Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2220555

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 26 stycznia 2017 r.
II SA/Bk 821/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.).

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska, WSA Mirosław Wincenciak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) listopada 2016 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) września 2016 r. znak (...) Wójt Gminy S. ustalił G. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji nowej zabudowy zagrodowej na działkach nr (...) położonych w obrębie A., gmina S. Załącznikiem do decyzji jest kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której linią koloru czerwonego oznaczono granice terenu planowanej inwestycji.

W poszczególnych punktach rozstrzygnięcia określono:

1.

planowane przeznaczenie terenu, rodzaj zabudowy: nowa zabudowa zagrodowa w gospodarstwie hodowlanym, związana z gospodarstwem rolnym o powierzchni 26,6987 ha tj. większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie S. (13,52 ha);

2.

zakres inwestycji, funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu:

1.

planowane budynki:

- budynek inwentarski - obora uwięźniowa o obsadzie do 60DJP,

- szczelny zbiornik na gnojowicę pod budynkiem o pojemności do 600 m3;

2.

planowane urządzenia budowlane: przyłącze elektroenergetyczne, zewnętrzna zalicznikowa instalacja elektryczna, przyłącze wodociągowe z gminnej sieci wodociągowej, zewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej ze szczelnym zbiornikiem ścieków sanitarnych o pojemności do 7 m3;

3.

planowane urządzenia technologiczne: przejazdowy, dwukomorowy, szczelny silos na kiszonkę o powierzchni zabudowy do 520 m2, dwie studzienki na odcieki z silosu, szczelna płyta gnojowa o powierzchni do 200 m3;

4.

planowana obsada inwentarza w gospodarstwie rolnym - do 60 DJP.

3.

warunki kształtowania ładu przestrzennego w odniesieniu do zagospodarowania terenu: przewidywane zagospodarowanie dostosowane do potrzeb produkcji hodowlanej w gospodarstwie rolnym - pod zabudowę zagrodową; obsługa komunikacyjna działek inwestora nr (...) - bezpośredni dostęp do drogi gminnej na działkach nr (...); lokalizacja budynków i urządzeń technologicznych dopuszczalna na terenie wyznaczonym nieprzekraczalną linią zabudowy oznaczoną w załączniku graficznym nr 1; nieprzekraczalna linia zabudowy - nie mniej niż 92 m od granicy pasa drogowego, nie mniej niż 25 m od granicy z działką sąsiednią nr (...), nie mniej niż 12 m od granicy z działką nr (...), nie mniej niż 48 m od budynku mieszkalnego na działce nr (...); zalecono ukształtowanie terenu dostosowane do wymogów technicznych, technologicznych, z jednoczesną troską o estetykę; ustalono rzędne posadowienia obiektów budowlanych;

4.

szczegółowe warunki kształtowania ładu przestrzennego (długość i szerokość elewacji, gabaryty obiektów, geometrię dachu, wskazano na konieczność zapewnienia szczelności silosu i płyty);

5.

warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów budowlanych (wskazano na konieczność projektowania zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej jako rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, dalej jako rozporządzenie z dnia 7 października 1997 r.);

6.

warunki w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu: ustalono, że inwestycja nie jest ujęta w katalogu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; teren nie jest objęty ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody; zalecono oszczędne korzystanie z terenu i zapewnienie ochrony środowiska naturalnego zgodnie z wymaganiami art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, usuwanie drzew i krzewów po uzyskaniu stosowego zezwolenia (ustawa o ochronie przyrody), prowadzenie produkcji rolnej w sposób ograniczający i zapobiegający zanieczyszczeniu wód związkami azotu pochodzącymi ze źródeł rolniczych (ustawa Prawo wodne); zaprojektowanie szczelnych zbiorników bezodpływowych na nieczystości spełniających wymagania § 35 i § 36 ust. 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.; zaprojektowanie budowli rolniczych, w tym szczególnie uciążliwych dla otoczenia spełniających wymagania w zakresie ochrony środowiska wynikające z § 8a ust. 2, § 12, § 29, § 35 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r.;

7.

ustalono, że nie występują wymagania dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego;

8.

warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej określono w sposób następujący: obsługa komunikacyjna - dostęp do drogi gminnej nr (...); zasilanie w energię elektryczną, zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków - inwestor przedłożył stosowne oświadczenia i umowę od dostawców mediów; zaopatrzenie w ciepło - z własnego źródła ciepła; odprowadzenie wód opadowych - powierzchniowe, wody opadowe zagospodarowywane w obrębie nieruchomości inwestora; gospodarowanie nieczystościami stałymi - zgodnie z "Regulaminem o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy S."; odpady technologiczne pochodzące z produkcji hodowlanej będą zagospodarowywane na gruntach rolnych inwestora;

9.

warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich: ustalono niedopuszczalność utrudniania prawidłowego funkcjonowania obiektów i terenów położonych w sąsiedztwie;

10.

w zakresie ustalenia innych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z odrębnych przepisów wskazano m.in., że inwestycja nie zmienia przeznaczenia rolniczego gruntów, nie obejmuje terenów leśnych, nie narusza przebiegu dróg publicznych i nie powoduje innych ograniczeń wymienionych w przepisach odrębnych oraz przed jej wydaniem uzyskano milczące uzgodnienia właściwych organów.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że postępowanie wszczęto na wniosek inwestora G. S., który to wniosek - wobec zgłaszanych przez właściciela sąsiednich nieruchomości P. J. uwag i zastrzeżeń - był dwukrotnie uzupełniany (w pismach z dnia 26 kwietnia 2016 r., z dnia 30 maja 2016 r.). Uzupełnienia dotyczyły zobrazowania przekroju poszczególnych obiektów wraz z rzędnymi terenu inwestycyjnego i terenu sąsiednich działek nr (...) oraz w odniesieniu do rzędnej na wjeździe z drogi gminnej. Z dostarczonych dokumentów - jak wskazano - wynika, że inwestor planuje istotną zmianę ukształtowania terenu poprzez obniżenie wzniesienia znajdującego się na jego działkach, jednakże na granicy z działkami nr (...) i nr (...) nie zmienią się naturalne rzędne terenu. Inwestor określił też sposób usuwania i zagospodarowania odpadów technologicznych, określił odległości w metrach: zasięgu oddziaływania odorów z odpadów technologicznych, zasięgu hałasu maszyn o wartości większej niż 45dB; opisał jakie przewiduje środki ochrony otoczenia przed trwałym odziaływaniem inwestycji; z wynikiem negatywnym rozważył możliwość lokalizacji inwestycji na innych gruntach. Sporządzono też analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2 do decyzji), w której wskazano, że lokalizacja inwestycji spełnia wymagania art. 61 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Zamiar inwestora dotyczy zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni większej niż średnia gospodarstwa w gminie, co uzasadnia odstąpienie od oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Przeanalizowano oddziaływanie planowanego obiektu i stwierdzono m.in., że: jego oddziaływanie mieści się w granicach nieruchomości, którą dysponuje inwestor; wskazany sposób gromadzenia, usuwania i zagospodarowania odpadów technologicznych jest zgodny z przepisami budowlanymi dotyczącymi wymaganych zabezpieczeń przed przenikaniem zanieczyszczeń do gruntu i wód gruntowych; zasięg odziaływania odorów nie jest normowany prawem, a według oświadczenia inwestora będzie wynosił: od budynku obory - do 15 m, z płyty gnojowej - do 50 m; zasięg oddziaływania i czas trwania hałasu pochodzącego z maszyn rolniczych pozostaje w normach (poza granicami inwestycji nie będzie większy niż 45 dB); czas trwania hałasu - wyłącznie w porze dziennej.

Ustosunkowując się do zgłoszonych przez P. J. uwag organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor w grudniu 2012 r. oświadczył organowi zamiar budowy obiektów gospodarskich na działkach nr (...), a w decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) lutego 2013 r. wydanej na rzecz P. J. nie ustalano warunków dla obiektów związanych z przetwórstwem rolno - spożywczym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. J., który zakwestionował lokalizację inwestycji w odległości 25 m od granicy jego działki nr (...), na której znajduje się dom z funkcją agroturystyki i planowanego przetwórstwa rolno - spożywczego. W ocenie odwołującego się, tak duża inwestycja będzie uciążliwa, będzie emitowała hałas dzienny i nocny (nocny odbiór mleka już zakłóca spokój sąsiadów). Jak wskazał, wielkość działek nr (...) o łącznej powierzchni 2,5680 ha a także ich położenie geograficzne i wysokość n.p.m. uzasadniają zlokalizowanie inwestycji w innym miejscu nieruchomości inwestora. Nadto odwołujący się zgłosił zastrzeżenia dotyczące sposobu zagospodarowania powstałych w trakcie hodowli nawozów naturalnych (brak wystarczającego areału do zagospodarowania odpadów, wystarczających środków minimalizujących negatywny i niekontrolowany spływ nawozów na powierzchnie nieutwardzone). Wskazał na zapisy "Polskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Rolniczej". Podkreślił zamiar prowadzenia agroturystyki na swojej działce, które to przedsięwzięcie będzie bezcelowe w sąsiedztwie dużej obory, zacieniającej nadto jego działkę i powodującej spływ na nią wód opadowych. Zwrócił też uwagę, że teren inwestycji wybrano z pominięciem lokalizacji terenu produkcyjnego miejscowości A. (budynki mieszkalne zlokalizowane są po zachodniej stronie drogi gminnej, tj. po stronie planowanej inwestycji, budynki produkcyjne - po wschodniej stronie drogi,).

Decyzją z dnia (...) listopada 2016 r. znak (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Kolegium szczegółowo przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania. Podkreśliło, że projekt decyzji został przygotowany po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki opracowane zostały w formie graficznej i tekstowej. Projekt uzyskał pozytywne i milczące uzgodnienia Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Białymstoku o. Terenowy w S. i Starosty S. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Na dwukrotne wezwania organu, po zgłoszeniu zastrzeżeń przez właściciela sąsiednich nieruchomości, inwestor przedstawiał wyjaśnienia (w piśmie z dnia 25 maja 2016 r., do którego dołączył m.in. kopię mapy z wrysowaną izofoną poniżej 50 dB, graficzną prezentację planowanej inwestycji, mapę w skali 1:5000 z oznaczonym obszarem przeznaczonym pod jej lokalizację oraz w piśmie z dnia 25 lipca 2016 r.). Organ pierwszej instancji po uzyskanych wyjaśnieniach inwestora ponowił analizę funkcji, cech i zagospodarowania terenu, ponownie uzyskał pozytywne uzgodnienia właściwych organów. Zdaniem SKO, wydane rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Kolegium ustaliło, że inwestor planuje na działkach nr (...) w gminie S. budowę obory z wewnętrznym zbiornikiem na gnojowicę o poj. do 600 m3, zbiornika na ścieki sanitarne o poj. do 7 m3 oraz silosu na kiszonkę i płyty gnojowej o pow. 200 m2. Inwestycja powstałaby w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, którego łączna powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, co uzasadnia zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i ocenę inwestycji wyłącznie w kontekście przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 4 tej ustawy. W tym zakresie ustalono, że: działki inwestycyjne nr (...) posiadają dostęp do drogi publicznej (droga gminna na działkach nr (...)), inwestor przedstawił dokumenty potwierdzające możliwość budowy przyłączy zapewniających obsługę w media i odprowadzanie nieczystości; nieruchomość nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolne lub nieleśne; uzyskano stosowne uzgodnienia. Kolegium wskazało, że spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., przy zaistnieniu przesłanki z art. 61 ust. 4 - wyklucza wydanie decyzji negatywnej, bowiem decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Wyjaśniło też, że parametry inwestycji nie pozwalają przyjąć, iż jej oddziaływanie będzie się zamykało w granicach działek inwestycyjnych (jak ustalił organ pierwszej instancji), jednakże to błędne ustalenie nie eliminuje wydanej przez Wójta decyzji. Przyznał on bowiem przymiot strony nie tylko inwestorowi, ale też właścicielom działek sąsiednich (nr (...) W. O. i nr (...) - P. J.).

Ustosunkowując się do treści odwołania Kolegium wskazało, że z uwagi na regulację art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zarzuty odwołania nie mogły zostać uwzględnione. Natomiast kwestia dostępu światła słonecznego do budynków odwołującego się i ewentualnego naruszenia stosunków wodnych mogą być przedmiotem innych postępowań (o wydanie pozwolenia na budowę, o naruszenie stosunków wodnych). Z uwagi na charakter postępowania o ustalenie warunków zabudowy brak też było podstaw do rozważania innej lokalizacji inwestycji.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego P. J., który zarzucił:

- zezwolenie na realizację inwestycji uciążliwej dla sąsiedztwa, emitującej hałas dzienny i nocny oraz będącej źródłem emisji odorowych, co uniemożliwi mu prowadzenie działalności agroturystycznej na działce sąsiedniej. Skarżący wskazał, że inwestor mógłby zlokalizować inwestycję w innym miejscu, w którym byłaby mniej uciążliwa dla otoczenia;

- planowane przez skarżącego zamierzenie agroturystyczne połączone z realizacją przetwórstwa rolno - spożywczego staje się bezcelowe i nieopłacalne po zrealizowaniu spornej inwestycji;

- skarżący poczynił konkretne działania mające na celu zrealizowanie działalności agroturystycznej, które w świetle rodzaju inwestycji na działkach sąsiednich tracą na znaczeniu;

- budynki inwentarskie we wsi A. znajdują się po wschodniej stronie drogi gminnej. Budując dom mieszkalny z planem realizacji agroturystyki po jej zachodniej stronie skarżący był przekonany, że jego inwestycja będzie oddalona od zabudowań gospodarskich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej. Charakter decyzji o warunkach zabudowy jak też charakter planowanej zabudowy mają istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma, jak trafnie wskazało SKO, charakter związany. Oznacza to, że organ jest zobowiązany wydać ją przyszłemu inwestorowi, gdy ten spełni warunki określone przepisem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej z ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (vide wyroki z dnia 22 czerwca 2016 r., II SA/Go 154/16; z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 1534/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Innymi słowy, jeśli przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie inwestycji, inwestor otrzymuje pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Z kolei charakter planowanej zabudowy - jak zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji (zabudowa zagrodowa w prowadzonym przez inwestora gospodarstwie rolnym) ma istotne znaczenie dla zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawie niniejszej (o ustalenie warunków zabudowy), co wynika wprost z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Podstawę prawną orzeczenia w przedmiocie warunków zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje wyłącznie wówczas, gdy:

1.

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2.

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3.

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4.

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5.

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosownie do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 (zasady dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis ten stanowi zatem o swoistym uprzywilejowaniu zabudowy zagrodowej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, polegającym na odstąpieniu od koniecznego spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" w zależności od wielkości gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową.

Bezspornie inwestor spełnił warunek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Jak ustaliły organy (vide wykaz gruntów inwestora - pismo z dnia 14 marca 2016 r.) inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 26, 6987 ha (w tym powierzchnia użytków rolnych 22,8951 ha), podczas gdy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie S. wynosi 13,52 ha.

Planowana inwestycja pozostaje w związku z prowadzoną działalnością rolniczą. Posiadając ponad 20 ha użytków rolnych inwestor planuje budowę budynku inwentarskiego, zbiorników na nieczystości, przyłączy oraz urządzeń technologicznych służących prowadzonemu gospodarstwu rolnemu.

Planowana zabudowa spełnia także wymagania zabudowy zagrodowej. Co prawda przepisy u.p.z.p. nie zawierają legalnej definicji tego pojęcia, jednak w judykaturze ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Jak podkreśla się, brak jest podstaw do formułowania wymagania, aby zabudowa zagrodowa w ramach gospodarstwa rolnego musiała znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. O zabudowie zagrodowej możemy zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (vide np. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2015 r., II OSK 3066/13; z dnia 29 czerwca 2012 r., II OSK 609/11, CBOSA).

Te przesłanki zostały w sprawie niniejszej spełnione. Inwestor jest właścicielem działek rolnych wskazanych we wniosku (nr (...); lokalizację inwestycji wskazał na działkach nr (...)) oraz posiada budynek mieszkalny usytuowany po wschodniej stronie drogi gminnej (na działce nr (...)) w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Istnieje zatem funkcjonalne połączenie obiektów mieszkalnych i gospodarskich w ramach zabudowy zagrodowej, projektowana inwestycja wpisuje się funkcjonalnie w prowadzone gospodarstwo rolne, będzie związana z jego obsługą, a to stanowi podstawę zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Konsekwencją powyższego ustalenia była zbędność dokonywania analizy nowej zabudowy jako kontynuacji parametrów, wskaźników i funkcji zabudowy sąsiedniej (na obszarze analizowanym). Taka analiza została co prawda przeprowadzona w sprawie niniejszej, jednakże nie mogła wywołać skutku w postaci związania jej wnioskami organu ustalającego warunki zabudowy dla zamierzonej przez inwestora G. S. zabudowy zagrodowej.

W sprawie niniejszej ocenie podlegało wyłącznie spełnienie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 4 u.p.z.p. tj. istnienia drogi publicznej, uzbrojenia terenu, konieczności uzyskania zgody na przekształcenie gruntów, a w szczególności zgodności charakterystyki inwestycji z przepisami odrębnymi. Wszystkie te elementy ustalono pozytywnie, a ustalenie to zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Grunty inwestora posiadają bezpośredni dostęp do drogi gminnej nr (...), bowiem droga biegnie przez te grunty. Nie ma znaczenia fakt, że stan prawny tej drogi nie został uregulowany, a postępowanie w tym zakresie jeszcze się toczy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. chodzi o dostęp prawnie zagwarantowany niezależnie od tego, którędy dokładnie droga będzie biegła, jeśli bezspornie będzie to miało miejsce bezpośrednio przy gruntach inwestora. Tej zaś okoliczności w sprawie nie podważono, w tym nie uczynił tego skarżący.

Spełniony został również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Inwestor przedstawił jako załączniki do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dwa oświadczenia przedsiębiorców dystrybucyjnych oraz umowę o zapewnieniu dostaw mediów i odbiorze nieczystości jak też o możliwości wykonania niezbędnej infrastruktury technicznej (pismo z dnia 1 marca 2016 r. właściciela przedsiębiorstwa hydrauliczno - budowlanego, umowa nr (...) z dnia 1 marca 2016 r. na odbiór nieczystości, oświadczenie przedstawiciela przedsiębiorstwa energetycznego z dnia 3 marca 2016 r.).

Inwestycja nie zmienia również rolnego przeznaczenia gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), bowiem pozostaną jako rolne zabudowane. Nadto, projekt decyzji uzyskał uzgodnienie Starosty S. w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z dnia (...) czerwca 2016 r.).

Organ przeanalizował również charakterystykę i parametry inwestycji w zakresie spełnienia warunków wynikających z przepisów odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Wyprowadzone wnioski nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa. Ustalono: brak na spornym terenie ochrony przyrodniczej, uzdrowiskowej czy konserwatorskiej; brak ochrony związanej z terenami górniczymi; brak melioracji wodnych (milczące uzgodnienie uzyskano w tej kwestii od Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych). Nadto, jak wskazano, inwestycja nie narusza przepisów o drogach publicznych, nie występują na spornym terenie ponadlokalne zamierzenia planistyczne oraz nie wymaga ona innych uzgodnień. Ustalono, że budowa budynku obory o planowanej obsadzie wraz z niezbędną infrastrukturą nie jest ujęta w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.).

Zgodzić się również należy z oceną SKO o błędnym ustaleniu przez organ pierwszej instancji, iż oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach obszaru inwestycji. Niewątpliwie wielkość planowanej obsady i rozmiar budynku wskazują na prawdopodobieństwo oddziaływania inwestycji poza granicami terenu inwestycyjnego głównie z uwagi na zasięg substancji odorowych. Wiąże się to z koniecznością ochrony interesów podmiotów posiadających nieruchomości w granicach obszaru oddziaływania inwestycji. Stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są bowiem nie tylko właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją, ale też ci, których nieruchomości są położone dalej ale na które ta inwestycja będzie oddziaływać (vide np. wyrok z dnia 13 kwietnia 2016 r., II OSK 892/15, CBOSA). Błędne ustalenie organu pierwszej instancji odnośnie zakresu oddziaływania inwestycji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem prawidłowo stronami postępowania w sprawie niniejszej uczyniono oprócz inwestora także właścicieli sąsiednich w stosunku do inwestycji nieruchomości, w tym skarżącego. Ocenie organów orzekających podlegał zatem ich interes prawny, którego naruszenia nie stwierdzono, a wniosek ten wyprowadzono po analizie dokumentów przedstawionych przez inwestora, wyjaśnień i uzupełnień wniosku (w zakresie wskazania parametrów hałasu, zasięgu substancji odorowych, rzędnych terenu). Konkluzję organów skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, bowiem wynika ona z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego.

Odnośnie ustaleń sformułowanych wobec inwestycji zwłaszcza przez organ pierwszej instancji, a dotyczących zachowania konkretnych odległości od terenów sąsiednich i obiektów na nich (tj. zgodnie z rozporządzeniami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane) wskazać należy, że szczegółowe rozwiązania związane z realizacją planowanej inwestycji zgodnie z przepisami prawa budowlanego mogą być i będą przedmiotem oceny organów administracji architektoniczno-budowanej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy nieuprawnione jest precyzowanie takich wymagań. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bowiem ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące zgodności realizacji inwestycji z warunkami techniczno-budowlanymi nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy (vide wyrok z dnia z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Bk 738/14, CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. Jest to akt stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, natomiast ich uszczegółowienie następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (vide wyroki NSA: z dnia 7 września 2016 r., II OSK 3016/14, z dnia 7 lutego 2014 r., II OSK 2151/12; z dnia 27 czerwca 2013 r., II OSK 398/12, CBOSA).

W sprawie niniejszej dokonano pomiarów i ustaleń odległości planowanej inwestycji w stosunku do granicy i budynku mieszkalnego skarżącego, ale uczyniono to z uwagi na podnoszone przez niego zarzuty, w ramach analizy ochrony jego interesu prawnego. Dlatego nie dyskwalifikuje to zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy S. Organy starały się bardzo gruntownie wyjaśnić podnoszone przez uczestnika postępowania okoliczności, w tym poprzez nakładanie obowiązku doprecyzowania wniosku przez inwestora.

W uzyskiwaniu wyczerpującego materiału dowodowego inwestor aktywnie współpracował z organem pierwszej instancji i dwukrotnie uzupełniał wniosek o dokumenty wskazywane w poszczególnych wezwaniach (vide pismo inwestora z dnia 25 kwietnia 2016 r. precyzujące warunki inwestycji w zakresie: zagospodarowywania nieczystości zwierzęcych, odpadów technologicznych, wskazania zasięgu odoru i hałasu, jak też rozważające możliwość realizacji inwestycji na innym terenie; w piśmie z dnia 27 maja 2016 r. wyjaśniono dodatkowo kwestie w zakresie: ochrony zbiorników wodnych, gromadzenia wód opadowych, zabezpieczenia gruntu przed nasiąkaniem nieczystościami). Nadto, inwestor przedstawił w jaki sposób (na jakim poziomie zgodnie z rzędnymi terenu) inwestycja zostanie usytuowana, co uczynił również na wezwanie organu. Z wyjaśnień wynika, że mimo zmiany rzędnych terenu inwestycyjnego, zmiany te nie obejmą obszaru bezpośrednio graniczącego z działką skarżącego.

Stwierdzić zatem należy, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi. Skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie wystąpiły przesłanki negatywne jej wydania (jak w sprawie niniejszej), organ nie mógł odmówić ustalenia tych warunków. Przede wszystkim argument o zamiarach inwestycyjnych skarżącego pozostawał bezskuteczny wobec braku podstaw do oceny inwestycji z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa obejmującej także kontynuację funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Nawet zatem jeśli skarżący wybudowałby budynek już funkcjonujący jako agroturystyka - brak obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa nie stałby na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Po wtóre, nadal w polskim porządku prawnym brak jest przepisów regulujących konieczność zachowania określonych norm zapachowych. Jak wskazał tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 570/16: "nie może rodzić skutków prawnych (...) powoływanie się na negatywny wpływ takich substancji odorowych, co do których dotychczas nie ma obowiązujących przepisów ustalających dopuszczalne normy tych substancji" (CBOSA). Inwestor wskazał też, że w jego ocenie zasięg zapachu nie będzie większy niż 15 m od budynku obory, a do 50 m od płyty gnojowej. Po trzecie, inwestor wyjaśnił, że zasięg zwiększonego hałasu nie będzie przekraczał 45 dB w porze dziennej. Skarżący powyższych oświadczeń dotyczących zasięgu zapachu i hałasu skutecznie nie podważył. Co prawda zasady doświadczenia życiowego wskazują, iż sąsiedztwo budynków inwentarskich jest odbierane społecznie negatywnie tj. jako uciążliwe i nieprzyjemne, to jednak sprzeciw wobec takiej inwestycji, aby był skuteczny, powinien opierać się na konkretnych podstawach prawnych, a takich w sprawie niniejszej nie stwierdzono na etapie administracyjnym. Skarżący nie podważył tych ustaleń w skardze.

W tym miejscu - odnośnie głównego zarzutu w niniejszym postępowaniu - uniemożliwiania prowadzenia agroturystyki przez skarżącego - trzeba zauważyć, że skarżący nie mógł zostać zaskoczony planowanym sposobem zagospodarowania swojej nieruchomości przez sąsiada. Na etapie bowiem planowania budowy budynku mieszkalnego przez skarżącego (z przeznaczeniem pod agroturystykę) w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wówczas z wniosku P. J. właściciele działek sąsiednich, w tym obecny inwestor, w dniu 21 grudnia 2012 r. złożyli oświadczenie o następującej treści: "Ja niżej podpisany oświadczam, iż na działce (...) oraz (...) mam w planie zabudowę obory, zbiornika na gnojówkę i płytę obornikową. Proszę wziąć to pod uwagę". Oświadczenie zostało podpisane przez H. S., J. S. i G. S. Skarżący zatem musiał się liczyć z przyszłą realizacją tych zamierzeń.

Także, odnośnie dowodzenia, że budynki inwentarskie dotychczas były usytuowane po stronie wschodniej drogi a mieszkalne po zachodniej, co zakłóciła sporna inwestycja i co ją dyskwalifikuje, to zauważyć należy, że po stronie zachodniej (jak wynika z mapy geodezyjnej) jest usytuowany jedynie budynek mieszkalny skarżącego (nowy), a po stronie wschodniej istnieje zabudowa zagrodowa składająca się zarówno z budynków mieszkalnych jak i gospodarczych. Nie jest istotna w sprawie lokalizacja poszczególnych budynków względem drogi, natomiast istotna pozostaje ewentualna możliwość ich wzajemnego negatywnego oddziaływania. Bezsprzecznie także budynki gospodarcze skarżącego nie są obojętne dla funkcjonowania agroturystyki.

Reasumując, brak jest prawnych argumentów do podważenia legalności zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.