z anten nadawczych i radiolinii oraz urządzeń sterujących posadowionych u podstaw wieży w szafach systemowych. Parametry planowanych anten zatwierdzono zgodnie z wnioskiem.

W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja jest projektowana na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych oraz, że Wójt zawiadomił ustalone strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego. W analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy stanowiącej załącznik do decyzji stwierdzono, że dla planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nie zachodzi konieczność przedkładania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż inwestycja ta nie mieści się w kategorii inwestycji kwalifikowanych jako mogące oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisami z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Projekt decyzji został uzgodniony w zakresie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym, a wnioski zawarte w tych uzgodnieniach zostały uwzględnione w decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie skarżących, w którym wskazano m.in., że w P. znajduje się już jedna stacja bazowa telefonii komórkowej, decyzją z 9 grudnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 10 maja 2019 r.

Kolegium stwierdziło najpierw, że ocena organu pierwszej instancji co do oddziaływania planowanej inwestycji nie została oparta na pełnym materiale dowodowym, w związku z czym w trybie art. 136 k.p.a. podjęło czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego co do kwestii będących przedmiotem zarzutów odwołania, to jest kwestii oddziaływania elektromagnetycznego planowanej inwestycji na środowisko i otoczenie i tym samym zweryfikowania poczynionych przez Wójta ustaleń w przedmiocie kwalifikacji planowanej inwestycji czyli, czy jest przedsięwzięciem mogącym oddziaływać na środowisko w takim zakresie, że wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium inwestor uzupełnił dokumentację o kumulację pola elektromagnetycznego na poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz wyjaśnił, że na wieży zamontowanych zostanie 12 anten sektorowych oraz 6 anten radioliniowych. Inwestor przedłożył też dokument w postaci Aneksu nr 1 z 23 października 2019 r. do "Kwalifikacji przedsięwzięcia" oraz "Analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2". W Aneksie nr 1 przedstawione zostało sumowanie mocy EIRP wypromieniowanej przez wszystkie anteny panelowe (sektorowe) przewidziane do zainstalowania w ramach danego azymutu.

Kolegium przyjęło, że dla procedury kwalifikacyjnej konieczne jest ustalenie odległości, na jaką urządzenie składające się z czterech anten na każdym z trzech azymutów może maksymalnie emitować pole elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowana izotropowo) poprzez ustalenie sumarycznej wartości EIRP dla wszystkich anten pracujących na tym samym kierunku (azymucie).

Analizując przedłożone przez inwestora dokumenty Kolegium stwierdziło, że potwierdziły one stanowisko organu pierwszej instancji, iż planowane przedsięwzięcie nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i dlatego inwestor nie ma obowiązku przedkładać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przy dokonaniu zsumowania mocy EIRP wszystkich anten na danym sektorze, moc ta (dla każdego sektora osobno na azymucie 25°, 140° i 260°) mieścić się będzie w przedziale 5000 < 10000 W. W konsekwencji, w odległości 200 m od środka pola magnetycznego oś wiązki głównej promieniowania przy planowanym maksymalnym pochyleniu 12° będzie występowała na wysokości 13,7 m n.p.t. (azymut 25°), 2,7 m n.p.t. (azymut 140°), 17,3 m n.p.t. (azymut 260°). Na azymutach tych w odległości do 200 m od anteny pod główną wiązką promieniowania nie majakiejkolwiek zabudowy. Z przedłożonej analizy przedsięwzięcia wynika, że maksymalny zsumowany zasięg występowania strefy o gęstości mocy pola przekraczającej dopuszczalną wartość S-0,1 W/m2, tzw. promieniowania ponadnormatywnego, obejmuje teren usytuowany w poziomie w odległości 77,5 m od inwestycji, natomiast w pionie w największym zbliżeniu obszar na wysokości 35,3 m n.p.zab. (tilt 12°). Natomiast przy pochyleniu 0° w poziomie w odległości do 77,5 m od inwestycji, natomiast w pionie w największym zbliżeniu obszar na wysokości 49,7 m n.p.t.

W ocenie Kolegium, przedłożone przez inwestora dokumenty - kwalifikacja przedsięwzięcia i jej aneks nr 1, analiza przedsięwzięcia wraz z wyjaśnieniami - należy uznać za miarodajne w sprawie dowody, dostatecznie zostały wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ma podstaw, aby odmówić im waloru wiarygodności i nie przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Brak jest przy tym dowodów negujących prawidłowość kwalifikacji inwestycji. Kolegium stwierdziło zatem, że wokół planowego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości, zależne od wielkości wskazanych przez inwestora parametrów, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności ustalone zgodnie z nowelizacją art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Przeprowadzana analiza pozwoliła na stwierdzenie, że inwestycja o parametrach określonych przez inwestora nie wejdzie swym oddziaływaniem w miejsca dostępne dla ludności przy uwzględnieniu maksymalnego tiltu (pochylenia wiązki) anten planowanej stacji bazowej. W osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, także po zsumowaniu ich mocy w odległości nie większej niż 200 m nie występuje bowiem zabudowa. Rozpatrując także obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla maksymalnego pochylenia wiązki anten sektorowych (12°) Kolegium stwierdziło, że ponadnormatywne oddziaływanie stacji nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości znajdujących się na kierunku głównych wiązek promieniowania.

G. K., K. K., L. O. i S. O. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 grudnia 2019 r. wnieśli o jej uchylenie i zarzucili naruszenie:

1. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji i niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji, na czym polegało i w jakim zakresie ustalono wymagania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w jaki sposób ustalono obszar analizowany oraz, czy inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko;

2. naruszenie art. 7, 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ pierwszej instancji wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i ochrony środowiska;

3. naruszenie przepisów art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie;

4. naruszenie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niezastosowanie;

5. naruszenie art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie;

W uzasadnieniu wskazano, że w P. znajduje się już jedna stacja bazowa telefonii komórkowej, czego organy nie wzięły pod uwagę mimo tego, że odziaływanie jednej stacji bazowej telefonii komórkowej jest zupełnie inne niż dwóch. Dwa maszty usytuowane w bliskiej odległości od siebie będą wywoływać pole magnetyczne podlegające kumulacji, które nie będzie obojętne dla zdrowia i życia ludzkiego a domy skarżących będą usytuowane pomiędzy dwiema stacjami.

Zdaniem skarżących § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. W ocenie skarżących zatem parametry obu anten powinny ulegać zsumowaniu, a nie być traktowane jako dwie niezależne inwestycje.

Skarżący podnieśli też, że Wójt nie zastosował się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławcze zawartych w decyzji z 31 października 2018 r., ponownie wydając wadliwą decyzję. Mimo to Kolegium utrzymało ją w mocy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Pełnomocnik A. w piśmie z 2 lipca 2020 r. wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 grudnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Gminy z 10 maja 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr (...) obręb P., gmina N.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, w szczególności zaś - w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym - prawidłowo została ustalona kwestionowana przez skarżących kwestia wpływu analizowanej inwestycji na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi, w tym kumulacji oddziaływań wywoływanych przez tego typu inwestycję.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., zwana dalej u.p.z.p.). Stosownie do art. 50 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, natomiast ust. 2 tego przepisu wskazuje elementy wniosku, w tym - zgodnie z pkt 2 - wniosek ma zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Biorąc pod uwagę treść przepisów dotyczących wydania analizowanej decyzji, w tym zwłaszcza art. 56 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, w orzecznictwie wskazuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego jest decyzją związaną, co oznacza, że w razie spełnienia przesłanek ustawowych organ zobligowany jest wniosek uwzględnić.

W odniesieniu do stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. instalacji radiokomunikacyjnej istotne jest określenie częstotliwości pola elektromagnetycznego, równoważonej mocy promieniowania izotropowego dla pojedynczych anten oraz całego przedsięwzięcia, a także ustalenie, czy odległość od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten znajduje się w minimalnych odległościach od miejsc dostępnych dla ludności - a to w ramach określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 lit. c u.p.z.p.).

Na podstawie parametrów technicznych podanych przez inwestora we wniosku organ lokalizacyjny dokonuje oceny inwestycji z punktu widzenia jej wpływu na środowisko i kwalifikacji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena taka jest niezbędna z uwagi na powołany wyżej art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., ale także ze względu na art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247, zwana dalej u.o.o.ś.) w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71 z późn. zm., zwane dalej rozporządzeniem). Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem organ lokalizacyjny ma obowiązek zbadania, czy istnieje wymóg dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze względu na środowiskową kwalifikację przedsięwzięcia, to oznacza, że przedłożone przez inwestora dane muszą być wystarczające dla dokonania takiej oceny. Rolą organu jest w konsekwencji zapewnienie, by decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została na podstawie takich informacji, pochodzących od inwestora, które są pełne i kompletne, umożliwiając prawidłową ocenę inwestycji w kontekście jej środowiskowej kwalifikacji i wpływu na środowisko.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy sąd zauważa, że organ odwoławczy, w ramach ponownego rozpoznania sprawy w następstwie zgłoszonych odwołań, uzupełnił postępowanie dowodowe w zakresie oceny kwalifikacji analizowanego przedsięwzięcia do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (por. pismo z 30 września 2019 r. wzywające inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej), w szczególności zobowiązując go do uwzględnienia zjawiska kumulacji oddziaływań z poszczególnych anten sektorowych. W następstwie powyższego inwestor przedłożył Aneks nr 1 z 23 października 2019 r. oraz pismo z 25 października 2019 r., zawierające wymaganą przez organ analizę. Na podstawie uzupełnionej dokumentacji, zawierającej ustalenia w zakresie zjawiska kumulacji oddziaływań z poszczególnych anten, organy uznały, że analizowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, bowiem nie zalicza się do kategorii przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko w rozumieniu rozporządzenia. W decyzji szczegółowo wskazano parametry techniczne planowanej inwestycji - jej typ, ilość anten, jaka ma być zamontowana na wieży telekomunikacyjnej, poszczególne azymuty, wysokość ich zawieszenia na wieży, tility, odległość w osi głównej wiązki promieniowania, moc EIRP każdej anteny, minimalną wysokość do osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem terenu oraz zabudowy dla każdej z anten, opierając się na dokumencie pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" z czerwca 2017 r., następnie uzupełnionym Aneksem nr 1 z 23 października 2019 r.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Jest to stanowisko prezentowane konsekwentnie począwszy od wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 14 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Bk 256/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl i wskazane tam orzecznictwo), które ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), które weszło w życie po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a przed wydaniem decyzji organu odwoławczego. Jednakże zgodnie z § 4 tego ostatniego rozporządzenia do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. rozporządzenie z 2010 r.).

W wyroku z 12 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 271/18 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że konieczność sumowania i analizy przedsięwzięcia jako całości wynika z prawa unijnego jako zasada jedności oceny środowiskowej przedsięwzięć. W ocenie sądu zatem, przy ustalaniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględnić możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowanie się wiązek antenowych, co też nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy. Wprawdzie interpretacja przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć w związku z art. 71 ust. 2 u.o.o.ś. nie jest w orzecznictwie jednolita, to jednak skład orzekający przychyla się do tych wyroków NSA, w których przyjmuje się, że dla prawidłowej oceny w zakresie kwalifikacji przedsięwzięć jako mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia (por.m.in. wyroki NSA: z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16, z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 624/14, z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1959/16, z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1809/16, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć jeszcze należy, że z § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., które dotyczącą rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wynika zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Zatem § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość.

Przypomnieć trzeba, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś., lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a u.o.o.ś.

W dołączonej do wniosku inwestora Kwalifikacji przedsięwzięcia z 2017 r. wskazano, że moc EIRP dla każdej z 12 anten wynosi "1000≤ EIRP<2000" (s. 4). Z akt wynika, że na wezwanie Kolegium inwestor nadesłał pismo z 29 sierpnia 2019 r., stanowiące uzupełnienie dokumentacji o kumulację pola elektromagnetycznego poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz wyjaśnił, że na wieży zamontowanych zostanie 12 anten sektorowych oraz 6 anten radioliniowych. Przedłożony przez inwestora Aneks nr 1 z 23 października 2019 r. do Kwalifikacji przedsięwzięcia (zwany dalej Aneksem) wskazuje, że "opracowanie uwzględnia tzw. sumowanie mocy EIRP, czyli tzw. równoważnej mocy promieniowanej izotropowo przez wszystkie anteny panelowe (sektorowe), przewidziane do zainstalowania w ramach danego sektora (azymutu)". W dalszej części przedstawiono tabelę, w której anteny A1, A2, A3 i A4 (dla azymutu 25) mają wpisaną moc EIRP "5000≤ EIRP<10000". Podobnie anteny B1, B2, B3 i B4 (dla azymutu 140) mają wpisaną moc EIRP "5000≤ EIRP<10000" oraz anteny C1, C2, C3 i C4 (dla azymutu 260) mają wpisaną moc EIRP "5000≤ EIRP<10000". Na podstawie dokumentacji przedłożonej przez inwestora organy ustaliły, że po dokonaniu zsumowania mocy EIRP wszystkich anten na danym sektorze, moc ta (dla każdego sektora osobno na azymucie 25°, 140° i 260°) mieścić się będzie w przedziale 5000 < 10000 W. W konsekwencji, w odległości 200 m od środka pola magnetycznego oś wiązki głównej promieniowania przy planowanym maksymalnym pochyleniu 12° będzie występowała na wysokości 13,7 m n.p.t. (azymut 25°), 2,7 m n.p.t. (azymut 140°), 17,3 m n.p.t. (azymut 260°). Na azymutach tych w odległości do 200 m od anteny pod główną wiązką promieniowania nie majakiejkolwiek zabudowy. Z przedłożonej analizy przedsięwzięcia wynika, że maksymalny zsumowany zasięg występowania strefy o gęstości mocy pola przekraczającej dopuszczalną wartość S-0,1 W/m2, tzw. promieniowania ponadnormatywnego, obejmuje teren usytuowany w poziomie w odległości 77,5 m od inwestycji, natomiast w pionie w największym zbliżeniu obszar na wysokości 35,3 m n.p.zab. (tilt 12°). Natomiast przy pochyleniu 0° w poziomie w odległości do 77,5 m od inwestycji, natomiast w pionie w największym zbliżeniu obszar na wysokości 49,7 m n.p.t. Tym samym, w ocenie sądu, organy administracji, analizując dopuszczalność ww. inwestycji z punktu widzenia jej uwarunkowań środowiskowych, uwzględniły zjawisko kumulacji oddziaływań poprzez określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. W tej sytuacji, zarzuty skarżących, wskazujących na naruszenie przepisów § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a., w szczególności poprzez pominięcie kwestii kumulacji oddziaływań, uznać należy za nieuzasadnione.

Podobnie, w ocenie sądu, przedłożona dokumentacja wskazująca na wartość promieniowania elektromagnetycznego inwestycji na poziomie 0,1 W/m2, prowadzi do wniosku, że wartość ta nie przekracza dopuszczalnego zakresu tego promieniowania, wynikającego z rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposób sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883 z późn. zm.). Promieniowanie przekraczające dopuszczalna wartość, tj. 0,1 W/m2 nie może występować w miejscach dostępnych dla ludzi, ustalonych na podstawie art. 124 ust. 2 p.o.ś. Jak wynika zaś z ustaleń organów, znajdujących potwierdzenie w przedłożonej dokumentacji, w osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, także po zsumowaniu ich mocy, w odległości nie większej niż 200 m nie występuje zabudowa. Inwestycja o parametrach określonych przez inwestora nie wkracza swym oddziaływaniem w miejsca dostępne dla ludności przy uwzględnieniu maksymalnego tiltu anten planowanego przedsięwzięcia. Rozpatrując obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla maksymalnego pochylenia wiązki anten sektorowych (12 stopnia) ponadnormatywne oddziaływanie stacji nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości znajdującej się na kierunku głównych wiązek promieniowania. Obszar ten obejmuje bowiem teren usytuowany w poziomie w odległości 77,5 m od inwestycji, zaś w pionie - na wysokości 35,3 m n.p.t. (tilt 12 stopni), zaś przy pochyleniu 0 stopni w poziomie - w odległości 77,5 m od inwestycji (w poziomie), zaś w pionie - na wysokości 49,7 m n.p.t. W konsekwencji, uznać należy, że wokół planowego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości, zależne od wielkości wskazanych przez inwestora parametrów, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności ustalone zgodnie z nowelizacją art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

W ocenie sądu, przedłożone przez inwestora dokumenty - Kwalifikacja przedsięwzięcia i jej Aneks nr 1, analiza przedsięwzięcia wraz z wyjaśnieniami - oraz dokonana na ich podstawie przez organ odwoławczy analiza, dostatecznie wyjaśniły kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz ww. rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Nie ma podstaw, aby odmówić im waloru wiarygodności i nie przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Brak jest przy tym dowodów negujących prawidłowość kwalifikacji inwestycji, a również skarżący, poza swoim własnym stanowiskiem, takich dowodów nie przedstawili.

W konsekwencji, uznać należy, że organy administracji orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny dotyczący możliwości ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji w kontekście wymogów prawnych wynikających z art. 50-56 u.p.z.p. Organ dokonał również wymaganych prawem uzgodnień. Przedłożony przez inwestora wniosek został podany weryfikacji, w tym organ odwoławczy szczegółowo ocenił wpływ inwestycji na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi w oparciu o dokumentację uwzględniająca skumulowane oddziaływanie poszczególnych anten. Przypomnieć należy, o czym mowa już była powyżej, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego jest decyzją związaną, co oznacza, że w razie spełnienia przesłanek ustawowych organ zobligowany jest wniosek inwestora uwzględnić. Wśród przesłanek ustawowych nie zostały zaś wymienione celowość inwestycji, tym samym organ tych kwestii nie bada, pozostają one również poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Zarazem, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy, gdyż budowę będzie można rozpocząć dopiero na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) sąd skargę oddalił, uznając ją za niezasadną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 z późn. zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli organu, skarżących oraz uczestników postępowania oraz ich pełnomocników, a zarazem sprawa - ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny - może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z równoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.