Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2205204

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 20 grudnia 2016 r.
II SA/Bk 604/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.).

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska, WSA Małgorzata Roleder.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. S. i J. S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) lipca 2016 r., nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) nakładające na E. S. i J. S. (powoływanych dalej jako: "Skarżących") grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5 000,00 zł.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją z dnia (...) lutego 2015 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. nakazał Skarżącym rozbiórkę ziemnego stawu rybnego, stanowiącego urządzenie melioracji szczegółowej - zlokalizowanego na działce oznaczonej nr (...), położonej przy ulicy P. w N. Powyższa decyzja stała się ostateczna.

W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. wystosował do Skarżących w dniu 13 maja 2016 r. upomnienie, po czym wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu (...) czerwca 2016 r. tytuł wykonawczy nr (...).

Następnie organ I instancji, działając na podstawie art. 119 § 2 i art. 121 § 2 i 4; art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015) nałożył na Skarżących postanowieniem z dnia (...) czerwca 2016 r. grzywnę w wysokości 5000 zł wraz z opłatą egzekucyjną w kwocie 68,00 zł z powodu uchylania się przez ww. od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr (...) oraz zobowiązał Skarżących do wykonania czynności wymienionych w sentencji postanowienia.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., rozpoznając zażalenie Skarżących na powyższe rozstrzygnięcie uznał, że organ I instancji nakładając grzywnę na ww. nie naruszył prawa. Zdaniem organu odwoławczego, wobec treści decyzji z dnia (...) lutego 2015 r. nakładającej obowiązek rozbiórki, która stała się ostateczna i podlegała wykonaniu, uchylanie się zaś od jej spełnienia skutkuje tym, że organy nadzoru budowlanego zobligowane są do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku.

Zdaniem organu odwoławczego nałożona uznaniowo grzywna w wysokości 5000 zł jest wystarczającym środkiem przymuszającym do wykonania obowiązku. Prawidłowa jest też kwota opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli Skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

1. Naruszenie przepisów postępowania t.j.:

a)

art. 6,7,8,10 Ustawy z dnia 14.06.1960 Kodeks Postępowania Administracyjnego w związku z art. 138 § 1 pkt 1, 144 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego w związku z art. 32, 64 a § 1 pkt 1, 119, 121 § 2, 4, art. 122 Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechania podjęcia na wniosek Skarżących kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu Skarżących, a przede wszystkim poprzez przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością, w związku z niesłusznym stwierdzeniem, że Skarżący nie wykonali obowiązku polegającego na rozbiórce stawu, zlokalizowanego na działce o nr geod. (...), przy ul. P. (...) w N., kiedy to w ocenie Skarżących przedmiotowy staw został przez nich rozebrany.

b)

art. 77, 78, 80, 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w związku z niesłusznym stwierdzeniem, iż Skarżący wykonali przedmiotowy staw, tzn. poprzez wykop ziemi i jej ulokowanie w postaci nasypów z trzech stron stawu na działkach sąsiednich, kiedy to ziemia na działkach sąsiednich pochodzi z nielegalnej zmiany naturalnego ukształtowania terenu wykonanej na działkach o nr geod (...) w miejscowości N., dokonaną przez inwestora pawilonu handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce o nr geod (...) - Panią D. W., o czym mówi chociażby prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w B. I Wydziału Cywilnego z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt I C (...).

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a)

art. 2 Ustawy z dnia 02.06. 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, przez brak zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki.

b)

art. 7 Ustawy z dnia 2 czerwca 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasad praworządności.

c)

art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z ogólnie pojętym zakazem nadużywania praw przez organy administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe kwestionowanie egzekwowanej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa.

Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Podstawę materialnoprawną dla nałożenia omawianego środka egzekucyjnego stanowi art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z tym przepisem, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny.

W niniejszej sprawie wykonanie konkretnych obowiązków wypływa z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...), nakazującej skarżącym rozbiórkę stawu rybnego - stanowiącego urządzenie melioracji szczegółowej - położonego na działce o nr (...) przy ul. P. (...) w N. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Zgodnie zaś z ugruntowaną już linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (vide: wyrok WSA

w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 335/07, Lex 347899). W tym miejscu dodać należy, iż działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno - prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Organ egzekucyjny nie bada zatem ww. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Przedmiotowa decyzja nie podlega również kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, albowiem wykracza to poza zakres rozpoznawanej sprawy.

W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, iż obowiązek wykonania opisanej rozbiórki stał się wymagalny z chwilą uprawomocnienia się decyzji z dnia (...) lutego 2015 r. Wobec zaś nie spełnienia go w sposób dobrowolny podlegał on egzekucji administracyjnej.

Stosownie natomiast do treści art. 15 ustawy, warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, albowiem postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej powołanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia postępowania. Zauważyć przy tym należy, iż przepis § 1 art. 15 ustawy pełni podobną rolę do art. 11 k.p.a. i ma na celu wyjaśnienie przyczyn podjętych działań, które w efekcie mają skłonić do dobrowolnego, a nie przymusowego wykonania obowiązku (tak: D. Jankowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wydawnictwo UNIMEX, Wrocław 2006, str. 174-175).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. sporządził w dniu 13 maja 2016 r. pisemne upomnienie, w którym wezwał skarżących do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia (...) lutego 2015 r., jednakże jak wynika z akt sprawy, Skarżący pomimo świadomości nałożonego nań obowiązku do dnia wydania postanowienia przez organ I instancji nie spełnił go. Potwierdzeniem powyższego jest kontrola organu I instancji dokonana w terenie w dniu 12 maja 2016 r., podczas której stwierdzono, że obowiązek rozbiórki nałożony ww. decyzją nie został wykonany.

W tym stanie faktycznym i prawnym w ocenie Sądu - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. zasadnie zastosował grzywnę w celu przymuszenia, jako środek egzekucyjny obowiązku o charakterze niepieniężnym, doręczając Skarżącym postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz odpis tytułu wykonawczego.

Jak już wyżej wskazano grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności, w wypadku gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe.

Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego.

Podkreślić również należy, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność.

Zaskarżonym postanowieniem wymierzono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Organ uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny, wskazując, że w konkretnej sprawie nałożenie grzywny w wysokości 5.000 zł spełnia warunek jak najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego. W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Przeciwnie analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organ administracji prawidłowo określił wysokość grzywny kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Ponadto zwrócić należy uwagę, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby brak wykonania nałożonego obowiązku był od Skarżących niezależny. Wykonanie rozbiórki obiektu, nie jest też związane ze szczególnymi trudnościami, przeciwnie zależne jest tylko od woli Skarżących.

Podnoszony zaś przez Skarżącego argument wykonania opisanej na wstępie decyzji nakazującej rozbiórkę uznać należy za nieuzasadniony. Wykonanie bowiem tego obowiązku poprzez usunięcie opalikowania i zarzucenie stawu konarami wierzby (pismo skarżących z 27 czerwca 2016 r. - k. 15 akt administracyjnych) nie może być uznane za realizację treści decyzji. Podkreślić bowiem należy, że częściowe wykonanie nakazu rozbiórki nie stanowi spełnienia tego obowiązku, albowiem ten musi być wykonany w całości.

Końcowo zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanej do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżący nie muszą uiszczać nałożonej grzywny, mogą zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Skarżący, jeżeli wykona nakaz rozbiórki, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty.

Podkreślić również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04, wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Wydanie kwestionowanego postanowienia, poprzedziło też dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne.

W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Wbrew ogólnym twierdzeniom strony Skarżącej, Sąd nie dopatrzył się również jakiegokolwiek naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP i art. 17 Europejskiej Konstytucji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.