Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3148574

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 11 lutego 2021 r.
II SA/Bk 849/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Roleder.

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska, Asesor sądowy, WSA Elżbieta Lemańska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) października 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) października 2020 r. znak (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z (...) sierpnia 2020 r. znak (...), którą:

- odmówiono K. Z. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej, budowie szamba o pojemności do 10 m3 lub przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 5 m3/dobę wraz z zewnętrzną instalacją do budynku, studnią głębinową wraz z zewnętrzną instalacją wodociągową do budynku, zewnętrzną instalacją elektryczną oraz zjazdem z drogi gminnej na działkach nr (...) i (...) w obrębie P., gmina R.;

- umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku na działce nr (...) w obrębie P., gmina R.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W stosunku do działki nr (...) toczyło się w 2014 r. postępowanie zakończone decyzją Wójta Gminy R. z (...) czerwca 2014 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku rekreacji indywidualnej (letniskowej), zjazdu z drogi oraz zbiornika na ścieki socjalno-bytowe. Następnie wobec tej decyzji toczyło się postępowanie wznowione, zakończone przez SKO w S. decyzją odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z (...) czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 maja 2017 r. w sprawie II SA/Bk 236/17 oddalił skargę od decyzji SKO, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 sierpnia 2019 r. w sprawie II OSK 2341/17 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Postępowanie kontrolowane w sprawie niniejszej toczyło się natomiast na wniosek K. Z. z (...) grudnia 2018 r., która wniosła zarówno o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędną infrastrukturą (szambem o pojemności do 10 m3 lub przydomową oczyszczalnią ścieków o wydajności 5 m3/dobę wraz z zewnętrzną instalacją do budynku, studnią głębinową wraz z zewnętrzną instalacją wodociągową do budynku, zewnętrzną instalacją elektryczną oraz zjazdem z drogi gminnej na działkach nr (...) i (...) w obrębie P., gmina R.), jak i dla rozbiórki istniejącego na działce nr (...) budynku.

W dniu (...) stycznia 2019 r. pracownicy Urzędu Gminy R. przeprowadzili oględziny na działce nr (...), w trakcie których ustalili, że znajduje się na niej budynek o długości 7, 95 m i szerokości 7,11 m, z tarasem 2,71 m.

Następnie zawiadomieniem z (...) stycznia 2019 r. Wójt Gminy R. poinformował strony o wszczęciu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W postępowaniu tym: sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalając brak możliwości uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wezwano wnioskodawczynię do ustosunkowania się do treści analizy, włączono do akt postępowania decyzje organów nadzoru budowalnego z lat 2014-2015 nakazujące rozbiórki domków letniskowych wybudowanych na działkach sąsiednich wobec działki inwestycyjnej w sprawie niniejszej, przeprowadzono postępowanie uzgodnieniowo-opiniodawcze, w tym z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. oraz Starostą S. (w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem mas ziemnych), którzy uzgodnili pozytywnie projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (postanowienie RDOŚ zostało poddane kontroli instancyjnej na skutek zażalenia wnioskodawczyni i zostało utrzymane w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z... listopada 2019 r., k. 39 akt adm.).

Decyzją z (...) sierpnia 2020 r. Wójt Gminy R. odmówił K. Z. ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego oraz umorzył postępowanie w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla rozbiórki budynku istniejącego na działce nr (...), który - jak ustalił organ - został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Załącznikami do decyzji są kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 obrazująca granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak też wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawione w formie tekstowej i graficznej. Organ pierwszej instancji wskazał, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dostępnej z gminnej drogi publicznej, pozwalającej na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestycja nie spełnia więc warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja odmowna pozostaje również zgodna z przepisami odrębnymi, bowiem inwestycja narusza przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz uchwały nr XII/88/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" (Dz. Urz. Woj. Podl. z 26 czerwca 2015 r. poz. 2216 z późn. zm.). Jak wskazał Wójt, działki nr (...) i (...) położone są w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu w 100metrowej strefie ochronnej. Uchwała Sejmiku ustanawiająca ten obszar wprowadza bowiem w § 4 ust. 1 zakazy, w tym w punkcie 7 zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora i zasięgu lustra wody. Inwestycja nie spełnia przy tym żadnego z wymagań przewidujących wyjątki od tych zakazów (§ 4 ust. 3 uchwały). Potwierdziło to postępowanie z właściwymi organami uzgadniającymi. Dlatego warunki zabudowy w kształcie wnioskowanym nie mogą być wydane. Odnośnie stanowiska zajętego przez wnioskodawczynię w piśmie z (...) lutego 2019 r. organ pierwszej instancji wskazał, że na obszarze analizowanym występują budynki osób prowadzących gospodarstwa rolne, co uwzględniono w analizie (np. działka nr (...)), jednak zabudowa ta nie może stanowić punktu odniesienia dla funkcji zabudowy jednorodzinnej mieszkalnej, o którą strona wnioskuje. Odnośnie wniosku o wydanie warunków zabudowy dla rozbiórki Wójt Gminy, uzasadniając umorzenie postępowania w tym zakresie, wskazał że nie wymaga wydania takiej decyzji rozbiórka obiektu budowlanego.

Odwołanie złożyła K. Z., która wniosła o uchylenie decyzji i nakazanie Wójtowi Gminy zbadanie zgodności inwestycji z przepisami prawa budowlanego, które wejdą w życie (...) września 2020 r. umożliwiającymi zalegalizowanie obiektów wzniesionych bez formalnoprawnych zgód. Wniosła o uwzględnienie możliwości wykorzystania budynku na działce nr (...) zgodnie z przepisami o zapobieganiu pandemii. Wyjaśniła, że inwestycja ma zostać zrealizowana w miejscu istniejącego budynku letniskowego wykorzystywanego przez odwołującą się i jej rodziców do celów rekreacyjno-wypoczynkowych. Budynek ma służyć matce strony, która jest po operacji, wymaga odpowiedniego sanitarno-higienicznego poziomu przebywania, w szczególności w okresie pandemii. Strona zamierza przystosować istniejący budynek do celów związanych z przeciwdziałaniem pandemii.

Zaskarżoną decyzją SKO w S. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy uznając, że odwołanie zostało wniesione wyłącznie od decyzji Wójta w zakresie w jakim zawiera odmowę ustalenia warunków zabudowy. Dokonując rozpoznania sprawy Kolegium wskazało przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustaliło, że sporządzona analiza może stanowić wiarygodny dowód w sprawie. Wynika z niej, że działka nr (...) znajduje się w całości w granicach strefy ochronnej jeziora B., na terenie na którym obowiązuje uchwała Sejmiku Województwa w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu. Kolegium przytoczyło w całości § 4 ust. 1 pkt 7 tej uchwały wskazując, że zawiera on zakaz budowania nowych obiektów w strefie ochronnej 100 m od linii brzegowej jeziora i zasięgu lustra wody, zaś sformułowane w § 4 ust. 3 wyjątki od tego zakazu nie mają zastosowania w sprawie. Jak wywiodło Kolegium, stanowisko to jest zgodne ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska sformułowanym w sprawie w postanowieniu z (...) listopada 2019 r. Z wyżej wskazanych powodów ocenę pozostałych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium uznało za zbędną.

Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium złożyła K. Z. Zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 77 k.p.a. przez niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Wskazała, że w trakcie postępowania nie został uwzględniony wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego przez powtórne przeprowadzenie analizy i uwzględnienie istniejącego w obszarze analizowanym budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, co umożliwia określenie kontynuacji zabudowy mieszkalnej w linii zabudowy wsi. Zabudowa zagrodowa jest bowiem zabudową mieszkalną. Wywiodła, że w uchwale ustanawiającej Obszar Chronionego Krajobrazu jest mowa o zakazie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej a nie zagrodowej. Powtórzyła jak w odwołaniu, że zamierzony budynek będzie głównie służył wypoczynkowi jej matki, która wymaga szczególnych warunków przebywania w związku z przebytą operacją oraz narażeniem na zachorowanie na COVID. Skarżąca zamierza przystosować budynek dla potrzeb matki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Spór w sprawie niniejszej dotyczy legalności odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odmowa jest motywowana niezgodnością inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. uchwałą Sejmiku Województwa ustanawiającą Obszar Chronionego Krajobrazu z obowiązującymi na nim zakazami zabudowy. Zdaniem sądu, ustalenia faktyczne i ocena prawna organów obydwu instancji dotycząca powyższych zagadnień nie budzi wątpliwości z punktu widzenia zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), dalej: u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Organy w sprawie ustaliły, a ustalenia tego strona nie podważyła, że działka nr (...) i (...) nie leży na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, będące niewątpliwie zmianą zagospodarowania terenu, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podkreślić należy wskazanie wprost w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., że ustalenie warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek, a więc wszystkie one muszą być spełnione razem. Ustawodawca wprowadził od tego wymagania wyjątki,. W przepisach art. 61 ust. 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p. uregulował w jakich przypadkach inwestycja jest zwolniona z zasady dobrego sąsiedztwa, czy konieczności istnienia dostępu do drogi publicznej. Do tych przypadków należy m.in. lokalizowanie inwestycji produkcyjnych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, zabudowa zagrodowa jeśli średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego jest wyższa niż średnia w gminie, inwestycje liniowe czy w zakresie infrastruktury technicznej. Do żadnego z tych wyjątkowych przypadków sytuacja skarżącej się nie kwalifikuje, zatem dla uzyskania warunków zabudowy inwestycja musiałaby spełnić łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Kolegium skoncentrowało swoje rozważania na niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. W okolicznościach sprawy było to wystarczające do wydania decyzji odmownej.

Faktem bezspornym jest położenie działki nr (...) na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" (uchwała Sejmiku Województwa Podlaskiego z 22 czerwca 2015 r., Dz. Urz. Woj. Podl. z 26 czerwca 2015 r.) i w obszarze 100 m od linii brzegowej jeziora B. (położenia działki nr (...) w strefie objętej zakazem zabudowy wynika z załącznika graficznego do decyzji). W § 4 ust. 1 uchwały wprowadzono szereg zakazów, wśród których organy powołały się na pkt 7 zawierający zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art.

389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jak wynika z § 4 ust. 3 uchwały, zakaz ten nie dotyczy:

1) części Obszaru, dla których w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub ich zmiany w zakresie terenów przeznaczonych w tych planach pod zabudowę;

2) obszarów i terenów przewidzianych pod zabudowę w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, na których dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i letniskowej pod warunkiem możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków, z wyłączeniem obiektów małej architektury, na przylegających działkach w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód;

4) obiektów budowlanych na terenach ogólnodostępnych kąpielisk, plaż i przystani wodnych niezbędnych do ich funkcjonowania;

5) odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych oraz o funkcji mieszanej w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie przybliżania istniejącej linii zabudowy na działce do brzegów wód, a także nie zwiększania istniejącej powierzchni budynku:

a) o nie więcej niż 10 m2 w przypadku budynków o powierzchni mniejszej lub równej 100 m2;

b) o nie więcej niż 10% w przypadku budynków o powierzchni powyżej 100 m2;

6) terenów wokół sztucznych zbiorników wodnych, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 lit. b, o powierzchni nie większej niż 0,5 ha i o głębokości nie większej niż 3 m;

7) terenów w granicach administracyjnych miasta S., z wyłączeniem doliny rzeki C.;

8) obiektów małej architektury w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), bez możliwości ich rozbudowy i zmiany użytkowania.

Kolegium oceniło, że żaden z powyższych wyjątków nie występuje w sprawie niniejszej, nadto powołało się na ustalenia i ocenę prawną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który kontrolował postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. uzgadniające projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i podzielił w całości konkluzję tego organu o braku możliwości zastosowania któregokolwiek z wyjątków (vide postanowienia RDOŚ z (...) sierpnia 2019 r. oraz GDOŚ z (...) listopada 2019 r., k. 39 i 45 akt adm.). Ustalenia w tym zakresie i ocena prawna organów nie budzą wątpliwości sądu. Wynika z nich, że teren nie był objęty planem miejscowym dopuszczającym zabudowę; nie obowiązuje na nim studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczające uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i letniskowej; planowana zabudowa nie jest siedliskiem rolniczym oraz nie jest obiektem budowlanym na terenie ogólnodostępnego kąpieliska; nie stanowi odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych bądź o funkcji mieszanej (na działce nr (...) znajduje się domek letniskowy, ale skarżąca chce go rozebrać, a nadto powstał on w warunkach samowoli budowlanej); działka nie stanowi terenu wokół sztucznego zbiornika czy terenu w granicach administracyjnych miasta S. lub obiektu małej architektury. Kolegium doprecyzowało, że planowana zabudowa nie jest też urządzeniem wodnym oraz obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W konsekwencji, zamierzona zabudowa jest objęta zakazem wynikającym z § 4 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały.

Niewątpliwie uchwała Sejmiku Województwa wprowadzająca Obszar Chronionego Krajobrazu stanowi, w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., przepisy odrębne. Takimi bowiem są nie tylko przepisy rangi ustawowej bądź przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy, ale również przepisy aktów prawa miejscowego. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie II OSK 618/15 wskazać trzeba, że akt prawa miejscowego to stanowiony przez organ lokalny akt normatywny, mający charakter powszechnie obowiązujący, a więc wiążący obywateli oraz inne podmioty niepozostające w stosunku zależności służbowej lub organizacyjnej od organu wydającego akt. Za takim charakterem przemawia fakt, że akty takie są wydawane na podstawie stosownych przepisów ustawy o ochronie przyrody i wyznaczają wiążące adresatów nakazy, zakazy albo kształtują ich uprawnienia, a więc zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz są skierowane "na zewnątrz" (wyrok dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisami odrębnymi zaś w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., są wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. Pojęcie to obejmuje w szczególności przepisy dotyczące zabytków, przyrody, środowiska, wód, dróg etc. Zgodność z przepisami odrębnymi powinna być przy tym rozumiana jako osiągnięcie stanu niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, a nawet niedostateczną spójność z normami prawa (vide wyrok w sprawie II SA/Kr 1177/19). Przepisami odrębnymi w sprawie niniejszej są zatem przepisy uchwały wprowadzającej Obszar Chronionego Krajobrazu, jeśli zawiera ona nakazy i zakazy dotyczące lokalizowania budynków na terenie objętym tym Obszarem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej (por. także wyrok w sprawie II OSK 2329/18, w którym NSA zaprezentował identyczne stanowisko). Jednocześnie przepisami odrębnymi, do których ustawodawca odsyła w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie są przepisy należące do systemu prawa budowlanego, bowiem przepisy te normują zupełnie inny, późniejszy etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych, uprzednio już przetestowanych co do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide np. wyrok w sprawie II SA/Rz 1434/19). Niezasadny więc pozostawał wniosek skarżącej zgłoszony w trakcie postępowania administracyjnego i powtórzony w skardze, jakoby istniała w sprawie konieczność sięgnięcia do przepisów prawa budowlanego. Etap realizacji inwestycji, na którym mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego, jest etapem następnym wobec wydania decyzji o warunkach zabudowy i etapy te prowadzone są na podstawie odrębnych przepisów, które co do zasady nie mogą się na siebie nakładać.

Na marginesie należy wskazać, że zaskarżona decyzja nie jest pierwszą odmowną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy wydaną dla działki nr (...). Wcześniej wydano decyzję odmowną dla budowy domku letniskowego (vide wyrok w sprawie Ii OSK 2341/17). Jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bk 477/15 (wydanego w sprawie o legalność tego domku), odmawiając poprzednio warunków zabudowy organy badały zgodność z przepisami odrębnymi dochodząc do identycznych jak w sprawie niniejszej wniosków. Stanowisko organów jest więc konsekwentne.

Jak wskazano, Kolegium uznało za wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie, że położenie działki w strefie ochronnej, przy niewystąpieniu wyjątków od zakazu zabudowy, wyklucza wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stanowisko to jest trafne. Z uwagi jednak na zarzuty skarżącej wypada dodać, że z akt sprawy wynika również (ustalił tę okoliczność organ pierwszej instancji) niespełnianie przez zamierzoną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Treść map stanowiących załączniki do decyzji pierwszoinstancyjnej wskazuje na brak w sąsiedztwie terenu inwestycyjnego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która mogłaby stanowić podstawę do ustaleń o kontynuacji funkcji i wskaźników oraz parametrów dla inwestycji zamierzonej przez skarżącą. Co prawda z urzędu należy wskazać wątpliwość co do prawidłowości przez organ pierwszej instancji zastosowania się do przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - bowiem wyznaczono granice obszaru analizowanego o promieniu 39 m z powiększeniem w kierunku północno-wschodnim uzasadnionym warunkami terenowymi, w sytuacji gdy przepis wymaga promienia co najmniej 50 m wokół terenu inwestycji w każdym jej kierunku - jednak nie ma to wpływu na wynik sprawy. Mimo tego uchybienia dostrzeżono zarówno istniejącą na spornym terenie zabudowę letniskową (będącą samowolą budowlaną) oraz zabudowę zagrodową na działce nr (...), która to zabudowa nie jest tożsama z zabudową mieszkalną jednorodzinną. Niezasadnie skarżąca utożsamia te dwie rodzaje zabudowy, podczas gdy pełnią one inne funkcje: mieszkaniowa służby głównie celom mieszkalnym, zaś zagrodowa łączy funkcję mieszkalną z funkcją służebną wobec prowadzenia gospodarstwa rolnego, które wymaga obok budynków mieszkalnych (siedliska) istnienia budynków inwentarskich bądź innych gospodarczych. O różnicy między nimi świadczy chociażby fakt zwolnienia zabudowy zagrodowej (pod pewnymi warunkami) z konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, jeśli średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie jest niższa od powierzchni gospodarstwa rolnego inwestora (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Tym samym nie jest dopuszczalne utożsamianie tych dwóch rodzajów zabudowy. Tym bardziej rozważanie w sprawie niniejszej czy te dwa rodzaje zabudowy są tożsame na gruncie uchwały Sejmiku Województwa jest bezcelowe, skoro przepis § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały stanowi ogólnie o zakazie budowy "nowych obiektów budowlanych", zaś wyjątki ustanowione w jego ust. 3 w szczególności punkt 5 dotyczy odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych oraz o funkcji mieszanej. Tymczasem w sprawie II SA/Bk 477/15 przesądzona została kwestia zrealizowania domku letniskowego na działce nr (...) w ramach samowoli budowlanej, zaś zamierzona inwestycja stanowi budowę a nie odbudowę, nadbudowę czy rozbudowę istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych oraz o funkcji mieszanej.

Bez znaczenia w sprawie niniejszej pozostaje kwestia zamiaru użycia zaplanowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele rehabilitacji zdrowotnej i zapewnienia odpowiednich warunków matce skarżącej, w tym w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Deklarowany zamiar przyszłego wykorzystania budynku nie wyłącza w tym przypadku konieczności zastosowania przepisów u.p.z.p. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1840 z późn. zm.), do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Przepis ten zatem wyłączał (nie obowiązuje on od 20 października 2020 r.) stosowanie u.p.z.p., ale wyłącznie w związku z inwestycjami mającymi na celu bezpośrednie przeciwdziałanie COVID-19, a więc gdy inwestycja jest realizowana wyłącznie z uwagi na ten cel i ma jemu służyć co do istoty, co nie ma miejsca w sprawie niniejszej.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Regulacje te zobowiązują organy prowadzące postępowanie do stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) Z kolei zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy dostosowały się do tych wymagań a ich ustalenia i konkluzje nie budzą wątpliwości z punktu widzenia legalności, co wyżej wywiedziono. Jednocześnie prowadzone postępowanie nie jest postępowaniem legalizacyjnym ani postepowaniem prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, dlatego wniosek skarżącej o zastosowanie przepisów budowlanych obowiązujących od 19 września 2020 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

Dla wszechstronnego skontrolowania legalności postępowania organów należy dostrzec, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera dwa rozstrzygnięcia: o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budynku w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz o umorzeniu postępowania w zakresie wniosku o ustalenie warunków zabudowy na rozbiórkę domku letniskowego. Kolegium na podstawie treści odwołania przyjęło, że skarżąca nie kwestionowała umorzenia postępowania w części. Wniosek ten jest uzasadniony, bowiem i odwołanie, i skarga akcentują niezasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy oraz nie sformułowano w nich zarzutów odnośnie pozostałej części decyzji Wójta. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że bezprzedmiotowe byłoby prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej rozbiórki, skoro: istnieje decyzja zobowiązująca do rozbiórki domku letniskowego wydana w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tutejszy sąd oddalił skargę na decyzję rozbiórkową organów nadzoru budowlanego w sprawie II SA/Bk 477/15 a wyrok ten jest prawomocny, a nawet wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne zakończone przed tutejszym sądem prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę od postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów (sprawa II SA/Bk 713/19). Skarżąca nie wykazała, aby toczyło się jakieś inne niż wyżej wskazane postępowanie legalizacyjne, w którym byłaby zobowiązana do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy na rozbiórkę. Te okoliczności uprawniają do konkluzji, że w zakresie wniosku o warunki zabudowy na rozbiórkę postępowanie podlegało umorzeniu, zaś nawet jeśli Kolegium błędnie odczytało intencje skarżącej co do zakresu zaskarżenia odwołaniem (choć zdaniem sądu nie miało to miejsca) - pozostawało to bez wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 25 stycznia 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.