II SA/Bk 557/16, Podmiot uprawniony do wpływu instalacji na środowisko. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2165425

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 października 2016 r. II SA/Bk 557/16 Podmiot uprawniony do wpływu instalacji na środowisko.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Leszczyński.

Sędziowie: NSA Mieczysław Markowski, WSA Małgorzata Roleder (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. decyzją z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego, znajdującego się na działce nr ewid. (...) przy ul. (...) w B. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia organ wskazał między innymi, że wskutek wstawienia pieca kremacyjnego nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane, tj. nie wpłynęło to na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego użytkowania. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było również podstaw do stwierdzenia, że zmienione zostały inne warunki związane z tym obiektem, mające wpływ na jego bezpieczne użytkowanie. Organ wyjaśnił, że istota zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego sprowadza się do zmian w zakresie warunków użytkowych obiektu budowlanego w stosunku do pierwotnych wartości, a nie do zmian w zakresie objętym klasyfikacją obiektów budowlanych lub ich części. Zgodnie z wolą ustawodawcy, tylko taka zmiana, która pociąga za sobą zmianę warunków w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a w przypadku braku zgłoszenia zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

M. S. (dalej: "Skarżący") wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W związku z tym, że nie był on stroną postępowania przed organem I instancji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") wezwał go do wykazania interesu prawnego w powyższej sprawie.

Skarżący przedstawił organowi akt notarialny, z którego wynika, że jest on współużytkownikiem wieczystym działek nr geod. (...), (...) i (...) przy ul. (...) w B.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia (...) lipca 2016 r., nr (...) umorzył postępowanie odwoławcze. Organ ten ustalił, że wskazane przez Skarżącego działki nie posiadają wspólnej granicy z działką nr geod. (...) przy ul. (...) w B. Wskazał przy tym, że spośród działek wskazanych w akcie notarialnym najbliżej działki, na której usytuowany jest budynek handlowo-usługowy, znajduje się działka nr geod. (...) i jest to odległość ok. 150 m.

W ocenie organu, Skarżący, nie będąc właścicielem ani użytkownikiem wieczystym/sąsiedniej nieruchomości, nie ma interesu prawnego wynikającego z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym usytuowanego na działce nr geod. (...) przy ul. (...) w B., budynku handlowo-usługowego, albowiem z uwagi na istniejącą odległość, zabudowa działki nr geod. (...) i użytkowanie znajdujących się na niej obiektów budowlanych nie ma wpływu na kształtowanie i funkcjonowanie infrastruktury na działkach, których współużytkownikiem wieczystym jest Skarżący.

Odnosząc się do podnoszonej kwestii interesu prawnego wynikającego z immisji powodowanych przez ww. budynek handlowo-usługowy, organ poinformował, że dotychczas prowadzone postępowanie nie wykazało, by obiekt ten powodował jakiekolwiek immisje. Uzasadniać interesu prawnego nie można natomiast potencjalnym, możliwym, przyszłym zagrożeniem, albowiem interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, potwierdzony w okolicznościach faktycznych. Organ wskazał też, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach zanieczyszczenia powietrza czy innych zagrożeń ekologicznych, gdyż kompetencje te zastrzeżone są dla organów właściwych w sprawach ochrony środowiska.

Skarżący, działając przez pełnomocnika, złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż Skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. (...) w B.,

a także naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w tym zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie, czy działanie krematorium znajdującego się przy ul. (...) w B. ma bądź nie ma wpływu na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość Skarżącego, co w konsekwencji uniemożliwiło weryfikację interesu prawnego Skarżącego w byciu stroną postępowania w sprawie ustalenia samowolnej zmiany użytkowania budynku;

- art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności załączonych do odwołania opracowań naukowych i danych zawierających informacje o szkodliwości krematoriów dla otoczenia, zanieczyszczeń powstających przy spalaniu zwłok i skutków, jakie one wywołują, jak również opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że doszło do zmiany użytkowania budynku przy ul. (...) w B., poprzez podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, higieniczno - sanitarnego oraz ochrony środowiska;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazanym przez stronę, zwłaszcza wymienionej powyżej dokumentacji;

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego wobec stwierdzenia braku interesu prawnego Skarżącego w byciu stroną postępowania w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził postępowania umożliwiającego weryfikację szkodliwości wpływu substancji wydzielanych przez krematorium przy ul. (...), jak również ich zakresu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na stwierdzenie przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo - usługowego znajdującego się na działce nr (...) przy ul. (...) w B. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie stała się zatem okoliczność, czy Skarżącemu, jako użytkownikowi działki położonej w odległości ok. 150 m od nieruchomości z działką, co do której prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego w związku ze wstawieniem pieca kremacyjnego, przysługuje status strony postępowania. Strona skarżąca wskazuje przede wszystkim na możliwość zanieczyszczania środowiska przez działające krematorium.

W postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej i stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które stwarzają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego. Pojęcie interesu prawnego jest powszechnie wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to zatem interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes ten może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego.

W wyroku z dnia 8 marca 2005 r., OSK 682/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Przepis art. 140 k.c. określający treść prawa własności stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Właściciel sąsiedniej nieruchomości może mieć zatem interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiadującej z jego nieruchomością.

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13, Lex Omega nr 1675439).

Wobec przedstawionej wyżej argumentacji oraz ustaleń poczynionych przez organ w toku postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że Skarżący nie posiadał interesu prawnego, który umożliwiłby mu skuteczne uruchomienie procedury odwoławczej w sprawie, której przedmiotem była zmiana sposobu użytkowania budynku.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że działki Skarżącego są położone w pewnej odległości od działki, której dotyczyło postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo - usługowego. Organ wskazał, że działka o nr (...) znajduje się w odległości ok. 150 metrów od spornego budynku handlowo usługowego. Sąd pragnie zauważyć, że ta kwestia nie może być samoistnie przesądzająca dla uznania braku istnienia interesu prawnego Skarżącego w sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości że w procesie budowlanym stronami postępowania mogą być również podmioty dysponujące nieruchomościami znajdującymi się w pewnej odległości od terenu inwestycji.

Uzasadnienie prawne

Sąd, wydając rozstrzygnięcie w sprawie rozważył również, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazuje się, że jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć zarówno podjęcie, jak i zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności, która prowadzi do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 warunków bezpieczeństwa. Chodzi tutaj o podstawowe warunki bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego - pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Poza tym istotna jest wielkość lub układ obciążeń, a więc parametry istotne z punktu widzenia konstrukcji obiektu budowlanego.

W doktrynie zauważono przy tym, że zmiana w trybie powołanego przepisu sposobu użytkowania obiektu może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich. W szczególności niekorzystne skutki dla osób trzecich mogą wystąpić w sferze warunków zabudowy, a także higieniczno-sanitarnych, czy wręcz mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Dlatego też organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie weryfikacji zgłoszenia wraz z załącznikami powinien mieć na względzie ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Skoro akceptacja zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wymaga podjęcia przez organ żadnych działań uzewnętrzniających jego stanowisko, to tym bardziej organ zobligowany jest do wnikliwej analizy przedłożonych dokumentów pod kątem zabezpieczenia interesów osób trzecich (zob. A. Gliniecki, A. Despot Mładanowicz" Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz do art. 71 ustawy Prawo budowlane, pkt 10, opubl. w LEX).

Sąd zauważa jednak, że w toku postępowania głównego organ analizował kwestię wpływu inwestycji na środowisko i warunki życia ludzi. Zauważył jednak, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), instalacje do spopielania zwłok - krematoria nie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymagają uzyskania i dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, regulującej szczególne wymagania dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie m.in. emisji zanieczyszczeń gazowych. W decyzji z dnia (...) czerwca 2016 r. organ wywiódł, że takie obiekty, w których wymagane są usługi kremacyjne (krematoria) nie są zaliczane do obiektów uciążliwych oraz nie mają negatywnego wpływu na środowisko i warunki życia ludzi. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ zasadnie doszedł do przekonania, że brak jest przepisu prawa materialnego, który mógłby zostać naruszony przez prowadzącego działalność, ani też który mógłby stanowić podstawę do przyznania interesu prawnego Skarżącemu. Ponadto organ wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że zmienione zostały inne warunki związane z tym obiektem mające wpływ na jego bezpieczne użytkowanie.

W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut skargi naruszenia art. 28 k.p.a.

Strona skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania, w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego a w szczególności niewyjaśnienie, czy działanie krematorium ma wpływ na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość Skarżącego. W kontekście powyższych ustaleń Sąd stwierdza, że organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do badania kwestii wpływu wskazanej instalacji na środowisko. Ustalenia takie mogą zostać podjęte przez odpowiednie organy środowiskowe.

Wobec zasadnie stwierdzonego braku przymiotu strony w postępowaniu należy stwierdzić, że PWINB zasadnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W tej sytuacji Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.