Orzeczenia sądów
Opublikowano: ONSAiWSA 2012/3/56

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 30 czerwca 2011 r.
II SA/Bk 839/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Roleder.

Sędziowie: NSA Stanisław Prutis, WSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał zasadność skargi Janusza N. i Ireneusza N. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 29 października 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ł. z dnia 10 lutego 2010 r., orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, oraz zasądził od Wojewody Podlaskiego na rzecz Janusza N. i Ireneusza N. czterysta czterdzieści złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 października 2010 r., wydaną z upoważnienia Wojewody Podlaskiego, (...) utrzymano w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia 10 lutego 2010 r. o odmowie Januszowi N. i Ireneuszowi N. zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Z. i Sz.Z., nabytej przez Skarb Państwa jako działka nr 74/3 o powierzchni 0,1202 ha na podstawie aktu notarialnego z dnia 22 kwietnia 1974 r. Obecnie jest to część działki nr 11060/7, stanowiącej własność Miasta Ł., i działki nr 11060/11, stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2009 r. Janusz N. i Ireneusz N. wystąpili o zwrot wymienionej wyżej działki nr 74/3 o powierzchni 0,1202 ha. (...) Decyzją z dnia 10 lutego 2010 r. Starosta Ł. odmówił zwrotu. Ustalił, że działka została nabyta umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). W akcie notarialnym nie określono celu nabycia. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. działka miała być przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, wysokie, spółdzielcze. Wynika to z pisma Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. z dnia 14 lutego 1974 r., zawierającego ofertę odstąpienia działki, oraz z pisma z dnia 15 października 1973 r., wskazującego na możliwość uzyskania wieczystego użytkowania działki pod budowę domu jednorodzinnego. Działkę nr 74/3 przekazano w dniu 14 czerwca 1974 r. w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł., która jednak zrzekła się tego prawa w dniu 9 listopada 1976 r. w związku ze zmianą przeznaczenia terenu w nowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie z lokalizacji "budynków średnio wysokich" na "usługi ogólnomiejskie". Zmieniony plan (uchwała z dnia 25 października 1976 r.) ustalał dla terenu obejmującego sporną działkę przeznaczenie pod koncentrację usług ogólnomiejskich: Urząd Wojewódzki, administracja gospodarcza i terenowa, bank, domy towarowe, pawilony handlowe, salon samochodowy, dom meblowy, biuro. Po zmianie operatu ewidencji gruntów działkę nr 74/3 połączono z innymi działkami, nadając im w 1991 r. wspólny numer 11060 i ustalając powierzchnię 1,5764 ha. W latach 1981-83 zrealizowano na tym terenie II etap budowy Urzędu Wojewódzkiego w Ł.

W 1993 r. Janusz N. i Ireneusz N. złożyli wniosek o zwrot działki nr 74/3, stanowiącej wówczas część działki nr 11060, rozpatrzony odmownie decyzją z dnia 16 marca 1993 r. Odmowę uzasadniono zabudowaniem terenu obiektem sali konferencyjnej Urzędu Wojewódzkiego i budynkami z nią związanymi (...). Jak ustalił Starosta, obecnie działka nr 74/3 wchodzi częściowo w skład działki nr 11060/7 stanowiącej własność Skarbu Państwa, pozostającej w trwałym zarządzie Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku, oraz w skład działki nr 11060/11 stanowiącej własność Miasta (...). Organ wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ocenił, że działka o dawnym numerze 74/3 nie została wykorzystana na cel, który był przyczyną nabycia jej przez Skarb Państwa w dniu 22 kwietnia 1974 r., natomiast przed upływem 7 lat od dnia przejęcia nieruchomości rozpoczęto, a przed upływem 10 lat od tego czasu zrealizowano inny cel publiczny: wybudowano kompleks służący byłemu Urzędowi Wojewódzkiemu, w tym salę konferencyjną zlokalizowaną częściowo na gruntach przejętej działki. Realizacja żądania zwrotu tej nieruchomości wymagałaby jej wydzielenia z obecnych działek nr 11060/7 i 11060/11, przy czym granica przebiegałaby w przypadkowym miejscu i nie pokrywałaby się z granicą ścian sali konferencyjnej. Taki podział nie mógłby zostać zatwierdzony, ponieważ nie spełniałby warunków wskazanych w art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż granica nie przebiegałaby wzdłuż ścian oddzielenia przeciwpożarowego lub wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany na całej wysokości budynku. Organ wskazał, że przepisy prawa nie przewidują odstępstwa od powyższych warunków, również dla realizacji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Ponadto fakt trwałego, niemożliwego do usunięcia, zagospodarowania nieruchomości przez wybudowanie na jej części sali konferencyjnej, chodnika, parkingu, trawnika, uzbrojenia terenu powoduje niewykonalność zwrotu. Zdaniem organu, zwrot spowodowałby przerwanie procesu inwestycyjnego realizowanego na działce i straty z tym związane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Janusz N. i Ireneusz N. Zarzucili organowi naruszenie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i bezprawną odmowę zwrotu, mimo bezspornego przeznaczenia terenu dawnej działki nr 74/3 na inny cel niż ten, dla którego dokonano jej sprzedaży Skarbowi Państwa. Zdaniem odwołujących się, wykorzystanie nieruchomości pod budowę infrastruktury technicznej nie uniemożliwia zwrotu, gdyż nie stanowi trwałego i nieusuwalnego sposobu jej wykorzystania. Wskazali, że możliwe jest wyodrębnienie z sali widowiskowej według ścian pionowych części nieruchomości stanowiącej odrębną całość i dokonanie jej zwrotu wraz z wyodrębnioną częścią budynku, przy rozłożeniu świadczeń należnych od byłych właścicieli na okres 10 lat.

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2010 r., wydaną z upoważnienia Wojewody Podlaskiego (...), uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Głównym powodem umorzenia było ustalenie tożsamości sprawy obecnie rozpoznawanej i sprawy zakończonej decyzją z dnia 16 marca 1993 r. o odmowie zwrotu działki nr 74/3.

W wyniku skargi złożonej do sądu administracyjnego przez Janusza N. i Ireneusza N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 1 kwietnia 2010 r. Skład orzekający nie akceptował stanowiska Wojewody Podlaskiego w kwestii tożsamości spraw (...) zakończonych decyzjami z 1993 r. i z 2010 r. Sąd wyłożył kryteria tożsamości spraw administracyjnych: podmiotowe i przedmiotowe oraz zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że są one odmienne. Zdaniem Sądu, w poprzednio obowiązującym stanie prawnym występowanie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia podlegało każdorazowej ocenie organu właściwego w sprawie orzekania o zwrocie, gdyż ustawodawca nie wskazywał jakichkolwiek kryteriów tej oceny. Natomiast w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. zachowano tę samą formułę roszczenia o zwrot nieruchomości, wiążąc - jak dotychczas - możliwość zwrotu z wystąpieniem przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczeniowym, przy czym przesłance "zbędności" nadano w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy kształt normatywny. Obecnie nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1), albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Oprócz więc ustalenia faktu rozpoczęcia, nierozpoczęcia czy zrealizowania robót związanych z inwestycją, organ musi obecnie ustalić, czy podmiot realizujący cel wywłaszczenia zmieścił się z powyższymi działaniami w określonym przedziale czasowym. W ten sposób doszło do jakościowej zmiany przepisów. Oddalenie zatem wniosku o zwrot nieruchomości na podstawie przepisów ustawy poprzedzającej ustawę o gospodarce nieruchomościami nie stwarza "rei iudicatae" w stosunku do sprawy zainicjowanej wnioskiem o zwrot tej samej nieruchomości zgłoszonym po 31 grudnia 1997 r.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym zaskarżoną obecnie do sądu decyzją z dnia 29 października 2010 r. po raz kolejny utrzymano w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia 10 lutego 2010 r., odmawiającą zwrotu działki nr 74/3 jej byłym właścicielom. Wojewoda w całości zaakceptował jako prawidłowe stanowisko Starosty, że zwrotowi spornej działki sprzeciwia się treść art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten czyni dopuszczalnym tylko taki podział działki, również w celu zwrotu jej części poprzednim właścicielom, który przebiegałby po pionowych ścianach budynku przez całą jego wysokość (od fundamentu po dach). Zdaniem organu, wydzielenie takich płaszczyzn w budynku sali konferencyjnej na działce nr 11060/7 jest niemożliwe, gdyż granice dawnej działki nr 74/3 przebiegają w przypadkowych miejscach tej sali. Wojewoda przyznał, że w sprawie zachodzą przesłanki zwrotu działki byłym właścicielom na pod stawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ cel wywłaszczenia (nabycia) nie został osiągnięty: w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego zrealizowano tzw. usługi ogólnomiejskie, a nie budownictwo spółdzielcze. W ocenie organu jednak, fakt zrealizowania innego celu publicznego w terminie wymaganym w wymienionych przepisach oraz brak możliwości podziału nieruchomości i znajdującego się na niej budynku wykluczają orzeczenie zwrotu dawnej działki nr 74/3.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli Janusz N. i Ireneusz N. Wskazali na bezsporną okoliczność niezrealizowania na działce celu jej nabycia, to jest budownictwa spółdzielczego, a zrealizowanie na jej części sali konferencyjnej byłego Urzędu Wojewódzkiego, a na pozostałej części chodnika, trawnika i umieszczenie podziemnej infrastruktury w postaci wodociągów, kanalizacji, centralnego ogrzewania. Zakwestionowali stanowisko organu, że powodem odmowy zwrotu wywłaszczonej działki może być zrealizowanie innego celu wywłaszczenia niż pierwotny. Nie zgodzili się również z argumentacją o braku możliwości podziału sali widowiskowej i zwrotu wydzielonej części wraz z wyodrębnionym fragmentem budynku, zwłaszcza że - ich zdaniem - możliwy jest zwrot sąsiedniej nieruchomości z urządzonym na niej parkingiem. Zarzucili, że organ nawet nie przystąpił do podziału geodezyjnego działki w celu oceny, czy jest możliwy jej zwrot chociażby w części (...).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazał, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości w sytuacji, gdy - co prawda - nie została ona zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem, ale obecne zagospodarowanie ma charakter trwały. Wskazano, że nie rozważano zwrotu części nieruchomości, gdyż wniosek inicjujący postępowanie wskazuje na żądanie zwrotu całości. Nie dokonywano również podziału geodezyjnego w celu zwrotu części działki niezabudowanej budynkiem, gdyż byłoby to sprzeczne z założeniami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podczas rozprawy w dniu 30 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że w razie ustalenia, iż zwrot całej nieruchomości nie jest możliwy, wniosek o zwrot dotyczy tej części nieruchomości, która nie jest zabudowana budynkiem hali widowiskowej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że sporna działka (poprzednio nr 74/3, a obecnie wchodząca w skład działek nr 11060/11 należącej do Skarbu Państwa i nr 11060/7 należącej do Miasta Ł. ...) została wykupiona od poprzednich właścicieli, a obecnie skarżących - Janusza N. i Ireneusza N., z zastosowaniem przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Nastąpiło to umową z dnia 22 kwietnia 1974 r. Organ prawidłowo ocenił, że do nieruchomości nabytych na podstawie tego przepisu ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stosuje się odpowiednio - z mocy art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte w art. 136 tej ostatniej ustawy. Żadna ze stron nie kwestionuje również faktu niewykorzystania działki nr 74/3 przez Skarb Państwa na cel jej zakupu - budownictwo spółdzielcze średniowysokie, a zrealizowanie na jej przeważającym obszarze na początku lat osiemdziesiątych innego celu publicznego - budynku wykorzystywanego poprzednio na potrzeby Urzędu Wojewódzkiego, a obecnie Orkiestry Kameralnej (…).

Zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 137). Przepisy art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy dotyczą warunku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia: gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, albo jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Gdy zwrot dotyczy nieruchomości zakupionej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., warunek 7 i 10 lat należy odnosić do daty zawarcia umowy kupna-sprzedaży. Jeżeli zatem wystąpi warunek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu cytowanego art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, a poprzedni właściciel lub jego spadkobierca wystąpi o zwrot, przesądza to o konieczności uwzględnienia tego wniosku za zwrotem odszkodowania lub otrzymanej nieruchomości zamiennej.

Sporna działka nr 74/3 została użyta na inny cel niż cel wywłaszczenia (zamiast budownictwa spółdzielczego zrealizowano budynki administracyjne i tereny usług ogólnomiejskich), co stanowi o jej zbędności w normatywnym rozumieniu tego warunku, wynikającym z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy.

Sąd zwraca uwagę, że nie ma znaczenia zrealizowanie innego celu publicznego przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia (zakupu w trybie art. 6 ustawy z 1958 r.). Jak wskazano w piśmie z dnia 15 grudnia 2009 r., budynek sali konferencyjnej byłego Urzędu Wojewódzkiego wykonano w latach 1981-83). Warunkiem zwrotu bowiem jest niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Nie jest nim realizacja innego celu publicznego, który również mógł stanowić podstawę wywłaszczenia (dopuszczał to art. 229a omawianej ustawy, który jednak został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt K 6/05, OTK-A 2008, nr 3, poz. 41 i utracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r. Jego treść nie może obecnie stanowić przesłanki oceny prawnej w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości).

Wątpliwości organu natomiast powstały przy ocenie faktycznych możliwości zwrotu oraz możliwości prawnych wynikających z pozostałych przepisów ustawy. Jak wynika z mapy, teren działki nr 74/3 nie jest obecnie terenem samodzielnym, nie jest wyodrębniony ewidencyjnie, ale obejmuje część działek nr 11060/11 i 11060/7. Dla dokonania zwrotu działki nr 74/3 jej poprzednim właścicielom konieczne byłoby wydzielenie nowej działki ewidencyjnej w pierwotnych granicach działki podlegającej zwrotowi.

Jak ustaliły organy, wyrysowanie na mapie granic poprzedniej działki nr 74/3, obejmujących częściowo teren obecnych działek nr 11060/11 i 11060/7, z uwzględnieniem, że na działce nr 11060/7 znajduje się rozbudowywany obiekt hali widowiskowej, wskazuje, że granice terenu podlegającego zwrotowi przebiegają w przypadkowych miejscach powierzchni budynku hali, niepokrywających się z przebiegiem poszczególnych ścian pionowych obiektu. Zdaniem organu, wyklucza to zwrot nieruchomości, co spowodowało wydanie decyzji odmownej, zaskarżonej w sprawie niniejszej. Stanowisko to jest tylko w części uzasadnione.

Nieruchomość wywłaszczoną niewątpliwie zwraca się w stanie, w jakim znajduje się w dniu orzekania zwrotu (art. 139 ustawy). Osobie, która występuje z wnioskiem o zwrot, nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu faktycznego sprzed wywłaszczenia i nie może ona żądać odłączenia od nieruchomości jej części składowych, zwiększających jej wartość. Rozliczenia dotyczące stanu faktycznego powstałego po dniu wywłaszczenia, a przed dniem zwrotu, podlegają uregulowaniu wyłącznie w drodze cywilnoprawnej.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, nie jest jednak tak, że stan zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (...) powinien zostać zupełnie pominięty przy orzekaniu o zwrocie. W pewnych sytuacjach ma on znaczenie prawne. Potwierdzeniem tego stanowiska są przepisy rozdziału 1 działu III omawianej ustawy, dotyczące podziałów nieruchomości. W art. 95 pkt 4 przewidziano, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku niezależnie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Przez pojęcie "roszczeń wynikających z przepisów niniejszej ustawy", dla których może powstać potrzeba ewidencyjnego podziału nieruchomości, należy rozumieć również roszczenia ujęte w art. 136 tej ustawy - o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która obecnie stanowi część innej całości (innej działki ewidencyjnej). Jeśli tak, to dla podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki ewidencyjnej podlegającej zwrotowi należy stosować uregulowane w analizowanej ustawie zasady dokonywania podziałów. W przepisie jej art. 93 ust. 3b w stosunku do nieruchomości zabudowanych wprowadzono następującą regułę: jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.

Stosowanie powyższej zasady w sytuacji, gdy utworzenie nowej działki ewidencyjnej następuje na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie część innej działki, jest o tyle uzasadnione, że nowa granica ewidencyjna, gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna, staje się granicą prawa własności przysługującego innemu podmiotowi niż dotychczas. Jeśli zatem nowa działka ma obejmować część budynku, to należy uznać za dopuszczalny tylko taki podział, gdy jego część zmieniająca właściciela będzie mogła być prawnie wyodrębniona.

Organy ustaliły w sprawie, czego strony nie kwestionowały, że zachowanie powyższych zasad podziału budynku (zabudowanej działki) w przypadku roszczenia wnioskodawców Janusza i Ireneusza N. nie jest możliwe. Podział budynku hali widowiskowej bowiem nie nastąpiłby wzdłuż jego pionowych ścian, ale w przypadkowych miejscach jego powierzchni. Wyklucza to zatem dokonanie podziału ewidencyjnego obecnych działek nr 11060/11 i 11060/7 w taki sposób, by przywrócić kształt działki nr 74/3 w jej pierwotnych granicach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że "trwałe zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej" jest traktowane jako przesłanka wykluczająca zwrot (wyrok NSA z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 623/05, "LEX" nr 198167). Sąd w składzie orzekającym tego poglądu nie podziela, gdyż prawodawca nie nakazuje uwzględniać tej okoliczności przy ocenie dopuszczalności zwrotu nieruchomości. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych jest utrwalony pogląd, że żaden przepis prawa nie łączy kwestii dopuszczalności zwrotu nieruchomości z charakterem zagospodarowania zrealizowanego poza celem wywłaszczenia (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1020/08, wyrok WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 578/09). Należy zatem podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w całości nie może być okoliczność trwałego zagospodarowania nieruchomości czy też - jak wskazuje organ I instancji - rozpoczęcie procesu inwestycyjnego na działce i straty z tym związane. Odmowa zwrotu nieruchomości w całości może nastąpić z powodu niemożności wydzielenia działki wywłaszczonej z tego względu, że podział nastąpiłby nie wzdłuż ścian pionowych obiektu, ale w przypadkowych miejscach hali widowiskowej. Organ wydający decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zobligowany do zastosowania art. 93 ust. 3b omawianej ustawy. Należy zatem przyjąć, że w wypadku niemożności podzielenia budynku po ścianach pionowych powołany przepis stanowi przesłankę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Za taką wykładnią przemawiają argumenty natury systemowej i funkcjonalnej. Przyjęcie bowiem odmiennej argumentacji powodowałoby, że organ nie mógłby w istocie wydać poprawnej decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż niezastosowanie przepisu art. 93 ust. 3b czyniłoby decyzję o zwrocie wadliwą; jej konsekwencją (...) musiałoby być orzeczenie o zwrocie nieruchomości o powierzchni większej niż wywłaszczona (cała hala widowiskowa) bądź ustalenie, że nieruchomość podlega zwrotowi według granic z daty wywłaszczenia, bez względu na usytuowanie budynku na gruncie i położenie w nim ścian pionowych. Zdaniem Sądu, przedstawiona wykładnia nie narusza konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Konstytucyjne wolności i prawa co do zasady nie mają charakteru bezwzględnego. Dotyczy to także zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na inne wartości konstytucyjnie chronione. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji mogą to być prawa innych podmiotów lub też nakaz wynikający z zasady państwa prawnego, by tak kształtować stosunki prawne, aby tworzyć podstawy harmonijnego korzystania z mienia.

Dochodząc do zasadniczo słusznych wniosków o prawnej niemożliwości wydzielenia dawnej działki nr 74/3, organy jednak błędnie ustaliły konsekwencje tego rozumowania, twierdząc, że brak możliwości podziału budynku wyklucza w ogóle zwrot działki nr 74/3, nawet w części niezabudowanej budynkiem. Skład orzekający nie przyjmuje takiej argumentacji, gdyż prowadzi ona do nadmiernego, a przede wszystkim nieuzasadnionego prawnie ograniczenia realizacji roszczeń przewidzianych w art. 136 ust. 3 analizowanej ustawy. Jeżeli bowiem okazało się, że są ustawowo określone przesłanki zwrotu (zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia), natomiast realizacja roszczenia o zwrot z przyczyn prawnych nie jest możliwa co do całości nieruchomości, to obowiązkiem organu było rozważenie dokonania zwrotu części nieruchomości, której te ograniczenia prawne nie dotyczą. Przecież nawet przepis art. 136 ust. 3 tej ustawy stanowi o wniosku o zwrot całości lub części wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem Sądu, organ nie może w takim wypadku zasłaniać się treścią wniosku dotyczącego zwrotu wywłaszczonej działki w jej pierwotnych granicach (w całości). Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest działanie w sposób kształtujący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.). Ta zasada nakazuje organom, także w sprawach wywłaszczeniowych, "wychodzenie naprzeciw obywatela". W sprawie niniejszej powinno to oznaczać wyjaśnienie wnioskodawcom ich sytuacji prawnej i ewentualne wezwanie do sprecyzowania, czy w związku z tym wyrażają zgodę na zwrot części dawnej działki nr 74/3. Postępowaniu takiemu w sprawie niniejszej nie stał na przeszkodzie fakt reprezentowania wnioskodawców przez profesjonalnego pełnomocnika, ponieważ to na organie spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zgodny z prawem.

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na wypowiedź pełnomocnika wnioskodawców na rozprawie. Wskazał on, że jego mocodawcy zgadzają się ewentualnie na zwrot tylko części nieruchomości niezabudowanej halą widowiskową. Zdaniem Sądu, organ nie umożliwił stronie wypowiedzenia się w tej kwestii na etapie postępowania administracyjnego. Wykazał więc brak inicjatywy w dążeniu do kształtowania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

Konsekwencją oceny, że brak jest prawnej możliwości podziału budynku, było przesądzenie niedopuszczalności zwrotu nawet części działki nr 74/3, a więc i brak ustaleń, czy fragment obecnych działek nr 11060/11 i 11060/7, wchodzący w granice poprzedniej działki nr 74/3 i niezajęty pod halę oraz zagospodarowany na chodnik, zieleń i plac utwardzony wraz z elementami infrastruktury, podlega zwrotowi. Niewątpliwie wymagałoby to dodatkowych ustaleń i ocen, których niedokonanie mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik postępowania. Powyższe stanowi o zastosowaniu częściowo błędnej wykładni art. 136 ust. 1 i 3 omawianej ustawy (przez wykluczenie możliwości zwrotu częściowego) i o naruszeniu zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), a w konsekwencji o konieczności zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając, że identyczne błędne ustalenia i ocena prawna zostały zaprezentowane w rozstrzygnięciach obydwu instancji, należało uchylić obydwie decyzje stosownie do art. 135 P.p.s.a., jest to bowiem niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Należy wskazać na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że budowa infrastruktury technicznej (np. podziemnego kabla wysokiego napięcia, kanalizacji wraz z przyłączami, innych sieci przesyłowych) z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (wyroki WSA w Łodzi z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 664/08, WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 777/06, NSA z dnia 30 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1088/99 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). To stanowisko organy powinny wziąć pod uwagę rozpatrując kolejny raz wniosek o zwrot.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy przede wszystkim dokonać oceny prawnej możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, we fragmencie niezajętym pod budynek hali widowiskowej. Na potrzeby tej oceny organ uzyska konkretne stanowisko stron w przedmiocie zakresu żądania (w całości lub w części dawnego terenu działki nr 74/3) oraz rozpozna tak sprecyzowane żądanie z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu (...).

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji, a także zasądzono od organu na rzecz strony zwrot niezbędnych kosztów postępowania obejmujący kwotę uiszczonego wpisu i wynagrodzenie pełnomocnika (art. 200 i 250 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).