Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2030000

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 12 kwietnia 2016 r.
II SA/Bk 81/16
Zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.).

Sędziowie: WSA Marek Leszczyński, NSA Danuta Tryniszewska-Bytys.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) listopada 2015 r. nr (...) w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów do postępowania egzekucyjnego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Decyzją z dnia (...).03.2015 r. (nr (...)) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazał A. R. i C. G. - współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym (...), położonej w B. przy ulicy (...), doprowadzenie w terminie do (...) czerwca 2015 r. murowanego ogrodzenia tej nieruchomości, usytuowanego przy granicy z działką, w tym czasie o numerze (...), do stanu zapewniającego jego stabilność i bezpieczne użytkowanie poprzez wykonanie robót budowlanych takich jak: ustabilizowanie betonem ogrodzenia od strony działki (...) oraz spięcie ankrami muru ogrodzenia z murem garażu istniejącego na działce (...) oraz o przedłożenie do (...) lipca 2015 r. oświadczenia osoby uprawnionej o dokonaniu naprawy ogrodzenia zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i potwierdzającego możliwość dalszego bezpiecznego użytkowania tego obiektu.

Decyzja wydana została w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowalnego i z dniem (...).05.2015 r. stała się ostateczna w toku instancji, gdyż z tą datą P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania adresatów nakazu (współwłaścicieli ogrodzenia) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

W dniu (...).08. 2015 r. organ nadzoru budowalnego I instancji wystosował do każdego ze współwłaścicieli nieruchomości o numerze (...) upomnienie, wzywając do wykonania obowiązku naprawy ogrodzenia w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia i przypominając, że terminy wymagalności obu obowiązków wynikające z decyzji upłynęły bezskutecznie. Upomnienie zostało doręczone każdemu ze skarżących w dniu (...).08.2015 r.

W dniu (...).10.2015 r. organ nadzoru budowlanego I instancji wystawił w stosunku do każdego z zobowiązanych tytuł wykonawczy, który został doręczony każdemu z nich w dniu (...).10.2015 r. W dniu (...).10.2015 r. A. R. i C. G. zgłosili jednakowo brzmiące zarzuty do postępowania egzekucyjnego opierając je na niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz na odroczeniu terminu wykonania obowiązku.

W uzasadnieniu zarzutów każdy z zobowiązanych podniósł, że sporne ogrodzenie znajduje się na granicy działek (...) i (...) (poprzednio noszącej numer (...)) i istnieją trudności z wykonaniem obowiązku naprawy, związane z brakiem jednoznacznej zgody sąsiadów na wejście na teren działki (...) oraz z prowadzeniem przez właścicieli tej działki robót budowlanych w pobliżu ogrodzenia. Naprawa ogrodzenia przed zakończeniem robót budowlanych na granicznej nieruchomości byłaby bezcelowa, o czym zobowiązani wielokrotnie informowali organ. Wynajęta ekipa budowlana do wykonania naprawy ogrodzenia, nie została wpuszczona na teren sąsiedniej nieruchomości a ustabilizowanie betonem ogrodzenia wymaga dostępu do muru z działki sąsiedniej. Zobowiązani dodali, że właściciele sąsiedniej nieruchomości wznieśli równoległe do spornego, drewniane ogrodzenie własnej nieruchomości opierając je o mur ogrodzenia spornego. Zobowiązani nie mają zatem możliwości realizacji nałożonego obowiązku z uwagi na działania podjęte przez właścicieli działki o numerze (...). Uzasadniając zarzut odroczenia terminu wykonania obowiązku zobowiązani wskazali, że o takie odroczenie wystąpili do organu żądając zmiany decyzji ostatecznej w tym zakresie lecz żądanie nie zostało dotychczas rozpoznane.

Postanowieniami z dnia (...).10.2015 r. (Nr (...) i (...)) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego Powiatu Grodzkiego w B. orzekł o nieuwzględnieniu zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Stwierdził, ze obowiązek niepieniężny jest niewykonalny tylko wtedy, gdy jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki a bez znaczenia dla oceny niewykonalności pozostają ewentualne utrudnienia czy koszty związane z wykonaniem obowiązku.

Zażalenia zobowiązanych na wyżej wymienione postanowienia nie zostały uwzględnione. Postanowieniami z dnia (...).11.2015 r. (nr (...) w stosunku do A. R. i (...) w stosunku do C. G.) P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego orzekł o utrzymaniu w mocy postanowień organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu każdego z postanowień przytoczył treść art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wymieniającego ustawowe podstawy zarzutów do postępowania egzekucyjnego i stwierdził, że żadna z ustawowych podstaw zarzutów nie występuje w sprawie niniejszej. Organ podkreślił - w nawiązaniu do zarzutu niewykonalności obowiązku - że wykonanie robót nakazanych egzekwowaną decyzją w ogóle nie wymaga wejścia na nieruchomość sąsiednią.

W oddzielnie wniesionych jednakowo brzmiących skargach, wywiedzionych na opisane wyżej ostateczne postanowienia, zarejestrowanych pod sygnaturami II SA/Bk 81/16 w odniesieniu do skargi A. R. i II SA/Bk 82/16 w odniesieniu do skargi C. G., zostały podniesione następujące zarzuty:

- naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że określona w nim przesłanka nie zaistniała;

- naruszenie art. 7 k.p.c. (powinno być k.p.a.) poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy;

- naruszenie art. 8 k.p.c. (powinno być k.p.a.) poprzez niezałatwienie sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

- naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ II instancji kierował się przy załatwianiu sprawy i brak uzasadnienia faktycznego postanowienia;

- naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego postanowienia powodujący nieweryfikowalność zasadności rozstrzygnięcia organu II instancji;

Podnosząc powyższe zarzuty każdy ze skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień organów obu instancji a ponadto wnosząc o dopuszczenie dowodu z dołączonej do skargi opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa i zarządzania nieruchomościami sporządzonej dnia (...).11.2015 r. dla potrzeb sprawy cywilnej o sygn. (...) toczącej się przed Sądem Rejonowym w B., na okoliczność braku możliwości wykonania robót naprawczych spornego ogrodzenia z terenu nieruchomości skarżących.

W uzasadnieniu skarg skarżący podkreślili, że już w decyzji z dnia (...).03.2015 r. stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, wskazane było, że stabilizacja muru ogrodzenia betonem nastąpić powinna od strony działki sąsiedniej o numerze (...). Z tych przyczyn absurdalne jest twierdzenie organu II instancji, jakoby prace naprawcze ogrodzenia mogły zostać wykonane z terenu własnej nieruchomości. Co więcej już w zażaleniu było podnoszone, że sąsiedzi wykonali w niewielkiej odległości od spornego, drewniane ogrodzenie swojej nieruchomości, co wyklucza możliwość wykonania jakichkolwiek prac w obrębie murowanego ogrodzenia od strony działki sąsiedniej. Niemożliwość wykonania naprawy ogrodzenia od strony własnej nieruchomości wynika także z opinii biegłego sądowego sporządzonej dla potrzeb sprawy cywilnej.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie wskazując przy tym, że kontrola przeprowadzona w dniu (...).12.2015 r. wykazała fakt całkowitego rozebrania spornego ogrodzenia.

W pismach z dnia (...).03.2016 r. każdy ze skarżących podtrzymał swoją skargę przyznając, że w dniu (...).12.2015 r. dokonano całkowitej rozbiórki spornego ogrodzenia a organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej z dnia (...).03.2015 r. stanowiącej podstawę tytułów wykonawczych. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja stwierdzająca wygaśniecie obowiązków wynikających z decyzji z dnia (...).03.2015 r. została wydana w dniu (...).01.2016 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu albowiem odmowa uwzględnienia zarzutów do postępowania egzekucyjnego była zgodna z prawem.

Na wstępie należy stwierdzić, że na wynik postępowania sądowego nie mogła mieć wpływu zaistniała po wydaniu ostatecznego postanowienia okoliczność całkowitego rozebrania obiektu budowlanego objętego egzekucją, skutkująca bezprzedmiotowością postępowania egzekucyjnego wskutek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego skierowanego do egzekucji. Wygaśnięcie bowiem decyzji skierowanej do egzekucji uzasadnia umorzenie postępowania egzekucyjnego poza ramami postępowania w sprawie wniesionych zarzutów. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. II FSK 1524/12 (Lex nr 1518865) wcześniejsze wydanie postanowienia w sprawie zarzutów zobowiązanego wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym, nie zamyka drogi do pełnego rozpoznania wniosku zobowiązanego w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Są to bowiem dwa odrębne postępowania mimo, iż podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego i podstawy zarzutów do tego postępowania się pokrywają.

Kontrola legalności zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu organu administracji publicznej polega na poddaniu zaskarżonego aktu ocenie sądu poprzez pryzmat mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania ostatecznego aktu i przy uwzględnieniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w tej dacie. Poddając kontroli akt wydany w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, oprócz tej ogólnej reguły kontrolnej, sąd musi mieć też na uwadze specyfikę postępowania egzekucyjnego wyrażoną art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten wprowadził zakaz merytorycznej kontroli tytułu wykonawczego, wyłączający uprawnienie organu egzekucyjnego do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie ma więc uprawnień do badania zastrzeżeń do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną, gdyż środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.

Przypomniana wyżej zasada odniesiona do podstawy zarzutu skarżącego zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przy zarzucie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, niewykonalność winna się ujawnić już po ostatecznym powstaniu obowiązku i przed upływem terminu do jego wykonania. Wykonalność decyzji jest bowiem merytoryczną cechą ważności decyzji a zakaz wkraczania organu egzekucyjnego w ocenę słuszności merytorycznej decyzji oznacza, że brak wykonalności jako podstawa zarzutu musi być oparty o stan niewykonalności powstały po dacie wydania decyzji ostatecznej. Decyzja ostateczna, której nieważności z powodu obarczenia wadą niewykonalności istniejącą w momencie podejmowania decyzji nie stwierdzono, powinna być uznawana za wykonalną. Niewykonalnej decyzji organ administracji publicznej nie mógłby ważnie wydać.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne poprzez stan niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym rozumie przy tym niewykonalność charakterze trwałym tj. nieusuwalną i istniejącą obiektywnie. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo trudności uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi (vide: teza wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. II SA/Go 81/15). Obowiązek niewykonalny to obowiązek niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Trudności techniczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (vide: wyrok NSA z 30 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 2094/14 - Lex nr 1636864). Ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawę prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt kontrolowanego postępowania zauważyć należy, że nie zostało przez skarżącą wykazane, iż przed upływem wynikającego z ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego terminu do wykonania obowiązku naprawy ogrodzenia tj. przed (...) czerwca 2015 r. ujawniła się nieusuwalna przeszkoda do wykonania, wykonalnego w dacie wydawania tej decyzji (domniemanie ważności wydanego nakazu), obowiązku naprawy ogrodzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w piśmie z dnia (...) czerwca 2015 r. skarżąca nie wskazywała na niewykonalność obowiązku a jedynie na utrudnienia związane z wykonaniem naprawy ogrodzenia wynikające z postawy sąsiadów. Brak z kolei zgody sąsiadów na wejście na ich nieruchomość dla przeprowadzenia naprawy ogrodzenia, nakazywał zobowiązanym podjęcie działań przed organem architektoniczno - budowlanym o rozstrzygnięcie w trybie art. 47 Prawa budowlanego o niezbędności wejścia na sąsiednią nieruchomość dla przeprowadzenia koniecznych robót budowlanych. W piśmie swym skarżąca nie wskazywała też na okoliczność wybudowania równoległego do spornego ogrodzenia, drewnianego ogrodzenia w odległości uniemożliwiającej dostęp do muru ich ogrodzenia od strony nieruchomości sąsiedniej. Informowała jedynie o braku racjonalności naprawy ogrodzenia, które należałoby całkowicie rozebrać. Również opinia dołączona do skargi wydana na użytek cywilnego postępowania o zabezpieczenie roszczeń pieniężnych skarżącej do sąsiadów, nie jest dowodem niewykonalności naprawy ogrodzenia. Opinia odpowiada na pytanie o przyczyny uszkodzenia ogrodzenia i koszt naprawy a z wniosków końcowych tej opinii wprost wynika wykonalność naprawy ogrodzenia i to bez konieczności wchodzenia na sąsiednią nieruchomość.

Zarzut odroczenia terminu wykonania obowiązku zgłoszony w zarzutach w ogóle w ogóle nie został uzasadniony a na późniejszym etapie postępowania w sprawie zarzutów nie był już podtrzymywany.

Mając powyższe na uwadze Sąd zarzuty skargi uznał za niezasadne. Na marginesie Sąd zauważa, że strona skarżąca omyłkowo nawiązała do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, które nie miały zastosowania w sprawie. Zarzut niewyjaśnienia sprawy jest zarzutem gołosłownym. Akta sprawy wskazują na prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dopuszczalność jej prowadzenia oraz zachowanie chronologii czynności egzekucyjnych. Poszczególne etapy postępowania egzekucyjnego, wynikające z akt administracyjnych, zostały opisane w części historycznej uzasadnienia (przed rozważaniami prawnymi). Nie dostrzegając naruszenia toku czynności egzekucyjnych oraz podzielając trafność uznania zarzutów do postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione, Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.