Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2576541

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 8 listopada 2018 r.
II SA/Bk 547/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.).

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska, Asesor sądowy, WSA Elżbieta Lemańska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia (...) maja 2018 r. o numerze (...);

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 497,00 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

W dniu (...) maja 2018 r. skarżąca A. Z. wystąpiła do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym synem P. Z. urodzonym (...) marca 2001 r. Wniosek dotyczył prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od (...) kwietnia 2017 r. tj. od ukończenia przez syna 16 roku życia. Skarżąca dołączyła do wniosku prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia (...) kwietnia 2018 r. sygn. (...), zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia (...) kwietnia 2017 r. (numer (...)) poprzedzonego orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia (...) marca 2017 r. (numer (...)). Orzeczenia obu instancji zaliczyły syna skarżącej z dniem (...) marca 2017 r. tj. z dniem ukończenia 16 lat, do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności bez wskazań co do konieczności stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz co do konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji dziecka. Wyrokiem sądu, małoletni P. Z. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym na stałe oraz ustalono, że wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Decyzją z dnia (...) maja 2018 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. specjalista Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 kwietnia 2017 r. Organ przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co powoduje, że nie spełnione są przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu przytoczonego przepisu.

W odwołaniu od tej decyzji A. Z. podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Podkreśliła, że organ I instancji pominął wynikające z wyroku sądu wskazania w zakresie konieczności stałej lub długotrwałej opieki nad synem lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu powyższego dowołania orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Kolegium zgodziło się z zarzutem niepełnego uzasadnienia decyzji organu I instancji ale stwierdziło, że konkluzja co do braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była prawidłowa. SKO stwierdziło bowiem, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powiązana być musi z wykładnią systemową. Uwzględnić należy odmienny sposób orzekania o stanie niepełnosprawności przyjęty w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046) w zależności od tego, czy dotyczy to osoby poniżej 16 roku życia, czy też starszej. W stosunku do grupy osób powyżej 16 roku życia (do której zalicza się syn skarżącej), orzeczenie potwierdzające niepełnosprawność obligatoryjnie określa stopień niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany, lekki), a w stosunku do grupy osób poniżej 16 roku życia jedynie stwierdza zaliczenie do osób niepełnosprawnych. Innym słowami, by możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą powyżej 16 roku życia, taka osoba winna się legitymować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast w przypadku osób poniżej 16 roku życia wystarczającą przesłanką jest orzeczenie o niepełnosprawności ze wskazaniami. Ponieważ syn skarżącej nie został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jego opiekun nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze na powyższą decyzję A. Z. zarzuciła decyzji:

- naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że osoba powyżej 16 roku życia musi się legitymować znacznym stopniem niepełnosprawności i wyłączona jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku osób posiadających umiarkowany stopień niepełnosprawności wraz ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji osoby niepełnosprawnej;

- naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości, polegające na nieuprawnionym różnicowaniu sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych dzieci ze wskazaniami określonymi art. 6 "b" pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, z uwagi na ich wiek i stopień niepełnosprawności.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżącą wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji raz zasadzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na pominiętą przez organy wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowaną w orzeczeniach sądów administracyjnych o sygn. IV SA/Wr 348/17, IV SA/Wr 456/15 i I SA/Wa 1502/15.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem po ukończeniu przez niego 16 lat, nastąpiła z naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Brzmienie przytoczonego przepisu w punktach od 1 do 4 określa krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego a w części opisującej przesłanki przedmiotowe nabycia uprawnienia wskazuje, że uprawnionym z punktów 1 - 4 podmiotom świadczenie pielęgnacyjne się należy, gdy:

- nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

- czynią tak po to, by sprawować opiekę na osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności albo niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Użycie przez ustawodawcę spójnika "albo" między rodzajami orzeczeń o niepełnosprawności, wymaganych dla podopiecznego podmiotu ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne, oznacza, że zarówno orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jak również orzeczenie o innym niż znaczny stopniu niepełnosprawności ale ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, daje opiekunowi (mieszczącemu się w kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia) prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje bowiem, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). Zwrócić należy uwagę, ze analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym) a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167).

W sprawie bezspornym jest, że podopieczny skarżącej jest osobą zaliczoną na stałe do niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym z ustaleniem, że wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powyższe wynika z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia (...) kwietnia 2018 r. sygn. (...). Treść powyższego wyroku obligowała organ do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem po ukończeniu przez niego 16 lat w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uczyniły to z naruszeniem reguł wykładni prawa, uchybiając regule "clara non sunt interpretanda", w myśl której przepis jasny nie wymaga wykładni. W rozwinięciu reguła "clara non sunt interpretanda" oznacza, że w przypadku, gdy zastosowanie reguł wykładni językowej prowadzi do wyjaśnienia wątpliwości interpretacyjnych, nie ma potrzeby stosowania dyrektyw wykładni pozajęzykowej (systemowej lub funkcjonalnej). Z zasady "clara non sunt interpretanda" wyprowadza się wniosek, że wykładni wymagają tylko takie przepisy, których sens budzi wątpliwości. Sens przepisu jest natomiast wątpliwy wtedy, gdy którakolwiek ze stron, czy uczestników postępowania wysuwa uzasadniony zarzut, że nie da się bezspornie określić do jakich stanów faktycznych, zdarzeń lub obiektów, przepis lub jego fragment się odnosi, a przy tym nie można powiedzieć, by związana z tym zarzutem wątpliwość została jednoznacznie wyjaśniona w orzecznictwie lub doktrynie (vide: Lech Morawski "Zasady wykładni prawa" Toruń 2006, str. 49-50)

Umknęło uwadze organów obu instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już na tle stosowania art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną powyżej 16 roku życia, wypowiedziany został pogląd, że umiarkowany stopień niepełnosprawności takiej osoby ale ze wskazaniami wymienionymi w przepisie, prowadzi do nabycia przez opiekuna świadczenia pielęgnacyjnego. Jak stwierdziły sądy administracyjne w wyrokach przywołanych w skardze (WSA we Wrocławiu sygn. IV SA/Wr 348/17 i IV SA/Wr 456/15 i WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 1502/15), przez orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumieć należy zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16 roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej do innego niż znaczny stopień niepełnosprawności (np. umiarkowanego), o ile w treści takich orzeczeń (w wymienionych sprawach i w sprawie niniejszej na skutek wyroku sądu) zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sądy administracyjne podkreślały, że odmienne rozumienie przepisu prowadzi do nieakceptowalnej sytuacji, w której opiekun niepełnosprawnego po ukończeniu przez niego 16 roku życia, traciłby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko względu, że ustalony w orzeczeniu stopień niepełnosprawności nie jest znaczny, choć skutki wywołane dysfunkcją nie uległy zmianie (nadal jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymagającą stałego wsparcia dotychczasowego opiekuna w zakresie rehabilitacji, leczenia i edukacji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Łd 116/16 (Lex nr 2047163) trafnie z kolei zwrócił uwagę na inny, pominięty również przez organy obu instancji w sprawie niniejszej, aspekt interpretacyjny przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca w unormowaniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie posługuje się ani razu pojęciem "niepełnosprawne dziecko", definiowanym (zgodnie z definicją art. 3 pkt 9 ustawy) jako dziecko w wielu do ukończenia 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W przepisie mowa jest tylko o osobie o określonym stopniu niepełnosprawności bądź po prostu o dziecku, definiowanym ustawą o świadczeniach rodzinnych (zgodnie z legalną definicją art. 3 pkt 4) jako dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. Z powodu braku odesłania przepisem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do definicji "niepełnosprawnego dziecka", nieuprawnione jest, wynikające z konkluzji argumentacji organów, twierdzenie, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą legitymującą się innym niż znaczny stopniem niepełnosprawności, przewidziane jest wyłącznie dla opiekuna "niepełnosprawnego dziecka" tj. dziecka do lat 16. Jak trafnie wskazał WSA w Łodzi, zaakceptowanie rozumowania organów administracji prowadziłoby do całkowitego i bezprawnego wykluczenia spod regulacji przepisu, niepełnoletnich osób niepełnosprawnych o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, które ukończyły 16 rok życia. W ustawie o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca nie zawarł definicji pojęcia "niepełnoletniej osoby niepełnosprawnej" a jedynie pojęcia "niepełnosprawnego dziecka" (art. 3 pkt 9) i "pełnoletniej osoby niepełnosprawnej", rozumianej (według definicji legalnej z art. 3 pkt 15 ustawy) jako osoba pełnoletnia, legitymująca się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, a także osoba, która ukończyła 75 lat. Działanie ustawodawcy było jednak zamierzone i odwołuje się do podstawowych zasad stosowania przepisów prawa. Skoro ustawodawca nie przewidział pojęcia "niepełnoletniej osoby niepełnosprawnej" a jednocześnie w art. 17 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem "dziecko", to oznacza, ze za taką osobę należy uważać każde dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy, które bez względu na wiek legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela obawy SKO, że sens art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odczytywany z literalnego brzmienia, w powiązaniu z legalnymi definicjami pojęć w nim użytych, prowadzi do sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046). Jak trafnie zauważały sądy administracyjne w powołanych wyrokach, ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110) zawierają kryteria i wytyczne adresowane do organów orzekających o niepełnosprawności w celu dokonywania przez nie prawidłowych kwalifikacji schorzeń i wymagań dla osób niepełnosprawnych. Nie mogą stanowić podstawy do dokonywania przez organy przyznające świadczenia pielęgnacyjne, wykładni rozszerzającej, w tym opartej na podustawowych przepisach. Kryterium wiekowe (ukończone, nieukończone 16 lat) stanowi dla zespołów orzeczniczych element różnicujący o sposobie orzekania tj. dla osób poniżej 16 roku życia nie określa się stopnia niepełnosprawności, powyżej tego wieku jest obowiązek jego określenia (znaczny, umiarkowany, lekki).

Zróżnicowanie sposobu orzekania o niepełnosprawności w zależności od wieku niepełnosprawnego wprowadzone ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nie stanowi podstawy do wprowadzenia ograniczenia (wyłączenia) uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego należnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, przewidzianego ustawą o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma bowiem charakteru dyskryminującego niepełnosprawnych ze względu na wiek.

Skład orzekający nie akceptuje zaprezentowanego przez organy administracji sposobu interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy dokonywaniu wykładni przepisów obowiązuje zakaz interpretacji w sposób prowadzący do luk i nakaz interpretacji zgodnej z Konstytucją a korzystanie z wykładni systemowej zewnętrznej służy do rozstrzygania wątpliwości, których nie usuwa wykładnia językowa przepisów stosowanej ustawy. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą powyżej 16 roku życia, nie tylko o znacznym stopniu niepełnosprawności ale także legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z tych przyczyn Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym koszty postępowania, z uwagi na ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych z racji przedmiotu skargi, ograniczyły się do kosztów zastępstwa procesowego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.