II SA/Bk 76/21, Rozumienie zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3151427

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lutego 2021 r. II SA/Bk 76/21 Rozumienie zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.).

Sędziowie WSA: Marek Leszczyński, Asesor sądowy Barbara Romanczuk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody P. z dnia (...) listopada 2020 r. nr (...) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) maja 2020 r. R. W. (dalej: "Inwestor") zgłosił Prezydentowi Miasta B. (dalej: "Prezydent") roboty budowlane niewymagające projektu budowlanego, polegające na ustawieniu dwóch kontenerów - "biuro modułowe" o wymiarach 10 m x 3,5 m (obiekt tymczasowy) na działce nr (...), położonej w obrębie (...), przy ul. (...). Planowany termin rozpoczęcia Inwestor określił jako czerwiec 2020 r. Do zgłoszenia dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt zagospodarowania terenu dotyczący ww. działki.

Dnia (...) maja 2020 r. Prezydent Miasta B. wniósł sprzeciw przyjęcia zgłoszenia ww. robót budowlanych (nr (...)), działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; dalej: "P.b."). W uzasadnieniu wskazał, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, podlegała zgłoszeniu stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., jednakże zgłaszane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wygoda w Białymstoku (rejon ul. Zacisze) zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia 22 lutego 2020 r. nr LII/662/10 w sprawie zmiany uchwały tej Rady z dnia 26 marca 2007 r. nr IX/76/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wygoda w Białymstoku (rejon ul. Zacisze; Dz. Urz.Woj.Podl. 2010, Nr 50, poz. 866, dalej: "plan miejscowy"), ponieważ działka inwestycyjna położona jest na terenie oznaczony symbolem 3.6U przeznaczonym pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, na którym § 42 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego ustala wysokość zabudowy od 3 do 7 kondygnacji nadziemnych. Tymczasem objęte zgłoszeniem biuro modułowe ma być obiektem parterowym, co stoi w sprzeczności z ww. zapisem planu miejscowego. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że pomimo dostrzeżonych braków w zgłoszeniu, odstąpiono od zobowiązywania Inwestora do jego uzupełnienia, bowiem nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie.

Inwestor wniósł w dniu (...) czerwca 2020 r. odwołanie od ww. sprzeciwu, w którym wskazał, że w planie miejscowym nie określono sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu do czasu realizacji ustaleń planu, a zatem może on być wykorzystywany w sposób dotychczasowy, w tym przez realizację obiektów tymczasowych. Pismem z dnia (...) czerwca 2020 r. Inwestor wyjaśnił, że zawarte w sprzeciwie dane nie odpowiadają rzeczywistości, bowiem zgłoszenie dotyczyło ustawienia na okres czasowy (180 dni) dwóch kontenerów biurowych do obsługi istniejącego od 2015 r. komisu samochodowego, podczas gdy organ I instancji w piśmie z dnia (...) czerwca 2020 r., (którym przekazano odwołanie organowi II instancji) wskazało zgłoszeniu budowy biura modułowego.

Następnie, w wykonaniu wezwania organu II instancji z dnia (...) lipca 2020 r. do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania konkretnego i jednoznacznego okresu użytkowania obiektu tymczasowego oraz wyjaśnienia w jaki sposób zgłaszany obiekt zostanie zaopatrzony w wodę, instalację ciepłej wody, odprowadzanie ścieków, urządzenie do ogrzewania, Inwestor wskazał w dniu (...) lipca 2020 r., że związany z prowadzeniem ww. działalności, tymczasowy kontener biurowy zamierza użytkować do czasu wystąpienia warunków umożliwiających realizację zabudowy wskazanej w planie miejscowym, a wskazanie konkretnej i jednoznacznej daty użytkowania nie jest możliwe. Jednocześnie wskazał, że plan ten nie zawiera zapisów dotyczących nakazów, zakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, w tym określenia terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane oraz wyjaśnił, że w momencie uchwalenia planu miejscowego komis samochodowy już funkcjonował. Wskazał również, że przyjęcie zgłoszenia umożliwiłoby uzyskanie od odpowiednich instytucji warunków zaopatrzenia w wymagane media, w związku z czym nie występował o nie. Na kolejne wezwanie Wojewody P. z dnia (...) lipca 2020 r. do złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie jednoznacznego wskazania okresu użytkowania obiektu tymczasowego, Inwestor nie udzielił odpowiedzi (nie podjęte z urzędu pocztowego pismo zostało zwrócone do nadawcy).

W dniu (...) sierpnia 2020 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB") przeprowadzili kontrolę na działce inwestycyjnej, w trakcie której ustalono, że przy bramie wjazdowej na parking aut używanych ustawiony jest kontener o wymiarach 10 m x 3,50 m oraz nie stwierdzono wykonywania innych robót budowlanych. W trakcie kolejnej kontroli przeprowadzonej dnia (...) października 2020 r. przez pracowników PINB ustalono natomiast, że ww. kontener usytuowany jest zgodnie z lokalizacją kontenera nr 1 widniejącą na projekcie zagospodarowania terenu, przedłożonym przez Inwestora wraz ze zgłoszeniem (usytuowanie kontenera oznaczono na mapie stanowiącej załącznik nr do protokołu kontroli).

W piśmie z dnia (...) października 2020 r. Inwestor wskazał, że kontener zlokalizowany na działce inwestycyjnej jest jednym z elementów biura modułowego, zmagazynowanym na podwoziu jezdnym poza miejscem docelowego posadowienia, którego lokalizacja będzie oddalona 6 m od granicy działki - zgodnie ze zgłoszeniem. W kolejnym piśmie z dnia (...) października 2020 r. Inwestor wskazał, że prognozowanym terminem ustawienia kontenerów będzie dzień (...) maja 2021 r., natomiast prognozowanym terminem rozbiórki będzie dzień 29 października 2021 r.

Decyzją z dnia (...) listopada 2020 r. nr (...) Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia (...) maja 2020 r., modyfikując jednak podstawę prawną sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych na art. 30 ust. 6 pkt 3 P.b. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego powziął wiedzę, że jeden z objętych zgłoszeniem kontenerów został już postawiony w planowanym miejscu, co wskazuje, że Inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem. W konsekwencji Wojewoda P. ustalił, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 30 ust. 5 P.b., tj. dokonanie zgłoszenia przed rozpoczęciem robót budowlanych, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 P.b.

Skargę na ww. decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku R. W., zarzucając w niej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 3 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny nie uprawniał do stwierdzenia, że znajdujący się na nieruchomości kontener, zmagazynowany na podwoziu jezdnym, stanowi tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., a nadto, że obiekt ten istnieje w miejscu objętym zgłoszeniem w sytuacji, gdy kontener to tylko część składowa, element konstrukcyjny służący do wytworzenia tymczasowego obiektu budowlanego i nie jest sam w sobie tymczasowym obiektem budowlanym, a ponadto zlokalizowany jest w zdecydowanie innym miejscu niż wskazane w zgłoszeniu, bowiem te oddalone jest o 6 metrów od granicy działki - które to naruszenie miało bezpośredni wpływ na wydanie wadliwej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z dnia (...) maja 2020 r. i umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że fakt przywiezienia na teren nieruchomości jednej z części składowych przyszłego tymczasowego obiektu budowlanego nie jest prowadzeniem robót budowlanych, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że skarżący rozpoczął wykonywanie robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i argumentację zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez sąd w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) w zw. z § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym.

Kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu podlega decyzja Wojewody P. utrzymująca w mocy sprzeciw wniesiony przez Prezydenta dotyczący zgłoszonych przez skarżącego w dniu 7 maja 2020 r. robót budowlanych, polegających na ustawieniu dwóch kontenerów o wymiarach 10 m x 3,5 m, stanowiących biuro modułowe (obiekt tymczasowy) na ww. działce. W zgłoszeniu, jako planowany termin rozpoczęcia robót budowlanych wskazano czerwiec 2020 r., natomiast w piśmie z dnia (...) października 2020 r. - (...) maja 2021 r. Lokalizację ww. kontenerów oznaczono na załączonym do zgłoszenia projekcie zagospodarowania terenu.

Z racji dokonania ww. zgłoszenia przed nowelizacją przepisów P.b., która weszła w życie dnia 19 września 2020 r., w sprawie niniejszej zastosowanie mają przepisy P.b. w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, o czym stanowi art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), wedle którego do spraw uregulowanych P.b wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Wyjaśnić przy tym należy, że roboty budowlane można co do zasady rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: art. 28 ust. 1 P.b.), jednakże uzyskania takiej decyzji nie wymaga m.in. budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 P.b., ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (vide: art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b.). Słusznie w sprawie zakwalifikowano zawarte w zgłoszeniu roboty budowlane jako budowę tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa wyżej cytowanym art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Kwalifikacji tej nie kwestionuje również sam skarżący.

Budowa przedmiotowych obiektów wymaga zatem uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, wedle art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. W zgłoszeniu należy zaś określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - o czym stanowi art. 30 ust. 2 P.b., na podstawie którego następuje ocena prawidłowości zgłoszenia, podczas gdy kwestia dopuszczalności zrealizowania przedsięwzięcia na podstawie zgłoszenia, jest rozpatrywana w ramach realizacji przez właściwy organ powierzonych mu obowiązków. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie, o czym stanowi art. 30 ust. 5 P.b.

Podstawą materialnoprawną sprzeciwu wniesionego przez Prezydenta był art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., który nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej wniesienie sprzeciwu jeżeli wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem, narusza ustalenia planu miejscowego, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Zgodzić się jednak należy z organem odwoławczym, że skoro zapisy planu miejscowego nie zakazują wprost, na obszarze oznaczonym w planie symbolem 3.6U, lokalizacji obiektów tymczasowych do czasu realizacji ustaleń planu miejscowego, brak jest podstaw, aby twierdzić, że wykonywanie robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem, narusza zapisy planu miejscowego, w szczególności zaś § 42 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego. Przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 listopada 2019 r., I SA/Po 441/19, Lex nr 2743276). Zapisy planu miejscowego kształtujące ze swojej istoty sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przy tym interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Z tego też względu, w orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane w sposób bardziej ograniczający prawo własności niż wynika to z ich literalnego brzmienia (por.m.in. wyrok NSA z 9 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1508/16, Lex nr 2493239).

Jak wykazało jednak przeprowadzone przed organem odwoławczym postępowanie dowodowe, zainicjowane w celu uzupełnienia zgłoszenia z dnia 7 maja 2020 r.m.in. o wskazanie okresu użytkowania obiektów tymczasowych nim objętych, jeden z nich został posadowiony na działce inwestycyjnej w lokalizacji zaplanowanej w projekcie zagospodarowania terenu załączonym do przedmiotowego zgłoszenia, (tj. w lokalizacji odpowiadającej posadowieniu kontenera oznaczonego nr 1). Okoliczność ta została stwierdzona podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniach (...) sierpnia 2020 r. i (...) października 2020 r. Z załącznika do kontroli przeprowadzonej dnia (...) października 2020 r. w sposób jednoznaczny wynika, że jeden z kontenerów został posadowionym w miejscu odpowiadającym lokalizacji kontenera nr 1 wskazanej przez Inwestora na projekcie zagospodarowania terenu. Okoliczność ta pozostaje zatem w sprzeczności z zadeklarowanym przez Inwestora terminem rozpoczęcia robót budowlanym na dzień (...) maja 2021 r. oraz stanowiła asumpt do modyfikacji podstawy prawnej sprzeciwu - słusznie utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 3 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Podkreślić przy tym należy, że nie jest możliwe wykonanie obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt, o tych samych parametrach i właściwościach użytkowych, już istnieje. Wskazuje na to wyżej cytowany art. 30 ust. 5 P.b. Jeżeli obiekt, którego dotyczy zgłoszenie (lub obiekt o analogicznych właściwościach) został już zrealizowany, nie ulega wątpliwości, że wymóg powyższy nie został spełniony. W takiej sytuacji obowiązkiem właściwego organu jest wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 5 P.b. (por.m.in. wyroki NSA z 20 października 2015 II OSK 1397/15, Lex nr 1987018 i z 3 lipca 2008 r., II OSK 761/07, Lex nr 483213). Pomimo zatem nieprawidłowej podstawy prawnej sprzeciwu wniesionego przez organ I instancji, słusznie utrzymano go w mocy, z uwagi na wystąpienie innej ku temu przesłanki.

Kontrola zaskarżonej decyzji, doprowadziła zatem do wniosku o jej zgodności z prawem. Zawiera ona wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarto w nim najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje wynikające z zebranego materiału dowodowego oraz dokonano jego oceny zgodnie z zasadami: swobodnej oceny dowodów, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Podniesione natomiast przez skarżącego zarzuty, sprowadzają się w istocie do zakwestionowania dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego oraz poczynionych na jego podstawie ustaleń faktycznych. Stanowią zatem w ocenie sądu jedynie polemikę, która - jako nieznajdująca oparcia w materiale dowodowym sprawy, a przy tym pozbawiona racji przekonywania, nie mogła doprowadzić do zdeprecjonowania ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Co więcej, zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych, a co więcej - strona kwestionująca owe ustalenia, nie dysponuje materiałem dowodowym potwierdzającym jej twierdzenia.

Sąd nie doszukał się zatem naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z czym skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.