Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2759409

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 10 grudnia 2019 r.
II SA/Bk 696/19
Istotne odstąpienie od projektu budowlanego jako podstawa wstrzymania robót budowlanych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.).

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska, Asesor sądowy, WSA Elżbieta Lemańska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. B. i L. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy nakazania sporządzenia projektu budowlanego zamiennego

1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia (...) maja 2017 r. Nr (...);

2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących E. B. i L. B. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności W związku z interwencjami skarżącej E. B. w sprawie prowadzonej na działce o nr (...) przy ul. (...) w B. inwestycji w postaci: rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. przeprowadził kontrolę prowadzonej budowy. Stwierdził, iż roboty budowlane są prowadzone przez E. i M. S. na podstawie decyzji z dnia (...) lipca 2016 r. wydanej przez Prezydenta Miasta B. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego. Organ stwierdził niezgodność prowadzonych robót z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę w postaci:

1) dokonania rozbiórki budynku w części istniejącej do przebudowy, z pozostawieniem niewielkiego fragmentu około 2 m długości i 1,50 m wysokości od strony ul. (...),

2) dokonania rozbiórki stropu w części istniejącej do przebudowy - na całej wysokości ściany,

3) od strony działki przy ulicy (...) położony został styropian o różnej grubości zamiast wełny mineralnej według projektu,

4) braku rdzeni żelbetonowych w ścianie od strony ul. (...).

Ponadto w toku kontroli stwierdzono też w budynku mieszkalnym przy ul. (...) w narożach ścian przy granicy z terenem inwestycji, pionowe spękania tynku. Zobowiązano w związku z tym do przedłożenia przez inwestorów oceny oddziaływania przedmiotowej budowy na istniejący budynek mieszkalny przy ulicy (...). Z oceny przedłożonej przez inwestorów wynikało, że spękania tynku mogły powstać na skutek prowadzonych robót, jednakże nie stanowią one zagrożenia dla życia i mienia. Z kolejnej oceny technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności robót budowalnych z obowiązującymi przepisami, odnośnie elementów wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wynikało, że rozebrane stropy i ściany, które miały być wykorzystane w procesie budowlanym, zostały zastąpione nowymi elementami, które są wystarczające do przejęcia sił wewnętrznych spowodowanych obciążeniami stałymi i eksploatacyjnymi. Stwierdzono też, że wykonana izolacja pomiędzy ścianą szczytową sąsiedniego budynku i murowaną spornego budynku, spełnia warunki oddzielenia pożarowego. Wykonane też zostały zgodnie z dokumentacją techniczną rdzenie w ścianie szczytowej od strony przyległego budynku, zapewniające sztywność ściany. Wykonane roboty zostały ocenione jako wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Pomiar wysokości budynku wykazał, że w najniższym punkcie od strony ul. (...), budynek ma wysokości 5,30m, po wykonaniu posadzek wysokość ta wyniesie 5,12 m zamiast projektowanej 5,30m, a od strony kalenicy budynek ma wysokość 8,22 m zamiast 8,05 m.

Na podstawie tych ustaleń pokontrolnych po wszczęciu postępowania, do którego organ I instancji został zobowiązany postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję w dniu (...) maja 2017 r. odmawiającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane nakazania inwestorom E. i M. S. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w sprawie realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego na działce (...) przy ulicy (...). W uzasadnieniu organ wskazał, że odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę nie mieszczą się w regulacji przepisów art. 36a ust. 5 i 5a ustawy Prawo budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. B., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego stwierdzając jednocześnie, że odstępstwa te nie są istotne w świetle uregulowań wskazanych z art. 36a ust. 5a ustawy Prawo budowlane. Wykonane roboty budowlane mieszczą się w definicji przebudowy określonej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał też, że nie jest istotnym odstępstwem zmiana wysokości budynku, Wprawdzie wysokość ogniomuru przekraczała wysokość projektowaną o 1,54-2,11%, ale mieści się w granicach tolerancji (błędu pomiarowego). Nie zmienił się także obszar oddziaływania obiektu ani też nie wystąpiło naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Organ stwierdził, że w tych okolicznościach nie było podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jak wnosiła odwołująca się E. B., ani też do zastosowania procedury z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

W skardze na powyższą decyzję skarżący E. B. i L. B. przedstawili następującą argumentację. Inwestorzy - według oceny skarżących - rozebrali całkowicie istniejący budynek pomimo, iż posiadane przez nich pozwolenie na przebudowę nie przewidywało rozbiórki w takim zakresie, przez co należy uznać, że obecnie cały budynek jest wznoszony w warunkach samowoli budowlanej. Rozbiórka bez pozwolenia naruszyła art. 31 ust. 2, 3, 4 i 5 Prawa budowlanego. Budowa nowego budynku w miejscu rozebranego jest prowadzona bez wymaganego prawem pozwolenia, naruszyła więc art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji nie ma znaczenia, czy stwierdzone przez organy odstępstwa są istotne czy nie, ponieważ zakres rozbiórki starego budynku wskazuje na fakt, że inwestorzy dokonali tego bez stosownego pozwolenia, a tym samym wybudowanie w miejscu rozebranego budynku nowego budynku nastąpiło też bez pozwolenia na budowę, co uzasadnia zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Nadto skarżący podnieśli, że w wyniku wykonanych robót ich budynek uległ zniszczeniu, a rozebranie ogniomuru i częściowo komina oraz zmiana izolacji wełną mineralną na styropian spowodowała pogorszenie ochrony przeciwpożarowej, co narusza art. 5 ust. 1b ustawy Prawo budowlane oraz art. 207 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na tej podstawie skarżący wnosili o uznanie dokonanej rozbiórki starego budynku, częściowej rozbiórki starego komina, ogniomuru oraz zrealizowanej budowy zamiennego budynku, jako samowoli budowlanych oraz nakazanie inwestorom doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem tj.:

- nakazania wykonania planów zastępczych dla nowo budowanego budynku ze względu na umiejscowienie planów budowy częściowo na działce skarżących i zaznaczenia na planie granicy działki i budynku na końcu starego komina od strony nieruchomości M. S.,

- dostosowania nowego zamiennego budynku do wymiarów części budynku na granicy działki i w odległości 3 metrów od niej,

- nakazania doprowadzenia byłej ściany działowej do parametrów ściany zewnętrznej i usunięcia zniszczeń spowodowanych rozbiórką i samowolą budowlaną inwestora, szczególnie doprowadzenia komina i ogniomuru do stanu pierwotnego, rozłączenia fundamentu łączącego oba budynki na linii rozgraniczającej działki,

- nakazania wymiany styropianu na wełnę mineralną zgodnie z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane,

- nakazania inwestorowi naprawienia ścian praktycznie w całym budynku i ponownego ich pomalowania,

- nakazania powołania przez organ na koszt inwestora niezależnego rzeczoznawcy w celu ustalenia sposobu naprawy dokonanych zniszczeń w budynku i kontroli stanu fundamentów,

- nakazania inwestorowi obcięcia dachu na ogniomurze wystającego nad ich nieruchomością.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wnosił o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 652/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę E. B. i L. B.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że podstawowy zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 48 Prawa budowlanego, polegającego na jego niezastosowaniu w sytuacji braku pozwolenia na rozbiórkę wszystkich ścian starego budynku i wybudowania w jego miejscu nowego budynku. Sąd zaznaczył, że roboty budowlane, które podjęli inwestorzy związane z rozbiórką budynku i rozpoczęciem robót mających na celu wybudowanie nowego budynku, mają oparcie w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia (...) lipca 2016 r. zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej M. S. i E. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (powierzchnia zabudowy po rozbudowie 110,03 m2, kubatura po rozbudowie i nadbudowie 644,00 m3) na działce o numerze geodezyjnym (...) obręb S. przy ulicy (...) w B.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadnie organ po przeprowadzeniu kontroli wykonanych robót i stwierdzeniu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przeprowadził postępowanie w kierunku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Stwierdzone odstępstwa od projektu, polegające na rozbiórce stropu i ścian w większym zakresie niż przewidziane to zostało w projekcie, jako elementy do przebudowy i odtworzenie w ich miejscu nowych elementów konstrukcyjnych, zasadnie zostały uznane przez organ jako nieistotne. Nie zostały bowiem wykazane jako odstępstwa istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1-5 ustawy Prawo budowlane. Roboty te mieszczą się w definicji przebudowy, zdefiniowanej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Przebudowa ze względu na zły stan techniczny obiektu, ujawniony w trakcie realizacji robót, została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, co potwierdza ocena techniczna wykonana przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Z oceny tej wynika także, że wspólne fundamenty stanowiące oparcie dla ścian przyległych budynków, zostały wzmocnione przez podbicie już istniejącego fundamentu i są wystarczające do przejęcia obciążeń przez grunt w poziomie posadowienia.

Zasadnie też organ stwierdził, iż nie ma podstaw do uznania, że izolacja wykonana pomiędzy ścianą szczytową i ścianą sąsiedniego budynku nie spełnia warunków oddzielenia pożarowego. Z oceny technicznej wynika bowiem, że wykonana izolacja między ścianą szczytową sąsiedniego budynku a murowaną, jest prawidłowa, a ściana spełnia parametry techniczne ściany oddzielenia pożarowego, co poparte zostało obliczeniami, stanowiącymi załącznik do tejże oceny. Prawidłowo też organ odwoławczy ocenił jako trafne ustalenia organu I instancji, oparte na przeprowadzonych pomiarach, w zakresie wysokości budynku. Przekroczenie wysokości w stosunku do projektowanej w granicach 1,54-2,11%, zasadnie zostało uznane jako mieszczące się w granicach tolerancji/błędu pomiarowego, co przy braku zwiększenia oddziaływania obiektu, zasadnie zostało ocenione jako nieistotne odstępstwo od projektu.

Sąd podkreślił, iż w związku z podnoszonymi w toku budowy zastrzeżeniami skarżących co do prowadzonej budowy organ przeprowadzał liczne kontrole skutkujące nałożeniem na inwestorów obowiązku przedłożenia ocen wykonanych robót oraz ocen odstępstw od projektu. Wyniki tych kontroli, jak i oceny techniczne, sporządzone przez uprawnione osoby, stanowiły podstawę ustaleń dokonanych przez organy. Ustaleń tych, które w ocenie Sądu są prawidłowe, skarżący nie podważyli żadnym dowodem, prezentując jedynie odmienną ocenę dotyczącą wykonanych robót i skutków oddziaływania na ich budynek. W zakresie oddziaływania zrealizowanych robót została bowiem sporządzona ocena techniczna przez osobę z uprawnieniami budowlanymi do kierowania robotami budowlanymi, z której wynika, że wykonane roboty mogły mieć wpływ na powstanie w budynku skarżących zarysowań w ścianach, jednakże nie stanowią one zagrożenia dla życia i mienia i budynek może być użytkowany. Nie istniała zatem podstawa do ingerencji w tym zakresie organów budowlanych a ewentualne szkody - o ile są wynikiem wykonanych robót przez inwestorów - mogą być przedmiotem roszczeń w innym trybie.

W konsekwencji Sąd uznał, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 48 ani też art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. B. i L. B. zaskarżając wyrok sądu I instancji w całości i podnosząc szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę kasacyjną E. B. Przedmiotem merytorycznej kontroli kasacyjnej została skarga L. B., po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2019 r. (sygn. II OSK 1697/18) orzekł o uchyleniu wyroku WSA w Białymstoku z 6 lipca 2017 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego, NSA wskazał, że nie stwierdził zaistnienia przyczyn nieważności postępowania i skargę rozpoznał w granicach przytoczonych w niej zarzutów.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej stał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w petitum błędnie powołano art. 145 § 1 pkt 1, bez oznaczenia literowego jednostki redakcyjnej) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - przez niewłaściwą ocenę podstawy faktycznej kontrolowanych decyzji. Wprawdzie nie wszystkie zarzuty sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazały się trafne, to jednak zasadniczo NSA zgodził się ze stroną skarżącą, że ocena Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego nie została poprzedzona należytą weryfikacją zebranego w sprawie materiału dowodowego.

NSA podkreślił, że chociaż Sąd Wojewódzki wyraził ocenę, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, to w istocie zawęził analizę faktyczną i prawną tylko do okoliczności związanych z dokonaną przez organ pierwszej instancji odmową nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tymczasem rzeczą Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne w kontekście przesłanek wszczęcia postępowania naprawczego określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 oraz zastosowania środków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki nie zbadał stanu faktycznego sprawy pod kątem zastosowania w sprawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Natomiast już tylko pobieżna analiza ustaleń zawartych w decyzjach organów obu instancji wskazuje, że zakres stwierdzonej niezgodności prowadzonych robót budowlanych z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, uzasadniał wszczęcie postępowania naprawczego w kierunku szerszym, niż to wynika z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Mianowicie istotne w sprawie znaczenie miało wyjaśnienie zakresu przeprowadzonych robót rozbiórkowych w zestawieniu z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem w przedmiocie rozbudowy i nadbudowy budynku przy ul. (...) (działka nr ew. (...)). Kwestia wykonanych robót rozbiórkowych była ważna nie tylko dla kwalifikacji samowoli budowlanej, ale także w kontekście ustalenia negatywnego oddziaływania spornego obiektu na budynek skarżących.

Sąd Wojewódzki marginalnie potraktował zagadnienie związane ze stwierdzonym przez organ nadzoru budowlanego wystąpieniem w budynku skarżących zarysowań i pęknięć, chociaż miały one związek z realizacją robót budowlanych przy spornej przebudowie budynku. Sąd ograniczył się tylko do powtórzenia wniosków organów obu instancji, że "wykonane roboty mogły mieć wpływ na powstanie w budynku skarżących zarysowań w ścianach, jednakże nie stanowią one zagrożenia dla życia i mienia i budynek może być użytkowany", dodając przy tym, że "ewentualne szkody o ile są wynikiem wykonanych robót przez inwestorów mogą być przedmiotem roszczeń w innym trybie". Z przytoczonych stwierdzeń Sądu Wojewódzkiego nie wynika jakimi przepisami prawa materialnego się kierował, ale niewątpliwie przyjął błędne założenie co do celu postępowania naprawczego. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki powinien objąć rzetelną analizą materiał dowodowy, w zakresie ustaleń dotyczących przyczyn powstania pęknięć oraz wykluczenia dalszego negatywnego oddziaływania obiektu na budynek sąsiedni.

W tym miejscu NSA zwrócił uwagę, że sporne roboty budowlane dotyczą budynku przyległego do budynku stanowiącego własność skarżących i już na etapie udzielenia pozwolenia na jego przebudowę podlegały sprawdzeniu warunki realizacji tej inwestycji.

Dowodzi tego m.in. postanowienie Prezydenta Miasta B. z (...) maja 2016 r. zobowiązujące do usunięcia braków projektu budowlanego, w tym złożenia ekspertyz dotyczących stanu technicznego budynku inwestora, ale też budynku sąsiedniego, stosownie do przepisów § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z tymi przepisami, wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. W takim przypadku budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną obiektu istniejącego, stwierdzającą jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Rozbudowa, nadbudowa, przebudowa budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego.

Dla analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy istotny walor dowodowy mają też wyjaśnienia autora projektu, który w piśmie z dnia (...) lutego 2017 r. wskazał, że podstawą wykonania projektu była m.in. inwentaryzacja obejmująca wszystkie występujące elementy konstrukcyjne ścian, stropów i więźby dachowej. Ponadto wyjaśnił, że przyjęto takie rozwiązania projektowe, aby pozostawić maksymalnie dużo elementów konstrukcyjnych ścian nośnych ze szczególnym uwzględnieniem ściany będącej w bezpośrednim styku z działką sąsiednią. Zalecono zachowanie maksymalnej ostrożności przy wykonywaniu nowej ściany sytuowanej przy granicy z działką sąsiednią (zastosowanie rdzeni żelbetonowych usztywniających ścianę). Wprowadzono w projekcie wzmocnioną odporność ogniową pomiędzy budynkiem przeprojektowanym i istniejącym. Autor projektu zaznaczył, że zaprojektowana przebudowa (rozbudowa, nadbudowa) dotyczy części budynku stanowiącego pierwotnie "historycznie" jeden obiekt konstrukcyjny. Dodał też, że ze względu na złożoność planowanej inwestycji, w projekcie budowlanym zapisano szereg uwag dotyczących ostrożności podczas robót budowlanych oraz stałego kontaktu z projektantem w sytuacjach m.in. powstałych w wyniku prac rozbiórkowych.

Wskazane dokumenty potwierdzają zdaniem NSA, że w fazie projektowania i rozpoznawania wniosku o pozwolenie na budowę istotne znaczenie miały kwestie związane z oddziaływaniem przedmiotowych robót budowlanych na sąsiedni (przylegający) budynek skarżących. Dlatego przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało szczegółowo odnieść ustalenia z projektu budowlanego (ekspertyz technicznych) do wyników kontroli przeprowadzonej na etapie realizacji inwestycji. Zastrzec jednocześnie trzeba, że charakter stwierdzonych przez organ nadzoru niezgodności wykonanych robót budowlanych z projektem i warunkami pozwolenia na budowę powinien być oceniany nie tylko na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ale też w świetle art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zaakcentować również należy, że stosowanie środków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) obejmuje również obowiązki inwestora do usunięcia skutków budowlanych niewłaściwie wykonanych robót budowlanych oraz dokonania czynności zabezpieczających sąsiednie budynki przed negatywnym oddziaływaniem realizowanej budowy. W orzecznictwie wskazano, że w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nakłada się na inwestora stosowne obowiązki w celu usunięcia zarysowań, pęknięć ścian budynku wynikłych z prowadzonych robót rozbiórkowych (bez zgłoszenia, bez pozwolenia) w sąsiednim budynku (por. wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., II OSK 2193/13).

Dlatego w niniejszej sprawie należało w pierwszej kolejności zweryfikować ustalenia faktyczne determinujące kwalifikację prawną robót budowlanych zrealizowanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie i pozwoleniu na budowę. W zależności od wyników dotyczących charakteru samowoli budowlanej powinna być dokonana ocena co do prawidłowości zastosowanego trybu legalizacji robót budowlanych (art. 48, art. 50-51 Prawa budowlanego) oraz zastosowanych wobec inwestora środków prawnych przez organ nadzoru budowlanego.

NSA dodał, że tylko w sytuacji, gdy stwierdzona zostaje zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami i warunkami określonymi w projekcie budowlanym, pozwoleniu na budowę lub w przepisach, a także gdy wykonane roboty budowlane nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź nie występują inne przypadki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1, 3 oraz art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego - uprawnione jest wskazanie drogi cywilnoprawnej, jako właściwej do dochodzenia roszczeń z tytułu szkód wynikających z wykonanych robót budowlanych.

NSA zalecił, by w ponownie rozpoznawanej zatem sprawie, Sąd Wojewódzki powtórnie zbadał materiał dowodowy celem sprawdzenia, czy organy nadzoru dokonały właściwego ustalenia stanu faktycznego i czy zastosowały adekwatne przepisy prawa materialnego. Obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego będzie ponadto odniesienie się do konkretnych zarzutów zawartych w skardze, związanych z okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Oczywiście prawidłowo wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dla skutecznego podważenia opinii i ekspertyz sporządzonych przez osoby dysponujące wymaganymi uprawnieniami nie wystarczy polemiczne przedstawienie własnych racji przez stronę, o ile nie mają one oparcia w fachowych opracowaniach. Jednak w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miało to, czy przy rozstrzyganiu sprawy zebrany materiał dowodowy został w sposób właściwy uwzględniony i oceniony, oraz czy organy nadzoru obu instancji wyjaśniły istotne okoliczności sprawy podnoszone przez skarżących w toku całego postępowania, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd Wojewódzki powinien w uzasadnieniu wyroku odnieść się merytorycznie do zarzutów skargi dotyczących ustalonego zakresu i kwalifikacji robót rozbiórkowych przeprowadzonych przez inwestora oraz pozostałych robót budowlanych, mogących negatywnie oddziaływać na stan techniczny, konstrukcję, fundamenty, stabilność budynku stanowiącego własność skarżących, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii wymienionych w punktach 1-7 uzasadnienia skargi.

Zasadność zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji podważenie podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku skutkowało tym, że przedwczesne było wypowiadanie się przez NSA co do zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zważył, co następuje;

Sąd rozpatrywał sprawę będąc związanym opisanym wyżej wyrokiem NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1697/18. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Dokonując powtórnej kontroli sądowej postępowania administracyjnego zakończonej zaskarżoną decyzją, przy związaniu oceną prawną sprawy wyrażoną przez NSA oraz w kontekście zrzutów skargi, WSA w Białymstoku stwierdził, co następuje;

Bezwzględnie istniały w sprawie dwie przesłanki wdrożenia procedury naprawczej z art. 50-51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, procedurę naprawczą wdraża się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49 "b" ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że:

1) roboty budowlane (inne niż budowa obiektu budowlanego lub jego części) są wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub

2) roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) roboty budowlane są prowadzone na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, lub

4) roboty budowlane są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Sporne roboty budowlane były robotami realizowanymi na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, wydanego po zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego, co już samo w sobie nie kwalifikowało tychże robót jako przypadku klasycznej samowoli budowlanej, objętej dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie, co należy traktować jako bezsporne ustalenia, stwierdzono, że inwestorzy prowadzą roboty budowlane niezgodnie z projektem budowalnym i warunkami pozwolenia na budowę, gdyż:

- dokonali rozbiórki ścian nośnych starej części budynku, przewidzianej do przebudowy z pozostawieniem jedynie niewielkiego fragmentu około 2 metrów długości i 1,5 wysokości od strony ulicy (...);

- dokonali nieprzewidzianej projektem rozbiórki stropu w części istniejącej do przebudowy na całej wysokości ściany;

- od strony sąsiedniej nieruchomości, granicznej do terenu inwestycji i graniczącej ścianą z budynkiem przebudowywanym, położony został styropian o różnej grubości w miejsce przewidzianej projektem budowlanym wełny mineralnej;

- w ścianie wspólnej przebudowywanego budynku i budynku sąsiedniego nie zostały wbudowane rdzenie żelbetowe przewidziane projektem;

Nadto pierwsza kontrola przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego wykazała wystąpienie w ścianach budynku przy ulicy (...) (bezpośrednio stykającym się ze spornym przebudowywanym budynkiem) spękań tynku.

Dokonane ustalenia bezwzględnie obligowały organ nadzoru budowalnego do wdrożenia procedury naprawczej, przy czym istniały dwie postawy do wdrożenia tej procedury. Po pierwsze stwierdzono prowadzenie robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach i należało dokonać oceny charakteru tych odstępstw (art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego) a po drugie z uwagi na stwierdzone wystąpienie spękań tynku w ścianach budynku bezpośrednio stykającego się z przebudowywaną częścią, należało ocenić czy roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego).

Ustaleń prowadzących do właściwej oceny należało dokonać w administracyjnym postępowaniu, które powinno było zostać wszczęte bezpośrednio po interwencji E. B. zgłoszonej w piśmie z (...) listopada 2016 r., kiedy to roboty budowlane były w fazie początkowej. Zwlekanie z wszczęciem indywidualnego postępowania administracyjnego i brak wstrzymania robót budowlanych doprowadził do tego, że roboty zostały zakończone a obecny skład sądu orzeka w sytuacji, gdy inwestorzy dokonali zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, zaakceptowanego milcząco przez organ nadzoru budowalnego i przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego (vide: teczka dokumentacji nadesłanej na żądanie sądu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. w sprawie zaakceptowanego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, dowód z których to akt został dopuszczony na rozprawie - k. 225 odwrót akt sadowych). Zakończenie robót budowlanych nie unicestwia jednak kontroli prawidłowości ich prowadzenia albowiem z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49 "b" zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego we wstępnej fazie robót budowlanych, przełożył się również na uchybienia procesowe. Wszystkie bowiem czynności prowadzone przez organ I instancji od daty złożenia przez E. B. skargi tj. od (...) listopada 2016 r. (k. 6 akt administracyjnych) do daty wszczęcia postępowania w dniu (...) maja 2017 r. w sprawie spornych robót budowlanych (142 akt administracyjnych) przeprowadzone zostały z pozbawieniem skarżących uczestnictwa we wszystkich czynnościach dowodowych. Wskazać należy, że w wymienionym przedziale czasu organ I instancji dwukrotnie dokonał kontroli terenu inwestycji ((...) listopada 2016 r. przy udziale E. B. - k. 17 - 18 akt administracyjnych i (...) marca 2017 r. bez udziału skarżących - k. 15 akt administracyjnych) oraz zlecił inwestorom w dniu (...) stycznia 2017 r. na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowalnego przedłożenie oceny technicznej realizowanych robót budowlanych. Inwestorzy jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie przedłożyli organowi ocenę techniczną realizowanego budynku mieszkalnego (k. 95-105 akt administracyjnych). Po formalnym wszczęciu postępowania organ I instancji wprawdzie umożliwił stronom, w tym skarżącym zapoznanie się z dokumentacją zebraną w trakcie czynności kontrolnych, to jednak bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach formalnego postępowania administracyjnego wydał w dniu (...) maja 2017 r. decyzję kończącą postępowanie. Można zatem stwierdzić, że decyzja została wydana bez wyjaśnienia okoliczności sprawy w ramach postępowania administracyjnego zapewniającego wszystkim stronom postępowania aktywny w nim udział. Na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji we własnym zakresie materiału dowodowego nie uzupełniał, jedynie włączył do swoich akt kopie dokumentów przedłożonych przez L. B. przy piśmie z (...) lipca 2017 r. (k. 26 - 44 akt II instancji), przy czym - zdaniem sądu - materiały uzyskane w toku działań kontrolnych nie zostały poddane wnikliwej analizie i należytej ocenie. Potwierdzeniem tego są akta postępowania w sprawie udzielenia małżonkom S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce (...) przy ulicy (...) w B., z których to akt sąd na rozprawie dopuścił dowód (vide: zapis w protokole rozprawy - k. 225 odwrót akt sądowych). Podkreślić należy, że część przedkładanych przez skarżących w toku postępowania kontrolnego materiałów pochodziła właśnie z akt postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę a powołując się na ich treść skarżący wykazywali istotność odstąpienia przez inwestorów w toku realizacji inwestycji od zaakceptowanego przez organ architektoniczno-budowlany zakresu robót budowlanych.

Akta postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę potwierdzają, że nie został zaakceptowany przez organ architektoniczno - budowlany "zamysł" inwestorów dokonania przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku po likwidacji ścian konstrukcyjnych i stropu (z pozostawieniem jedynie niewielkiego fragmentu istniejącej ściany konstrukcyjnej). Wniosek o pozwolenie na rozbudowę, przebudowę, nadbudowę budynku mieszkalnego złożony został (...) kwietnia 2016 r. Już w piśmie z (...) kwietnia 2016 r. wzywającym inwestorów do usunięcia braków formalnych wniosku Prezydent Miasta B. zażądał sprecyzowania wniosku poprzez podanie prawidłowej nazwy i rodzaju zamierzenia budowlanego albowiem z przedłożonego projektu budowlanego wynikało, że planowana jest budowa od podstaw budynku mieszkalnego z wykorzystaniem fragmentu ściany budynku a nie jego rozbudowa, przebudowa nadbudowa, jak odkreślono we wniosku. W odpowiedzi na to wezwanie inwestorzy przyznali, ze w projekcie złożonym w urzędzie błędnie nie pokazano wszystkich elementów konstrukcyjnych do pozostawienia w budynku mieszkalnym, podlegającym rozbudowie z przebudową i nadbudową i przedłożyli rysunki projektu wykazujące kolorem zielonym ściany do pozostawienia oraz kolorem żółtym strop do pozostawienia, mający być wzmocnionym. Następnie organ architektoniczno - budowlany postanowieniem z (...) maja 2016 r., działając w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwał inwestorów do usunięcia merytorycznych nieprawidłowości dokumentacji projektowej przedstawionej do zatwierdzenia, wymieniając w 26 punktach nieprawidłowości konieczne do usunięcia. Objęły one, między innymi, także opisaną wyżej kwestię podniesioną w wezwaniu formalnym (pkt 1 postanowienia) a także nakazanie graficznego przedstawienia stanu istniejącego budynku mieszkalnego przewidzianego do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy (pkt 18 postanowienia), wrysowanie granicy działki (...) w celu wyjaśnienia, czy istniejąca ściana przy granicy z tą działką (skarżących) jest ścianą odrębną, czy wspólną dla obu budynków (pkt 19 postanowienia), dołączenie przekroju budynku poprowadzonego w miejscu gdzie przylega on od budynku na działce skarżących z jednoczesnym uwzględnieniem budynku przylegającego (pkt 20 postanowienia), sporządzenie prawidłowej informacji BIOZ odpowiadającej zamierzeniu inwestycyjnemu albowiem przedstawiona została sporządzona dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego a nie dla rozbudowy, przebudowy i nadbudowy (pkt 23 postanowienia) a nadto załączenie dwóch ekspertyz technicznych: jednej przez osobę z uprawnieniami konstrukcyjnymi, z której będzie wynikało, że stan techniczny budynku pozwala na wykonanie jego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy, wymaganej w świetle § 206 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (pkt 24 postanowienia) i drugiej dotyczącej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce (...) (skarżących), bezpośrednio przy którym prowadzone będą roboty budowlane, wymaganej § 206 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (pkt 25 postanowienia). Dopiero po uzupełnieniu projektu i przedstawieniu ocen technicznych, projekt został zatwierdzony, z wyraźnym znaczeniem na rysunkach projektu kolorem zielonym ścian, które pozostawiono do zaadoptowania, w tym zachowania ściany wspólnej między budynkiem inwestorów a budynkiem skarżących oraz kolorem żółtym stropu pozostawionego do zachowania z przewidzianym jego wzmocnieniem.

W świetle zarzutów skargi, potwierdzonych co do faktów dopuszczonym przez sąd dowodem z akt postępowania o pozwolenia na budowę, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu. Z akt postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę wynika uzasadnienie dla zatwierdzenia projektu budowalnego z takim rozwiązaniami, aby pozostawić maksymalnie dużo elementów konstrukcyjnych ścian nośnych ze szczególnym uwzględnieniem ściany będącej w bezpośrednim styku z działką sąsiednią. Organy zbagatelizowały wyjaśnienia autora projektu budowlanego z (...) lutego 2017 r., który zaznaczył, że szczególne środki ostrożności rozwiązań projektowych i robót budowalnych wynikały z faktu, ze zaprojektowania przebudowa (rozbudowa, nadbudowa) dotyczyła części budynku, który pierwotnie stanowił jeden obiekt konstrukcyjny (miał wspólne ściany nośne). Ze względu na złożoność planowanej inwestycji, w projekcie budowlanym zapisano szereg uwag dotyczących ostrożności podczas robót budowlanych oraz stałego kontaktu z projektantem w sytuacjach powstałych w wyniku robót rozbiórkowych.

Roboty rozbiórkowe ścian nośnych i stropu, które to elementy w zatwierdzonym projekcie zostały oznaczone jako elementy bezwzględnie pozostawione do zachowania, nie mogły być potraktowane jako nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego. Skład orzekający podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z 28 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1375/11, iż kwalifikacja stopnia odstąpienia od projektu budowlanego musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji i wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 Prawa budowlanego. O zakwalifikowaniu wprowadzonych przez inwestora zmian jako istotnych decyduje bowiem specyfika planowanej przez niego inwestycji oraz zakres i rodzaj planowanego odstępstwa. Orzeczenie powyższe należy traktować jako takie, które nadal, pomimo zmian dokonanych w brzmieniu art. 36 "a" Prawa budowlanego, zachowuje aktualność (vide: aktualizowany na bieżąco Komentarz do ustawy Prawo budowlane pod. red. A. Plucińskiej - Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Lex/el 2019). Przejawem aktualności poglądu NSA z wyroku w sprawie II OSK 1375/11 jest między innymi wyrok WSA w Gliwicach z 24 lipca 2019 r. sygn. II SA/Gl 278/19 z tezą następującą: "Kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36 "a" ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne będzie wymagało wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 Prawa budowlanego.

Zdaniem sądu, nie może być traktowane jako nieistotne takie odstępstwo od zatwierdzonych rozwiązań projektowych, które stoi w sprzeczności z założeniami zatwierdzonego projektu tj. w całości niweczy rozwiązania projektowe, które przesądziły o udzieleniu pozwolenia na budowę. Przedłożony projekt budowlany został zatwierdzony dopiero po wprowadzeniu założenia o pozostawieniu ścian nośnych i stropu, które w procesie budowy zostały całkowicie rozebrane. Charakter odstępstw zawsze należy analizować w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy tj. w odniesieniu do projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, których odstępstwo dotyczy. Skoro wprowadzone zmiany naruszyły elementy konstrukcyjne wspólne dla całej bryły budynku a w konsekwencji miały wpływ na stan bezpieczeństwa całego budynku, a zmian tych zakazywał zatwierdzony projekt budowlany, to nie mogły być one traktowane jako odstępstwa nieistotne. Sąd w tym miejscu odwołuje się do aktualnego wyroku WSA w Szczecinie z 6 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Sz 1185/18, w którym stwierdzono, że nawet usytuowanie ścian wewnętrznych, które nie zmienia kubatury obiektu budowlanego i jako takie nie stanowi istotnych zmian projektu budowlanego może być istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę o ile narusza elementy konstrukcyjne budynku, a w konsekwencji wpływa na stan bezpieczeństwa obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skargi błędnej kwalifikacji robót budowlanych i wykluczenia procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego, sąd stwierdza, że zarzutu tego nie podziela. Konieczności zastosowania procedury legalizacyjnej skarżący upatrują w fakcie dokonania rozbiórki pierwotnych elementów budynku w większym zakresie niż przewidział projekt (chodzi o rozbiórkę ścian nośnych i stropu przewidzianych do pozostawienia) na co inwestorzy nie mieli pozwolenia a w konsekwencji przebudowany (rozbudowany i nadbudowany) budynek inwestorów w całości podlegać winien rozbiórce. Przeciwko zastosowaniu procedury legalizacyjnej przemawia kilka elementów. Przede wszystkim odrębność trybów likwidacji samowolnych robót budowlanych w zależności od charakteru tych robót. Roboty budowlane polegające na samowolnej budowie obiektu budowlanego (lub jego części) podlegają legalizacji w trybie procedury z art. 48 Prawa budowlanego, natomiast samowolne roboty rozbiórkowe sankcjonowane są procedurą naprawczą z art. 50-51 prawa budowlanego, gdyż tę właśnie procedurę stosuje się do przypadków innych niż określone art. 48 Prawa budowlanego. Oba tryby są rozłączne i stosowane w odmiennych stanach faktycznych. Po drugie, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane od wielu lat jest stanowisko co do tego, że w sytuacji, gdy sankcja rozbiórki miałaby dotknąć taką część obiektu budowlanego, która jest niesamodzielna i zależna jest od pozostałej części obiektu budowlanego wybudowanej zgodnie z prawem a rozebranie samowolnie zrealizowanej części robót budowlanych istotnie ingerowałoby w pozostałą legalnie wzniesioną część, nie jest dopuszczalne zastosowanie procedury z art. 48 Prawa budowalnego (vide: między innym, wyroki WSA w Poznaniu z 18 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Po 884/17, WSA w Krakowie z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 792/17, wyrok NSA z 24 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1927/06). Jak argumentował NSA w uzasadnieniu wyroku z 12 marca 2019 r. sygn. II OSK 1010/17, w niektórych przypadkach, z przyczyn techniczno - budowlanych, jak i eksploatacyjnych, nie będzie możliwe rozebranie tylko tej części obiektu budowlanego, która została zrealizowana samowolnie bez wymaganej zgody, bez jednoczesnego pozbawienia możliwości wykonywania swoich funkcji przez pozostałe, legalnie zrealizowane części obiektu budowlanego. W takiej sytuacji niemożliwe będzie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego a zastosowanie znajdzie tryb postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego.

W okolicznościach sprawy zatem zarówno względy faktyczne (wzniesienie w miejsce zburzonych ścian nośnych i stropu nowych ścian i stropu, nad którymi powstała legalnie nadbudowana cześć budynku) jak i względy prawne (zastrzeżona procedura naprawcza dla samowolnych robót rozbiórkowych) determinowały tryb procedury naprawczej z art. 50-51 Prawa budowlanego do całości obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania.

Przy zakwalifikowaniu spornych robót budowlanych jako takich, które stanowiły istotne odstępstwo od projektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego winny podjąć stosowne kroki naprawcze przewidziane art. 51 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego winny mieć na uwadze, że obowiązki ujęte w poszczególnych punktach ustępu 1 art. 51 prawa budowlanego możliwe do nałożenia na inwestora, zostały wymienione alternatywnie, co oznacza, ze zastosowanie każdego z punktów przypisane jest odrębnemu stanowi faktycznemu, wynikającemu z ustaleń organu, przy czym przypadek prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, jest kwalifikowaną formą naruszenia norm prawa budowlanego, dla którego to przypadku określone zostały odrębnie w punkcie 3 obowiązkowe i fakultatywne czynności naprawcze. Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że sporządzenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego jest w przypadku tam określonym obowiązkowe, natomiast nałożenie obowiązku wykonania innych czynności czy robót budowlanych może wynikać z okoliczności faktycznych, uzasadniających - poza przedstawieniem dokumentacji projektowej zamiennej - również potrzebę wykonania określonych robót i czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ powinien po przeprowadzeniu oględzin (z udziałem stron) ocenić czy zajdzie potrzeba nałożenia na inwestorów innych czynności i robót budowlanych (obok obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego).

Kompletny projekt budowlany zamienny będzie podlegał merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego, w takim zakresie, w jakim organ architektoniczno - budowlany ocenia pierwotny projekt budowlany i dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z wszystkim powszechnie obowiązującymi przepisami prawa będzie mógł być zatwierdzony (vide: wyrok NSA z 30 października 2018 r. sygn. II OSK 2682/17). Z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego wynika, że projekt zamienny ma uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowalnych oraz że do zakresu wprowadzonych zmian stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji celem powtórzenia postępowania z uwzględnień oceny prawnej sprawy dokonanej przez sąd w wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o zasądzeniu od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania przed sądem I instancji złożył się wpis od skargi uiszczony przez skarżących. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł NSA w wyroku w sprawie sygn. II OSK 1697/18.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.