II SA/Bk 829/20, Rozpoczęcie wykorzystywania lokalu mieszkalnego na działalność gospodarczą - cele usługowe o charakterze otwartym. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3118353

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2021 r. II SA/Bk 829/20 Rozpoczęcie wykorzystywania lokalu mieszkalnego na działalność gospodarczą - cele usługowe o charakterze otwartym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Roleder.

Sędziowie: NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Asesor sądowy, WSA Elżbieta Lemańska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. D. i T. D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) października 2020 r. nr (...) w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

W kwietniu 2020 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w B. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o samowolnej zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego (...) znajdującego się w budynku przy ulicy (...) w B., w którym od czerwca 2018 r. prowadzona jest działalność gospodarcza - laboratorium fotograficzne i zakład fotograficzny (...). Zarząd Wspólnoty zażądał nakazania przywrócenia lokalowi jego funkcji mieszkalnej opisując w zawiadomieniu zmiany w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno - sanitarnych i zdrowotnych oraz wielkości i układu obciążeń, jakie wiążą się ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego oraz wskazał, że właściciel lokalu (...) nie występował do organu architektoniczno - budowlanego o zgodę na dokonanie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. Końcowo podkreślił, że zmieniony samowolnie sposób użytkowania lokalu mieszkalnego jest szczególnie uciążliwy dla mieszkańców budynku w okresie epidemii stwarzając zagrożenie dla ich zdrowia.

Organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu (...) lipca 2020 r. kontrolę lokalu, która potwierdziła, że został on przystosowany do działalności zakładu fotograficznego, utrwalił na zdjęciach zastany stan lokalu i poszczególnych jego pomieszczeń i sporządził protokół z kontroli, po czym, po wszczęciu postępowania z udziałem właścicieli lokalu oraz zarządu wspólnoty mieszkaniowej, postanowieniem z dnia 16 lipca 2020 r. powołując się na art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) orzekł o:

1) wstrzymaniu użytkowania lokalu mieszkalnego (...) stanowiącego własność J. i T. D., zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze przy ulicy (...) w B., użytkowanego jako zakład fotograficzny (...);

2) nałożeniu na właścicieli lokalu obowiązku przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2020 r. dokumentów:

a) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej lub sąsiednich nieruchomościach z oznaczeniem części obiektu, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

b) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi;

c) zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

d) oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

e) ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę (lub osoby) posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiednej specjalności - w związku z dokonaniem działań zmieniających: warunki pracy, bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno - sanitarne.

Następnie po kontrolnym sprawdzeniu w dniu (...) września 2020 r. sposobu użytkowania spornego lokalu mieszkalnego i stwierdzeniu, że nadal jest użytkowany jako zakład fotograficzny, organ nadzoru budowlanego decyzją z (...) września 2020 r. na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał J. i T. D. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu (...) położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze przy ulicy (...) w B. tj. przywrócenie lokalowi funkcji mieszkalnej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że właściciele lokalu nadal samowolnie użytkują lokal mieszkalny jako zakład fotograficzny, mimo wstrzymania jego użytkowania.

W odwołaniu od tej decyzji J. i T. D. nie kwestionując, że zmienili sposób użytkowania lokalu mieszkalnego, podali przyczyny z powodu których musieli przenieść działalność usługową z wynajmowanego lokalu usytuowanego w parterze budynku do lokalu mieszkalnego na pierwszym piętrze. Podali, że wykorzystanie części lokalu mieszkalnego na działalność usługową zgłosili w Departamencie Finansów Urzędu Miejskiego w B. oraz zawarli stosowną umowę na dostarczanie energii elektrycznej na potrzeby działalności gospodarczej w lokalu mieszkalnym. Sądzili, że są to wystarczające czynności do legalnego prowadzenia działalności gospodarczej w lokalu mieszkalnym. Zaprzeczyli doniesieniom sąsiadów co do uciążliwości dla nich prowadzonego zakładu fotograficznego. Podkreślili, że działalność usługowa nie przynosi dużego zysku oraz że praca w zakładzie fotograficznym zatrudnionego pracownika stanowi dla jego rodziny jedyne źródło utrzymania.

Decyzją z (...) października 2020 r. (nr (...)) P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji opisał chronologicznie dokonane w sprawie ustalenia, prowadzące organ I instancji do konkluzji, że odwołujący się samowolnie zmienili sposób użytkowania lokalu (...) z mieszkalnego na usługowy - zakład fotograficzny (...). Następnie wskazał na treść podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia sprawy. Dokonując własnej oceny poczynionych i niespornych ustaleń, organ II instancji powtórzył za organem I instancji, że zmiana sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na usługowy w postaci zakładu fotograficznego, wymaga spełnienia przez lokal warunków wymaganych dla lokalu usługowego w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarnych, o których mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że współwłaściciele lokalu zostali zobowiązani do przedłożenia dokumentów wymaganych do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu ale stosownych dokumentów nie przedłożyli i nie zaprzestali użytkowania lokalu mieszkalnego jako zakładu fotograficznego. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 71a ustawy Prawo budowlane akcentując brzmienie ust. 4 tego przepisu, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem wstrzymującym użytkowanie obiektu albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo wstrzymania. Stwierdził, że procedura naprawcza była prowadzona prawidłowo a przytoczony przepisPrawa budowlanego został właściwie zastosowany. Opisane w odwołaniu działania właścicieli lokalu organ II instancji uznał za niewystarczające podkreślając, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej, którego to zgłoszenia odwołujący się nie dokonali.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję ostateczną J. i T. D. zarzucili organowi nadzoru budowlanego, że nie wziął od uwagę ludzkiego aspektu sprawy. Podkreślili, że prowadzona w lokalu mieszkalnym działalność gospodarcza ma charakter wyłącznie hobbystyczny a poinformowanie Departamentu Finansów o wykorzystaniu części lokalu mieszkalnego na działalność usługową i zmiana warunków dostaw energii elektrycznej była podyktowana wyłącznie tym, by uchronić się przez zarzutem prowadzenia firmy w szarej strefie.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skarżący informacją zawartą w skardze, że skorzystali jako przedsiębiorcy ze wsparcia finansowego w ramach tarczy antykryzysowej, przyznali, że w lokalu mieszkalnym prowadzą działalność gospodarczą, wykraczającą poza hobbystyczną.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 21 stycznia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na ten dzień. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu B., będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Również sprawy, dla których nie był jeszcze wyznaczony termin rozprawy, z uwagi na objęcie z dniem 24 października 2020 r. obszarem czerwonym terytorium całego kraju (vide: Rozporządzenie Rady Ministrów z 23 października 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 1871) były na mocy indywidualnych zarządzeń przewodniczącego wydziału kierowane do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych z uwagi na nadal istniejące realnie zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie.

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Prawidłowo bowiem organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że skarżący dopuścili się samowoli użytkowej polegającej na samowolnej zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego (...) znajdującego się w budynku przy ulicy (...) w B., w którym od czerwca 2018 r. prowadzona jest działalność gospodarcza - laboratorium fotograficzne i zakład fotograficzny (...).

Powyższy fakt potwierdziły ustalenia dokonane w czasie kontroli lokalu skarżących przeprowadzonej w dniu (...) lipca 2020 r., która potwierdziła, że lokal został przystosowany do działalności zakładu fotograficznego. Zastany stan poszczególnych pomieszczeń lokalu został utrwalony na kilkunastu zdjęciach i w sporządzonym protokole z kontroli, który to materiał został włączony do akt postępowania. Przeniesienie w 2018 r. działalności gospodarczej usług fotograficznych z wynajmowanego lokalu na parterze budynku do własnego lokalu mieszkalnego na piętrze budynku przyznali skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne;

2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Nie ulega wątpliwości, że rozpoczęcie wykorzystywania lokalu mieszkalnego na działalność gospodarczą - cele usługowe, z usługami o charakterze otwartym (wizytami klientów) jest równoznaczne ze zmianą warunków użytkowania obiektu, wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i - jako takie - wymaga, stosownie do treści art. 71 ust. 2 zgłoszenia właściwemu organowi (tj. administracji architektoniczo - budowlanej) wraz z przedstawieniem stosownych dokumentów określających dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania i uzasadniających wystarczalność przystosowania obiektu budowlanego lub jego części (w świetle przepisów i norm prawa budowlanego) do wprowadzenia w nim (niej) funkcji innej niż mieszkalna. Wykaz dokumentów niezbędnych do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymienia przepis art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

W ramach prawidłowo wdrożonej procedury zmierzającej do zalegalizowania stwierdzonej samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 16 lipca 2020 r. powołując się na art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) orzekł o:

1) wstrzymaniu użytkowania lokalu mieszkalnego (...) stanowiącego własność J. i T. D., zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze przy ulicy (...) w B., użytkowanego jako zakład fotograficzny (...);

2) nałożeniu na właścicieli lokalu obowiązku przedstawienia w terminie do (...) grudnia 2020 r. dokumentów:

a) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej lub sąsiednich nieruchomościach z oznaczeniem części obiektu, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

b) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi;

c) zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

d) oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

e) ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę (lub osoby) posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiednej specjalności - w związku z dokonaniem działań zmieniających: warunku pracy, bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno - sanitarne.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący, mimo wstrzymania użytkowania lokalu mieszkalnego jako zakładu fotograficznego, nie zaprzestali prowadzenia w nim usług fotograficznych (nie zamknęli zakładu), co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 4 września 2020 r. Zgodnie zaś art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaskarżona decyzja jest decyzją opartą na treści art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego (zacytowanej wyżej) po ustaleniu, że skarżący pomimo wstrzymania sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego jako zakładu fotograficznego, nadal lokal mieszkalny wykorzystują jako zakład fotograficzny. Kontrolę poprzedziła informacja Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w B., że pomimo wstrzymania użytkowania lokalu, jego właściciel nadal prowadzi w nim działalność, bardzo uciążliwą, zagrażającą bezpieczeństwu i szkodliwą dla zdrowia mieszkańców budynku, korzystających z tej samej klatki schodowej.

Argumentacja skargi nie podważa trafności zaskarżonej decyzji. Twierdzeniu, że prowadzone w lokalu mieszkalnym usługi fotograficzne mają charakter jednie hobbystyczny przeczy fakt zgłoszenia prowadzonej w nim działalności gospodarczej Departamentowi Skarbu Urzędu Miejskiego w B., przyznany fakt otrzymania wsparcia finansowego udzielanego w ramach tarczy antykryzysowej przedsiębiorcom, zatrudnianie pracownika (przyznane w odwołaniu) a także wyposażenie lokalu, zaprzeczające funkcji mieszkalnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.