II SA/Bk 84/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3074594

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2020 r. II SA/Bk 84/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska.

Sędziowie WSA: Małgorzata Roleder (spr.), Asesor sądowy Barbara Romanczuk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi Krajowej Izby Doradców Podatkowych w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia (...) grudnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Naczelnika P. Urzędu Celno-Skarbowego w B. z dnia (...) listopada 2019 r. numer (...);

2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz skarżącej Krajowej Izby Doradców Podatkowych w W. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) lipca 2019 r. Krajowa Izba Doradców Podatkowych w W. (dalej: "KIDP") zwróciła się do Naczelnika P. Urzędu Celno-Skarbowego w B. (dalej: "Naczelnik PUCS") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych przez wypełnienie załącznika do złożonego wniosku. We wniosku KIDP podała, że odpowiedzi oczekuje w formie wypełnionego pliku, stanowiącego załącznik do wniosku, który należy odesłać na podany adres poczty elektronicznej. W uzasadnieniu wniosku KIDP wskazała, że do jej statutowych zadań, jako samorządu zawodowego zrzeszającego osoby wykonujące zawód doradcy podatkowego, należy m.in. przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywanie projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego. KIDP wyjaśniła również, że wnosi o udostępnienie informacji publicznej w przedmiotowym zakresie, w celu dokonania analizy sposobu korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 O.p., zaś w szczególności jej intencją jest dokonanie analizy okoliczności wszczynania postępowań karnych skarbowych prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. KIDP podała przy tym, że z jej wieloletniej obserwacji praktyk stosowanych przez organy skarbowe, wynika, że w wielu przypadkach dochodzi do wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego w ostatnim roku biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, pomimo, że samo zjawisko wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych, jest zjawiskiem marginalnym. W związku z tym KIDP zamierza zbadać jakie szczególne okoliczności prowadzą do podjęcia przez organy skarbowe decyzji o wszczęciu postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego, celem weryfikacji tezy o instrumentalnym wszczynaniu tych postępowań, tj. wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Do wniosku załączono tabele zawierające wykaz danych ogólnych i szczególnych, wedle których KIDP oczekiwała udzielenia informacji publicznej.

Uznając wnioskowaną informację publiczną, za informację przetworzoną, pismem z dnia (...) lipca 2019 r. Naczelnik PUCS zwrócił się do KIDP o wykazanie w terminie 14 dni, że uzyskanie przedmiotowej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p.") oraz wskazując, że brak udzielenie odpowiedzi na wezwanie spowoduje wydanie decyzji odmownej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) Naczelnik PUCS odmówił udostępnienia informacji przetworzonej, argumentując z jakich względów uznał wnioskowaną informację publiczną za informację przetworzoną oraz wskazując, że KIDP nie przedstawiła organowi przesłanek szczególnej istotności żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego.

W odwołaniu od ww. decyzji KIDP zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez uznanie wszystkich informacji objętych wnioskiem za informację przetworzoną i wydanie decyzji odmownej, w związku z nieudzieleniem przez KIDP odpowiedzi na wezwanie o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. W uzasadnieniu odwołania KIDP wskazała, że w jej ocenie informacją przetworzoną nie jest co najmniej udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące np. ilości postępowań kontrolnych toczących się przed organem w 2015 r. oraz liczby przypadków, w których postępowania te dotyczyły zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia 2015 r. Ponadto KIDP przedstawiła argumentację przemawiającą w jej ocenie za posiadaniem szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji.

Decyzją z dnia (...) września 2019 r. nr (...) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej: "DIAS") uchylił ww. decyzję Naczelnika PUCS i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając za zasadne stanowisko KIDP odnoszące się do braku należytej analizy treści pytań w kontekście możliwości udzielenia na niektóre z nich odpowiedzi, bez konieczności przetwarzania informacji publicznej.

Pismem z dnia (...) października 2019 r. nr (...) Naczelnik PUCS przekazał KIDP informację o liczbie postępowań kontrolnych, które toczyły się z udziałem organu w latach 2015-2018 oraz o liczbie postępowań kontrolnych wszczętych przez organ w ww. latach, jednocześnie informując, że pozostałe pytania zawarte we wniosku organ uznał za informację przetworzoną.

Odrębnym pismem również datowanym na (...) października 2019 r. Naczelnik PUCS wezwał KIDP do wykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie szczegółowych informacji dotyczących pozostałych pytań zawartych we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie doręczono KIDP dnia (...) października 2019 r.

Decyzją z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) Naczelnik PUCS odmówił KIDP udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie dotyczącym następujących punktów zawartych w załączniku do wniosku o udostępnienie informacji publicznej:

a) arkusz załącznika "Dane ogólne za rok 2015" oraz odpowiednio za lata 2016-2018:

1) W ilu przypadkach postępowań kontrolnych toczących się z udziałem organu w 2015 r., postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia 2015 r." (kolumna D arkusza);

2) W ilu przypadkach, o których mowa komórce D1 wydano (do dnia dzisiejszego) decyzję na etapie postępowania II-instancyjnego (w przypadku, gdy decyzji II-instancyjnych w toku postępowania kontrolnego było więcej niż jedna, proszę o podanie daty wydania pierwszej)? Proszę również o wskazanie daty wydania oraz rodzaj u poszczególnych decyzji w oparciu o treść art. 233 O.p. (kolumna E arkusza, wraz z wykazem);

3) W ilu przypadkach, o których mowa w komórce D1 wszczęto postępowanie karne skarbowe po zakończeniu postępowania kontrolnego? (kolumna F arkusza);

4) Ile przypadków wszczętych postępowań karnych skarbowych w 2015 r. spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 O.p. i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie wygasło w całości przed upływem ustawowego (5-letniego) terminu przedawnienia? (kolumna G arkusza);

5) W ilu przypadkach postępowań karnych skarbowych o których mowa w komórce G1 w momencie ich wszczęcia zobowiązanie podatkowe, którego bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu, było przedmiotem toczącego się postępowania kontrolnego? (kolumna H arkusza);

6) W ilu przypadkach wskazanych w komórce H1 termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, którego uszczuplenie bądź narażenie na uszczuplenie było powodem wszczęcia postępowania karnego skarbowego, upływał 31 grudnia 2015 r.? (kolumna I arkusza);

b) arkusz załącznika "Dane szczegółowe za rok 2015" oraz odpowiednio za lata 2016-2018:

1) Rok, w którym przypadał termin płatności zobowiązania podatkowego będącego przedmiotem toczącego się postępowania kontrolnego, które zostało zawieszone w skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego (kolumna B arkusza);

2) Rodzaj podatku - proszę wybrać jedną z opcji: podatek dochodowy od osób fizycznych; podatek dochodowy od osób prawnych: podatek od towarów i usług; podatek akcyzowy; inne podatki (kolumna C arkusza);

3) Data dzienna wszczęcia postępowania karnego skarbowego (kolumna D arkusza);

4) Etap postępowania kontrolnego, na którym wszczęto postępowanie karne skarbowe (proszę wybrać jedną z opcji: przed wydaniem decyzji w I instancji; między doręczeniem decyzji a wniesieniem odwołania; w trakcie postępowania odwoławczego) (kolumna E arkusza);

5) Czy postawiono zarzuty w postępowaniu karnym skarbowym? Proszę o wskazanie daty dziennej postawienia zarzutów (kolumna F arkusza);

6) Proszę o wskazanie kwoty uszczuplenia podatku w każdym przypadku postępowania karnego skarbowego, w którym postawiono zarzuty. (kolumna G arkusza);

7) Czy postępowanie karne skarbowe na etapie postępowania przygotowawczego uległo zawieszeniu na podstawie art. 114a k.k.s.? Proszę o podanie daty zawieszenia oraz informacji na jakim etapie (etapy jak w kolumnie E) było postępowanie kontrolne w momencie zawieszenia postępowaniu karnego skarbowego (kolumna H arkusza);

8) Czy postępowanie karne skarbowe na etapie postępowania przygotowawczego uległo umorzeniu? Proszę o podanie daty umorzenia oraz informacji na jakim etapie (etapy jak w kolumnie E) było postępowanie kontrolne w momencie umorzenia postępowania karnego skarbowego (kolumna I arkusza);

9) Czy postępowanie karne skarbowe ciągle toczy się na etapie postępowania przygotowawczego? (kolumna J arkusza);

10) Czy postępowanie karne skarbowe przeniosło się na etap postępowania sądowego? Proszę o podanie daty wniesienia oraz rodzaju wniosku (akt oskarżenia, wniosek o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, wniosek o warunkowe umorzenie) do sądu (kolumna K arkusza);

11) Czy zapadł wyrok w postępowaniu karnym skarbowym? Proszę o wskazanie daty oraz rodzaju rozstrzygnięcia, np.: uniewinniający, skazujący, umarzający (kolumna L arkusza).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że żądana informacja w ww. zakresie jest informacją przetworzoną, bowiem jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających w szczególności na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej oraz na dokonaniu stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Naczelnik PUCS wskazał, że uzyskanie dostępu do tego rodzaju informacji jest prawnie uzasadnione tylko gdy wnioskodawca wykaże w chwili składania wniosku realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanych informacji dla dobra ogółu, przy czym jej udzielenie jest zasadne wówczas gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wskazał, że pomimo wezwania KIDP pismem z dnia (...) października 2019 r. do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, wnioskodawca nie przedstawił żadnej argumentacji w wyznaczonym terminie.

W odwołaniu od ww. decyzji KIDP wskazała, że jej celem jest zbadanie praktyki organów skarbowych w zakresie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych, która została dostrzeżona przez Trybunał Konstytucyjny oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, który wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 114a k.k.s. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 70 § 6 pkt 1 O.p. w zakresie w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie z art. 2 Konstytucji RP (K 31/14). KIDP podała, że wątpliwości dotyczące stosowania i konstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 O.p. są tak duże, że ujawnienie skali oraz przyczyn leżących u podstaw jego nadużywania leży w interesie ogółu obywateli, bowiem każdy obywatel jest potencjalnie narażony na zastosowanie wobec niego przepisu o być może niekonstytucyjnym charakterze. Ujawnienie tego zjawiska zmusi zaś w ocenie KIDP organy o odpowiednich kompetencjach do zmiany przepisów bądź też praktyki ich stosowania, zaś zmiany polegające na eliminacji z życia publicznego działań organów administracji publicznej budzących poważne prawne oraz moralne wątpliwości, a tym samym godzące w sprawne i rzetelne działanie tej administracji, są uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. KIDP wskazała przy tym, że do jej statutowych zadań należy m.in. przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywanie projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego. KIDP podkreśliła, że jej intencją jest dokonanie analizy kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych, prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Podkreśliła przy tym, że stale współpracuje z Ministrem Finansów, będącym jej organem nadzorczym, a także z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz z Prezesem Najwyższej Izby Kontroli.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2019 r. nr (...) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. utrzymał w mocy ww. decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji co do charakteru żądanej informacji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że prawo dostępu do przetworzonej informacji publicznej, o którą wnosi KIDP, nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej po to, aby na ich podstawie można było dokonać analizy funkcjonowania organów administracji skarbowej i przygotować dokumentację przeznaczoną do wykorzystania przez organy nadzoru i kontroli przestrzegania prawa. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że przygotowanie przetworzonej informacji publicznej stanowiłoby znaczne zakłócenie jego działalności, zaś wątpliwości KIDP co do konstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 O.p. nie są adekwatne do ochrony porządku publicznego. W tym względzie DIAS wskazał, że subiektywne przekonanie wnioskodawcy o tym, że ww. przepis jest powszechnie nadużywany w postępowaniach podatkowych, nie może zostać uznane za potwierdzenie instrumentalnego i nieuprawnionego wykorzystywania tej regulacji przez organy skarbowe, a tym samym nie może być potwierdzeniem dla wystąpienia, po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem DIAS nie stanowi jej również zamiar dokonania przez KIDP analizy uzyskanych informacji, w celu opracowania opinii prawnej, która stanowi jedynie pomocniczy materiał analityczny, będący propozycją rozwiązania problemów prawnych.

Skargę na ww. decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku KIDP, wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika PUCS oraz zobowiązanie organu do udzielenie skarżącej informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia (...) lipca 2019 r. KIDP zarzuciła decyzji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim organ:

1) uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego;

2) nie wykazał braku istnienia po stronie zainteresowanego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreśliła, że zbadanie praktyki organów skarbowych w zakresie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych, leży w szczególnie istotnym interesie publicznym. Problem ten został zaś zasygnalizowany nie tylko w licznych publikacjach, ale także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 17 lipca 2012 r., sygn. P 30/11) oraz w praktyce Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżąca podkreśliła, że jest samorządem zawodowym, zrzeszającym osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, jakim jest zawód doradcy podatkowego. Biorąc zaś pod uwagę statutowe i ustawowe zadania i uprawnienia KIDP i jej organów, skarżąca przedstawiła stanowisko, że wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej jest zasadny, celowy i szczególnie istotny dla interesu publicznego. W ocenie skarżącej, w sprawie miała również miejsce niezgodna z Konstytucją RP, bowiem naruszająca istotę prawa do informacji, rozszerzająca wykładnia określonego w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. ograniczenia prawa do informacji. KIDP podkreśliła również, że sama możliwość zainicjowania zmian w prawie wypełnia przesłankę szczególnej istotności interesu publicznego dla udostępnienia żądanych informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. pełnomocnicy KIDP wskazali, że uzasadnienie szczególnego interesu publicznego zawiera odwołanie od decyzji z dnia (...) listopada 2019 r. Podali również, że za lata 2005-2014 organy administracji skarbowej udzielały informacji w tożsamym zakresie. Wynika z nich, że w kolejnych latach następował przyrost postępowań karno-skarbowych wszczętych w ostatnim roku przed upływem terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Celem informacji było ewentualne wystąpienie z inicjatywą ustawodawczą ewentualnie nagłośnienie sprawy, że łamane są prawa podatników.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Jak wynika z akt sprawy KIDP wnioskiem z dnia (...) lipca 2019 r. zwróciła się do Naczelnika PUCS o udzielenie informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych, przez wypełnienie załącznika dołączonego do wniosku o udostępnienie informacji, sporządzonego w formie tabeli, podzielonej na dane o charakterze ogólnym i szczegółowym. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Naczelnik PUCS udzielił w dniu (...) października 2019 r. KIDP informacji publicznej, co do części żądanych danych ogólnych, dotyczących liczby postępowań kontrolnych toczących się w latach 2015-2018 z udziałem organu oraz liczby postępowań kontrolnych wszczętych w ww. latach przez organ, uznając te informacje za informację prostą. W odniesieniu natomiast do pozostałych danych ogólnych oraz wszystkich żądanych danych szczegółowych, organ uznał, że stanowią one informację przetworzoną, wzywając KIDP do wykazania, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec braku udzielenia przez KIDP odpowiedzi na to wezwanie, Naczelnik PUCS odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w tym zakresie (szczegółowo opisanym w decyzji z dnia (...) listopada 2019 r.), zaś DIAS ww. decyzję utrzymał w mocy.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ww. ustawie. Uwzględniając zaś konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Jak wskazał przy tym NSA w wyroku z 13 marca 2019 r. (I OSK 666/17, Lex nr 2650992) status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Informacją publiczną są zatem informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są natomiast, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., m.in. organy władzy publicznej, do których niewątpliwie należy Naczelnik PUCS, zaś prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu - o czym stanowi art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym KIDP jest podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Z kolei informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez organ danych, czyli informacja, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to zatem taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968). W orzecznictwie wskazuje się, że przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych, a także zgromadzenia informacji prostych przez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. Podkreśla się też, że jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Powstały bowiem w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (por.m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 918/19, wyrok WSA Krakowie z dnia 17 marca 2017 r., II SA/Kr 1612/16; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. I OSK 202/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Generalną zasadą jest, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, wynikające z prawa do informacji publicznej, podlega jednak ograniczeniu, w odniesieniu do informacji przetworzonej. Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazuje bowiem, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wprowadzenie tego wymogu spowodowane jest założeniem, że materiał przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, z nakładem dodatkowych sił i środków, nie powinien służyć jedynie jego indywidualnym wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania, służącego większej społeczności (por.m.in. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 126115 CBOSA). W konsekwencji, o ile dostęp do informacji prostej ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Strona skarżąca nie kwestionuje w niniejszej sprawie, że zakres żądanych przez nią informacji, których nie uzyskała, w wyniku wydania obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, stanowi informację przetworzoną. Kwestia ta nie budzi również wątpliwości składu orzekającego, bowiem z treści sformułowanego przez KIDP wniosku wynika, że udzielenie odpowiedzi na skierowane go organu żądanie, wymaga sięgnięcia do materiałów źródłowych, tj. akt spraw z okresu czterech lat, dokonania ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych przez stronę skarżącą kryteriów, ewentualne usunięcia informacji podlegających ochronie, a następnie odpowiedniego zredagowania odpowiedzi. W ocenie sądu czynności te stanowią ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i technicznym, wymagający czasu i zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych.

Spór zaistniały w niniejszej sprawie koncentruje się natomiast na ocenie, czy uzyskanie przez skarżącą wnioskowanych informacji, objętych zapadłymi w sprawie rozstrzygnięciami, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśnić przy tym należy, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że odnosi się on w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych instytucji publicznych jako prawnej całości. Co do zasady ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez władzę publiczną leży w kręgu zainteresowania obywatela, czy też szeroko rozumianej opinii publicznej (por.m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2020 r., III SA/Gl 1172/19, CBOSA).

W treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. posłużono się dodatkowo kwalifikowaną formą interesu publicznego, wskazując, że udzielenie informacji przetworzonej następuje w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie przyjęto, że pojęcie "szczególnej istotności dla interesu publicznego" nie może być definiowane w sposób abstrakcyjny, tj. nie może następować w oderwaniu od konkretnej sytuacji. Ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego zależy bowiem każdorazowo od okoliczności danej sprawy i z tego względu, w każdej sprawie wymaga indywidualnej oceny (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 918/19). O szczególnie istotnym charakterze interesu publicznego decydują przy tym zarówno czynniki natury funkcjonalnej, jak i podmiotowej (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Przy czym w aspekcie funkcjonalnym szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że uzyskanie informacji przetworzonej powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla państwa, czy też społeczeństwa działań oraz, że określona informacja przetworzona jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por.m.in. wyroki NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 i z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10 - CBOSA). Z kolei w aspekcie podmiotowym, należy uwzględnić także właściwości podmiotu występującego o udostępnienie informacji przetworzonej. Zasadniczo, prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma bowiem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej i który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia tej informacji. Podkreślić przy tym należy że nie chodzi tu o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonywujące uprawdopodobnienie (por. wyroki NSA: z dnia 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1239/17; z dnia 6 września 2016 r., I OSK 660/16; z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 143/14; czy z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13 - CBOSA). Niedopuszczalne jest przy tym odgórne założenie, że wnioskujący o informację publiczną podmiot nie wykorzysta uzyskanych informacji publicznych dla realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego, jeżeli takie realne możliwości rzeczywiście posiada, bowiem na etapie rozpatrywania wniosku o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej nigdy nie wiadomo, czy i jak wnioskodawca taką informację wykorzysta (por. ww. wyrok WSA w Kielcach, II SA/Ke 918/19, CBOSA).

W kwestii zaistnienia w sprawie ww. przesłanki, KIDP wypowiedziała się już w treści uzasadnienia wniosku z dnia (...) lipca 2019 r., a następnie przedstawiła szczegółową argumentację przemawiającą za jej spełnieniem w uzasadnieniu odwołania od decyzji Naczelnika PUCS z dnia (...) sierpnia 2019 r., którą następnie powtórzyła w uzasadnieniu odwołania od decyzji Naczelnika PUCS z dnia (...) listopada 2019 r. - poprzedzającej zaskarżoną decyzję. Do argumentacji tej Naczelnik PUCS nie odniósł się w żaden sposób, stwierdzając, że KIDP nie przedstawiła argumentacji przemawiającej za spełnieniem ww. przesłanki, co w ocenie sądu jest równoznaczne z brakiem rozpatrzenia przez organ I instancji sprawy co do istoty. Naczelnik PUCS skoncentrował swoją uwagę w tym względzie na braku reakcji KIDP na wystosowane do niej pismo z dnia (...) października 2019 r., wzywające do wykazania zaistnienia przedmiotowej przesłanki, pomijając pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w postaci wniosku KIDP inicjującego postępowanie oraz pierwszego z ww. odwołań. Podkreślić wyraźnie należy, że w sytuacji, w której organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej dysponuje materiałem dowodowym, w którym strona wnioskująca o udzielenie takiej informacji, w sposób wyczerpujący przedstawiła swoje stanowisko odnośnie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ ten jest obowiązany do szczegółowego rozważenia tej argumentacji, bez konieczności odrębnego wzywania strony wnioskującej o (ponowne) jej przedstawienie. Oczywiście pod warunkiem, że dotychczas udzielone przez stronę wyjaśnienia pozwalają na ocenę przedmiotowej przesłanki. W żadnym wypadku organ nie dysponuje zaś uprawnieniem do pominięcia argumentacji przedstawionej przez stronę na wcześniejszym etapie postępowania i niejako zignorowania jej, tylko z tego względu, że strona nie odniosła się do odrębnie wystosowanego w tym przedmiocie wezwania. Wszak zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) nakłada na organ obowiązek rozważania całokształtu materiału dowodowego.

Jakkolwiek organ odwoławczy podjął próbę usunięcia ww. wadliwości, odnosząc się pokrótce do przedstawionej przez KIDP argumentacji w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to zdaniem sądu powołana tam w sposób lakoniczny kontrargumentacja, po pierwsze nie stanowi o wyczerpaniu przez organ dyspozycji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na charakter ogólnej polemiki z niektórymi twierdzeniami KIDP. Zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja jest w ocenie sądu zbyt generalna i w istocie nie dostarcza konkretnych argumentów, dla których można by uznać, że rzeczywiście w sprawie nie wystąpiła sporna przesłanka. Podkreślić należy, że szczegółowość argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą niewątpliwie wymaga równie precyzyjnego odniesienia się do niej, czego nie można powiedzieć o czterech ostatnich akapitach uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawierających twierdzenia hipotetyczne, nieodnoszące się do meritum sprawy oraz pomijające status prawny, a także realne kompetencje i uprawnienia oraz zakres działania strony skarżącej - będącej ogólnopolskim samorządem zawodowym, którego działalność i zadania uregulowane zostały ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 130 z późn. zm.). W tym względzie zasadne i konieczne jest dokonanie przez organy wyczerpującej analizy w powyższym zakresie. Organy powinny zatem przede wszystkim ustalić, czy KIDP posiada realne możliwości wykorzystania wnioskowanej informacji przetworzonej dla dobra publicznego (w tym dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego), mając na względzie argumentację powołaną na potwierdzenie tej okoliczności, w dużej mierze opierającą się na zapisach ustawowych i statutowych. W każdym zaś razie organ powinien wyczerpująco umotywować swoje stanowisko odnosząc się szczegółowo do konkretnej argumentacji powołanej przez stronę wnioskującą, która w dotychczas kierowanych do organów pismach wyjaśniła w sposób obszerny, jak zamierza wykorzystać uzyskane informacje.

Przede wszystkim natomiast, wobec braku rozpatrzenia przez Naczelnika PUCS sprawy co do istoty, tj. wskutek zupełnego pominięcia twierdzeń skarżącej powołanych w celu uprawdopodobnienia zaistnienia spornej przesłanki, organ odwoławczy nie miał możliwości skorzystania z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bez jednoczesnego narażenia się na naruszenie zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Naruszenie to zaś w ocenie sądu było o tyle istotne, że pozbawiło stronę skarżącą podstawowego uprawnienia do merytorycznej weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji, a zatem mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że do realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te były poprzedzone, przeprowadzeniem przez każdy z organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (m.in. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r.r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4, poz. 95, dostępny również w Lex).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy dokonają należytego i wyczerpującego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 11 lipca 2019 r., uwzględniając przy tym cały materiał dowody zgromadzony w aktach sprawy oraz mając na uwadze poczynione wyżej uwagi.

W konsekwencji sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), w punkcie 1 wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (k. 19).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.