II SA/Bk 488/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3057750

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 września 2020 r. II SA/Bk 488/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.).

Sędziowie Asesor: sądowy, WSA Elżbieta Lemańska, NSA Elżbieta Trykoszko.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) maja 2020 r. nr (...) w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przed Burmistrzem W. toczy się od (...) kwietnia 2019 r. postępowanie z wniosku P4 sp. z o.o. w Warszawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej (...) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr (...) w obrębie W. w gminie W. W związku z przystąpieniem przez Radę Miejską w W. w dniu (...) lutego 2019 r. (uchwała nr (...)) do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta W. (części osiedla "(...)"), obejmującej obszar planowanej inwestycji, Burmistrz W. postanowieniem z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) zawiesił postępowanie z urzędu, na mocy art. 58 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: u.p.z.p."), na okres 12 miesięcy od daty złożenia wniosku, tj. do (...) kwietnia 2020 r.

W związku z ustąpieniem przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, Burmistrz W. postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2020 r. nr (...) podjął przedmiotowe postępowanie na mocy art. 58 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w określonym ustawowo okresie zawieszenia postępowania Gmina W. nie miała możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pouczeniu do ww. postanowienia wskazano, że przysługuje na nie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa w W., posiadająca w postępowaniu status strony.

Postanowieniem z dnia (...) maja 2020 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej w W., wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie służy stronie postępowania na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, w związku z czym nie przysługuje ono na postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania. W konsekwencji w ocenie Kolegium zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową w W. zażalenia, o czym orzeczono na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.

Skargę na ww. postanowienie wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. Zarzuciła w niej naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 141 § 1 w zw. z art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez skarżącą w sytuacji gdy organ I instancji błędnie pouczył ją o możliwości zaskarżenia wydanego przez ten organ postanowienia, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do zaniechania merytorycznego rozpoznania zażalenia przez organ II instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia wydanego przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powołując się w jej uzasadnieniu na argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego od postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Omawiane rozstrzygnięcia zapada zatem we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania (zażalenia) nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania (zażalenia). Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, że "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Powyższe postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania (zażalenia) jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania (zażalenia).

W konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego zażalenia zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, tj. oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia.

Przechodząc zaś do meritum sprawy wyjaśnić należy, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w konkretnym przypadku zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia, z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia omawianego postanowienia.

Zgodnie bowiem z treścią art. 101 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

W tym miejscu wskazać należy, że aktualna treść art. 101 § 3 k.p.a. wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Obecnie jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia o zawieszeniu i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o podjęciu jak i odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., II OSK 340/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 933/17, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały zaś z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00 - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). Dodanie ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło zatem budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. Po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należało nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro więc w treści art. 101 § 3 k.p.a. użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wolą zatem ustawodawcy, postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, są niezaskarżalne - nie przysługuje od nich zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 20113 r., sygn. akt II OSK 2296/12 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowo zatem organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia na orzeczenie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania.

Wprawdzie w niniejszej sprawie skarżąca została pouczona przez organ I instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie o podjęciu zawieszenia postępowania, to jednakże błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach.

O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te winny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Stąd też, mimo jednoznacznej treści art. 112 k.p.a. - stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony skarżącej na postanowienie Burmistrza W. z dnia (...) kwietnia 2020 r. nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia. Warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. na co słusznie zwróciło Kolegium w odpowiedzi na skargę, jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka odwoławczego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r., I OSK 1225/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Końcowo podkreślić należy, że strona niezadowolona z postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.

Jedynie marginalnie wskazać należy, że niniejsze stanowisko zaprezentowane w sprawie przez Sąd jest w całości powtórzeniem poglądu tut. Sądu wyrażonego na tle analogicznej sprawy skarżącej w wyroku z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 800/18 (wyrok prawomocny).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.

Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.