Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1513234

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 4 marca 2014 r.
II SA/Bk 897/13
Odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewozy drogowe.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Roleder.

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), WSA Mirosław Wincenciak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) grudnia 2012 r., nr (...);

2.

stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

3.

zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Uzasadnienie faktyczne

Podczas kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego marki Volvo o nr rej. (...) wraz z naczepą marki Netam o nr rej. (...) przeprowadzonej w dniu 26 października 2012 r. na drodze krajowej nr 7 stwierdzono, że wynagrodzenie kierowcy zostało uzależnione od ilości przewiezionych rzeczy, przekroczono maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócono dzienny czas odpoczynku. Pojazdem kierował D. D. Zespołem pojazdów wykonywano krajowy transport drogowy rzeczy (cukier) z M. do Ł. w imieniu przedsiębiorcy A. C. Powyższe udokumentowano protokołem kontroli nr (...).

Mając powyższe ustalenia na uwadze W. - M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 9 550 zł. Odwołanie od tej decyzji złożył A. C. i wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Zarzucił naruszenie art. 77 oraz art. 78 k.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie żądania strony co do przeprowadzenia dowodu mającego znaczenie dla sprawy. Odnosząc się do naruszenia polegającego na uzależnieniu wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy podniósł, że sytuacja taka nie miała miejsca. Kierowca podpisał w dniu 20 sierpnia 2012 r. umowę o pracę na czas określony do dnia 20 sierpnia 2013 r. Umowa ta przewiduje stałe wynagrodzenie za pracę. Wysokość wynagrodzenia nie jest uzależniona od ilości przewiezionych rzeczy ani od długości przebytej drogi. Potwierdzeniem tego są przedłożone w toku postępowania listy płac wszystkich zatrudnionych kierowców. Stwierdzenie przez kierowcę podczas kontroli drogowej, że otrzymuje 10% od faktury za przewieziony ładunek jest nieprawdą. Podkreślono, że przy obecnej rentowności przejazdów w kraju, wysokość frachtu oscyluje na około 2,70 -2,80 zł/k.m. Do tego dochodzą koszty paliwa, wynagrodzenia kierowców itd. Przy wynagrodzeniu kierowcy wynoszącym 10% od wysokości faktury przedsiębiorstwo transportowe musiałoby dopłacać do wykonywanych przejazdów. Organ I instancji nie odniósł się w ogóle do powyższych okoliczności podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Odwołujący się podał, że w toku postępowania wskazywał na szereg dowodów przeczących zeznaniom kierowcy, które nie zostały uwzględnione przez organ I instancji. W ocenie strony taka praktyka prowadzi do nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorców trudniących się transportem drogowym jedynie w oparciu o zeznania kierowców bez zbadania innych dowodów. Odnosząc się do naruszeń z zakresu czasu pracy strona podniosła, że w dniach 19/20 października 2012 r. kierowca odebrał wymaganą przerwę w jeździe. Organ I instancji dokonał zaś nadinterpretacji przepisów sugerując, że zmiana przez kierowcę wykresówki w tachografie jest "inną pracą". Nadto strona podniosła, że kierowca zatrudniony jest w zadaniowym systemie czasu pracy. To zaś oznacza, że kierowca sam wyznacza sobie rozkład pracy. Zadania transportowe zlecone kierowcy w żadnym razie nie wymuszały na nim łamania obowiązujących norm czasu pracy.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. a i lit. h, art. 92a ust. 1-6, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1265), Ip. 1.7, Ip. 5.2, Ip. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 13, art. 15 ust. 2, ust. 8 Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 z późn. zm.), art. 4, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L 102 z 11.04.2006), art. 26 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1155), uchylił zaskarżoną decyzję z całości i nałożył karę pieniężna w wysokości 9 000 zł z tytułu naruszenia:

- Ip. 1.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym-w kwocie 8 000 zł;

- Ip. 5.3 załącznika nr 3 do ww. ustawy - w kwocie 1 000 zł.

Uzasadnienie prawne

W uzasadnieniu decyzji odnośnie naruszenia lp. 5.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym podano, że analiza wykresówek D. D. datowanych na 22/23 października 2012 r. oraz 23 października 2012 r. wykazała, że w dniu 22 października 2012 r. o godzinie 14:45 kierowca rozpoczął 24 godzinny okres rozliczeniowy. W okresie tym kierowca odebrał 8 godzin i 40 minut nieprzerwanego czasu odpoczynku od godziny 00:35 do godziny 09:15 dnia 23 października 2012 r. Powyższe oznacza, że kierowca skrócił wymagany 9 godzinny dzienny czas odpoczynku o 20 minut. Na odwrocie tarcz nie zawarto adnotacji określonej w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Z uwagi na powyższe zasadnym było nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 100 zł. Analiza wykresówek datowanych na 25/26 października 2012 r. oraz 26 października 2012 r. wykazała, że w dniu 25 października 2012 r. o godzinie 21:15 kierowca rozpoczął 24 godzinny okres rozliczeniowy. W okresie tym kierowca odebrał 4 godziny i 56 minut nieprzerwanego czasu odpoczynku od godziny 05:02 do godziny 09:58 dnia 26 października 2012 r. Powyższe oznacza, że kierowca skrócił wymagany 9 godzinny dzienny czas odpoczynku o 4 godziny i 4 minuty. Na odwrocie tarcz nie zawarto adnotacji określonej w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Z uwagi na powyższe zasadnym było nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 900 zł. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy zważył, że fakt skrócenia dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę jest bezsporny oraz potwierdzony materiałem dowodowym. Odnośnie naruszenia lp. 5.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy podał, że analiza wykresówki datowanej na 19/20 października 2012 r. wykazała, że w okresie od godziny 18:30 dnia 19 października 2012 r. do godziny 01:45 dnia 20 października 2012 r. kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 50 minut nie wykonując wymaganej przerwy w jeździe. W okresie tym kierowca wykonał przerwę w okresie od godziny 22:59 do godziny 23:40 w wymiarze 41 minut, jednakże nie odebrał kolejnej przerwy w wymiarze 30 minut zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Powyższe oznacza, że kierowca przekroczył dopuszczalny 4,5 godzinny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 20 minut. Z uwagi na powyższe organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 550 zł. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku należało przyjąć, że w okresie od godziny 22:55 do godziny 23:40 kierowca odebrał prawidłową 45 minutową przerwę. Wskazano, że kierowca ma prawo do odbioru przerwy w pojeździe. Stąd nie sposób uznać, że w trakcie odbierania przerwy kierowca nie może wykonywać żadnych czynności, jak np. sprawdzenie swojego czasu pracy. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie kary pieniężnej w wysokości 550 zł nałożonej z tytułu naruszenia Ip. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Odnośnie naruszenia lp. 1.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy podał, że przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, że jest zatrudniony w firmie C. A., Usługi Transportowe Samochodem Ciężarowym z siedzibą w B. od 15 października 2012 r. na umowę o pracę na czas określony. Nie był szkolony z przepisów dotyczących czasu pracy kierowców oraz obsługi tachografów. Pracodawca sam zajmuje się rozliczaniem czasu pracy kierowców. Wynagrodzenie składa się z podstawy plus 10% od frachtu, czyli 10% przewiezionego ładunku. Wynagrodzenie otrzymuje bezpośrednio do rąk własnych. W dniu 19/20 października 2012 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy ponieważ źle spojrzał na zegarek. Skrócenie odpoczynków dziennych wynikało z tego, że nie wiedział o tym, że musi odebrać odpoczynek dzienny w ciągu 24 godzin od rozpoczęcia jazdy. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji stwierdził naruszenie polegające na uzależnieniu wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy. Zdaniem organu odwoławczego należy zgodzić się z oceną dokonaną przez organ I instancji. Niewątpliwym bowiem jest, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci zeznań kierowcy potwierdza, iż jednym ze składników wynagrodzenia kierowcy była premia procentowa uzależniona od przewiezionych rzeczy, czyli tzw. frachtu. Za powyższą tezą przemawia fakt, że w wyniku zatrzymania do kontroli przez inspekcję stwierdzono naruszenia polegające na skracaniu dziennych okresów odpoczynku przez kierowcę. Organ podał, że Rozdział III rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wskazuje na odpowiedzialność przedsiębiorstw transportowych. Art. 10 ust. 1 ww. rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że przedsiębiorstwo transportowe nie może wypłacać kierowcom zatrudnionym lub pozostającym w jego dyspozycji żadnych składników wynagrodzenia, nawet w formie premii czy dodatku do wynagrodzenia, uzależnionych od przebytej odległości i/lub ilości przewożonych rzeczy, jeżeli ich stosowanie może zagrażać bezpieczeństwu drogowemu lub zachęcać do naruszeń niniejszego rozporządzenia. Podniesiono, że zasady wynagradzania zapisane w umowie o pracę zawartej z D. D. są zbieżne z zeznaniami złożonymi przez kierowcę w toku kontroli w zakresie otrzymywania przez kierowcę minimalnego krajowego wynagrodzenia. Nie sposób dać jednakże wiarę wyjaśnieniom przedsiębiorcy, jakoby kierowca godził się na świadczenie pracy jedynie w zamian za otrzymywanie minimalnego wynagrodzenia. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy zważył, że zasadnym było nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł z tytułu naruszenia Ip.l.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92c ustawy o transporcie drogowym mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie. Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92b ustawy o transporcie drogowym.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył A. C. i zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz lp. 1.7. załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym, poprzez nieprawidłowe ustalenie zaistnienia przesłanek w nim wskazanych. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi generalnie powtórzono argumentację odwołania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Ustawa z dn. 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1265), zwana "ustawą", przewiduje dla podmiotu wykonującego transport drogowy kary pieniężne za naruszenie obowiązków i warunków przewozu drogowego (art. 92 ustawy). Zgodnie z art. 92b ust. 1-2 ustawy nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1)

właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady Europy oraz umowy europejskiej - wymienionych szczegółowo w pkt a, b, c ust. 1 art. 92b;

2)

prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 92c ust. 1 ustawy podmiot wykonujący transport drogowy nie odpowiada m.in. wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów lub naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Zatem, aby zastosować ww. przepisy jako podstawę materialnoprawną odpowiedzialności skarżącego w sprawie niniejszej, organy winny udowodnić, że skarżący nie zapewnił właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz stosował nieprawidłowe zasady wynagradzania wobec kierowcy D. D., który w wyniku tego naruszył przepisy o czasie pracy i wymaganych przerwach podczas prowadzenia pojazdu w dniu 22/23 października 2012 r.

W sprawie niniejszej za nieprzestrzeganie przez kierowcę czasu pracy i odpoczynku przedsiębiorca został ukarany kwotą 1000 zł, zaś za nieprawidłowe zasady wynagradzania - kwotą 8000 zł (łącznie kwotą 9000 zł).

Przy tak surowo ukształtowanej odpowiedzialności oraz dotkliwych skutkach finansowych organy administracji powinny dołożyć szczególnej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego, w oparciu o który jest podejmowana decyzja o ukaraniu. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie tej staranności i wnikliwości zabrakło. Nie zebrano wyczerpującego materiału dowodowego na okoliczność naruszenia prawa przez skarżącego oraz nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jeżeli chodzi o zasady wynagradzania kierowcy, to organy dały wiarę zeznaniom D. D., który stwierdził, że oprócz podstawowej pensji otrzymuje 10% od frachtu, tj. 10% przewiezionego ładunku. Temu stwierdzeniu zaprzeczył skarżący, składając dokumenty w postaci umowy o pracę i listy wypłaconych wynagrodzeń.

Odmówienie przez organy mocy dowodowej treści dokumentów (jakkolwiek o charakterze prywatnym) poprzez przyjęcie tezy, iż kierowca nie zgodziłby się pracować za minimalne wynagrodzenie, nie stanowi, zdaniem Sądu, obiektywnej oceny dowodów. Wszak kierowca był stroną umowy o pracę, którą podpisał, jak też podpisywał comiesięczne listy płac, zaś jego zeznania przeczą tym czynnościom. Przy sprzecznych dowodach dotyczących tej samej okoliczności organ winien dogłębnie wyjaśnić sytuację poprzez: dokładne przesłuchanie kierowcy oraz skarżącego (art. 86 k.p.a.), ewentualnie innych pracowników - kierowców zatrudnionych w tym samym okresie co D. D. w przedsiębiorstwie skarżącego. Nie można wykluczyć, że umowa o pracę podpisana z D. D. w dniu 20 sierpnia 2012 r. nie zawierała wszystkich składników wynagrodzenia, ale nie sposób też przyjąć domniemania organu polegającego na wnioskowaniu, że kierowca nie zechciałby pracować za zbyt niskie wynagrodzenie. Ta okoliczność wymaga przeprowadzenia dodatkowych dowodów zgodnie z zasadą, że "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy..." (art. 75 § 1 k.p.a.).

Interpretując przepis art. 92b ust. 2 ustawy, a także art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 organ winien mieć na względzie całą treść tego przepisu. Mianowicie: jeżeli dowody potwierdzą, że przedsiębiorca dodatkowo wynagradza kierowcę, to należy wykazać, że dodatkowy składnik wynagrodzenia ma związek przyczynowy z zagrożeniem bezpieczeństwa na drodze lub zachęca kierowcę do naruszania przepisów.

Tego elementu zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jeżeli chodzi o naruszenia z zakresu czasu pracy, to organ nie dysponował żadnym zakresem materiału dowodowego na okoliczność czy skarżący zapewnił kierowcy właściwą organizację i dyscyplinę pracy wymagane przy prowadzeniu przewozów drogowych (art. 92b ust. 1 ustawy). Jedynym dowodem było stwierdzenie D. D. (w protokole kontroli), że nie był szkolony z przepisów dotyczących czasu pracy kierowców oraz obsługi tachografów.

Tymczasem skarżący zaprzecza powyższemu. Organ nie przesłuchał pracodawcy również na tę okoliczność, pomimo wniosków składanych w tym zakresie przez A. C. Organ winien wyjaśnić jakie przygotowanie zawodowe posiadał kierowca D. D., czy wymagał przeszkolenia przez skarżącego i czy zostało ono przeprowadzone.

Jednym z punktów umowy o pracę zawartej z D. D. w dniu 20 sierpnia 2012 r. jest "zadaniowy czas pracy". Według skarżącego oznaczało to, że kierowca mógł dowolnie ustalać okresy przerwy w czasie jazdy tak, by nie naruszać przepisów. Ta okoliczność winna być wyjaśniona poprzez przesłuchanie kierowcy i skarżącego, bowiem może mieć wpływ na ocenę dotyczącą wywiązania się skarżącego (bądź nie) z zapewnienia kierowcy właściwej organizacji pracy.

Na rozprawie sądowej w dniu 18 lutego 2014 r. skarżący nadmienił, że D. D. miał ukończony kurs z zakresu przewozu rzeczy. Okoliczność ta nie wypłynęła podczas przesłuchania kierowcy do protokołu w dniu 26 października 2012 r. Nie wiadomo czy z powodu niezadawania pytań w tym zakresie, czy też ukrycia przez kierowcę w obawie przed odpowiedzialnością.

W świetle art. 92 ustawy nie można twierdzić, że odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewozy drogowe jest oparta na zasadzie ryzyka i do obciążenia tą odpowiedzialnością wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania obowiązków, a podmiot, który naruszy wymogi ustawy w żadnej sytuacji nie może uwolnić się od konsekwencji tego naruszenia (taka sytuacja miała miejsce do 20 czerwca 2007 r., tj. do zmiany przepisów ustawy).

Dlatego też dla oceny istnienia okoliczności zwalniających przedsiębiorcę z odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy (art. 92b ust. 1-2, art. 92c ust. 1 ustawy) bardzo ważnym jest przeprowadzenie wyczerpującego i wnikliwego postępowania dowodowego, czego zabrakło w sprawie niniejszej.

Rozpatrując sprawę ponownie organ winien ustalić stan faktyczny sprawy, uzupełniając materiał dowodowy według wskazań Sądu, a następnie przeprowadzić jego kompleksową ocenę, zachowując wymogi procedury administracyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem treści art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2. wyroku rozstrzygnięcie oparto o art. 52 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.