II SA/Bk 417/18 - Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2541531

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 września 2018 r. II SA/Bk 417/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Roleder.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 27 czerwca 2017 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki (...) (odcinek od ul. (...)) w B. Skarżąca jest współwłaścicielką działki nr (...). Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie:

- art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej - u.p.z.p.) przez naruszenie reguł sporządzania planu,

- art. 27 w zw. z art. 17 u.p.z.p. poprzez nie powtórzenie procedury planistycznej pomimo zmian wprowadzonych do planu wyrokiem WSA

w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 560/16,

- art. 17 u.p.z.p. w zw. § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenia), w zw. z § 34 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez opracowanie planu miejscowego dla obszaru dla którego do dnia dzisiejszego nie została założona ewidencja gruntów i budynków,

- art. 15 ust. 2 pkt 9, u.p.z.p. w z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez wskazanie w części tekstowej planu, że szczegółowy przebieg infrastruktury technicznej oraz innych elementów zlokalizowanych w przestrzeniach publicznych pozostawia się do uściślenia w projektach budowlanych,

- art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez scedowanie swoich kompetencji ustawowych, co do zagospodarowania terenu na którym zlokalizowane są urządzenia przesyłowe na rzecz innych organów administracji publicznej.

W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części, precyzując w uzasadnieniu skargi, że uchylenie planu miejscowego miałoby odnosić się do części dotyczącej działki skarżącej lub większej.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi wywiodła, że w wyniku wyroku tut. Sądu z dnia 10 listopada 2016 r. II SA/Bk 560/16 został usunięty pas izolacyjny zieleni zlokalizowanej na działce nr (...) graniczącej z działką skarżącej, który nie tylko oddzielał dwie różnorodne funkcje tzn. zabudowy mieszkaniowej i usługowej, ale także chronił przed nadmiernym hałasem działkę nr (...). Wskutek powyższego zaś mamy do czynienia z nowymi ustaleniami przedmiotowego planu, co po pierwsze powinno skutkować powtórzeniem procedury planistycznej, która do dnia złożenia skargi nie została przeprowadzona, a po drugie skutkuje zmianą sytuacji prawnej skarżącej, która z punktu widzenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej: "u.s.g."), uległa na tyle zasadniczej zmianie, że spowodowała powstanie nowej sprawy sądowo administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, bowiem analogiczna sprawa była już rozpoznawana przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. II SA/Bk 719/15 oddalił skargę A. M. na przedmiotową uchwałę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. II OSK 1964/16 oddalił skargę kasacyjną A. M. od ww. wyroku. Organ podkreślił, że w ww. orzeczeniach sądy obu instancji stwierdziły, ze organ nie naruszył w sposób istotny trybu i zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego oraz odniosły się do zarzutów powtórzonych w niniejszej skardze. Ponadto, w ocenie organu wyrok tut. Sądu z dnia 10 listopada 2016 r. II SA/Bk 560/16 stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 31 ust. 3 pkt 7 w odniesieniu do działki (...), nie wpływa na sytuację skarżącej, w szczególności z tego względu, że w uprzedniej skardze twierdziła ona, że ustalenia co lokalizacji pasa zieleni izolacyjnej nie zostaną zrealizowane z uwagi na wcześniejsze zagospodarowanie terenu. Ze względu zatem na powagę rzeczy osądzone, która zachodzi w przedmiotowej sprawie, wykluczona jest możliwość ponownego badania zaskarżonej uchwały.

Abstrahując od powyższego organ zauważył, że skarżąca nie dopełniła warunku formalnego niezbędnego do wniesienia przedmiotowej skargi, polegającego na wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. W związku z powyższym skarga winna zostać odrzucona.

W treści pisma procesowego z dnia 4 lipca 2018 r. skarżąca powtórzyła powołaną w skardze argumentację, wskazując dodatkowo na naruszenie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Badanie merytorycznej zasadności skargi, każdorazowo poprzedzone jest analizą jej dopuszczalności, mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia. Analiza przeprowadzona przez tut. Sąd doprowadziła do wniosku, że w niniejszej sprawie zachodzą równocześnie dwie przesłanki powodujące niedopuszczalność wywiedzionej przez skarżącą skargi, prowadzące do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a.").

Pierwsza, mająca swoje źródło w art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., polega na braku dopełnienia przez skarżącą bezwarunkowego wymogu wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Jak stanowi bowiem art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jakkolwiek wymóg uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa został uchylony na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., to na mocy art. 17 ust. 2 ww. ustawy przedmiotowa nowelizacja odnosi się jedynie do tych aktów organów administracji publicznej, które zostały dokonane po dniu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. W związku zaś z tym, że zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 30 maja 2011 r., powyższa nowelizacja, uchylająca omawiany obowiązek, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Niedopełnienie przez skarżącą wymogu wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, skutkuje zatem niedopuszczalnością wniesienia skargi, która prowadzi do jej odrzucenia na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.

Z kolei druga, dalej idąca przyczyna odrzucenia skargi, ma swoje źródło w art. 101 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że przepisu ust. 1 (cytowanego powyżej), nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W przepisie tym uregulowana została ujemna przesłanka procesowa dotycząca stanu powagi rzeczy osądzonej w sytuacji powtórnej skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Art. 101 ust. 2 u.s.g. ma charakter szczególny względem art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., umieszczającego wśród przesłanek przemawiających za odrzuceniem skargi, stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), uniemożliwiający ponowne rozstrzygnięcie przez sąd tej samej sprawy sądowoadministracyjnej. Powaga rzeczy osądzonej przysługuje każdemu prawomocnie formalnemu wyrokowi sądu administracyjnego, w tym także rozstrzygającemu o zgodności z prawem aktu prawa miejscowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, oddalenie skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej - o ile powodem oddalenia nie był brak legitymacji procesowej skarżącego - jest równoznaczne z wiążącym stwierdzeniem sądu, że zaskarżony akt nie jest obarczony wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Legalność tego aktu jest zatem przesądzona i nie może być kwestionowana w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem tego samego aktu, również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji (por.m.in. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 505/05, LEX nr 250245).

Zgodnie z art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło rzeczywisty przedmiot rozstrzygnięcia. Zestawiając ten przepis z art. 101 ust. 2 u.s.g., stwierdzić należy, że nie jest zatem dopuszczalne automatyczne wnioskowanie o niedopuszczalności wniesienia kolejnej skargi na tą samą uchwałę lub zarządzenie organu gminy, podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, względem którego poprzednio wniesiona skarga została oddalona. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sformułowanie "gdy w sprawie orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o sprawę indywidualnych interesów lub uprawnień, a nie sprawę samej uchwały (por.m.in. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2013 r. II SA/Bk 964/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako: "CBOSA"). Niedopuszczane jest zatem wniesienie kolejnej skargi na ten sam akt prawa miejscowego, który był uprzednio przedmiotem oceny merytorycznej w takim samym zakresie, w jakim domaga się oceny jego legalności skarżący w kolejnej wywiedzionej względem niego skardze. Za każdym razem należy dokonać weryfikacji polegającej na zestawieniu ze sobą rzeczywistego przedmiotu rozstrzygnięcia sądu, z żądaniem dokonania powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego. Należy przy tym podkreślić, że odrzucenie skargi na zasadzie art. 101 ust. 2 u.s.g. nie jest zależne od tego czy kolejny skarżący jest tą samą, czy też inną osobą, aniżeli pierwotny podmiot, z inicjatywy którego zostało wszczęte pierwsze postępowanie, zakończone wydaniem prawomocnego wyroku. Uregulowana tam instytucja prawna pomija bowiem element podmiotowy rei iudicatae, który jednak występuje w samym materialnym pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej. Skoro więc na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy.

W ocenie Sądu, istotne znaczenie przedstawia okoliczność, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli w analogicznym zakresie, w jakim domaga się tego obecnie ta sama skarżąca. Niezależnie bowiem od wywiedzionych uprzednio zarzutów, w sprawie II SA/Bk 719/15, tut. Sąd poddał ocenie legalności tryb podjęcia przedmiotowej uchwały, zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego oraz przestrzeganie właściwości organów planistycznych, w konsekwencji czego doszedł do wniosku, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Analiza uzasadnienia wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r. prowadzi do wniosku, że nie stwierdzając wówczas istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu, Sąd podkreślił, że w tym względzie: nie zachodzi niezgodność obszaru objętego planem z obszarem określonym w uchwale intencyjnej z dnia 6 grudnia 2004 r., bowiem w obu przypadkach obszar objęty planem jest tożsamy, a od strony południowej, inaczej niż twierdzi skarżąca, granica ta przebiega wzdłuż (...) i nie obejmuje tej ulicy; plan jest zgodny zarówno w części tekstowej jak i graficznej z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. uchwalonego uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej B. z dnia (...) listopada 1999 r., zmienionego uchwałami: Nr (...) z dnia (...) czerwca 2003 r., Nr (...) z dnia (...) czerwca 2005 r., Nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r., Nr (...) z dnia (...) maja 2008 r. oraz Nr (...) z dnia (...) września 2008 r., bowiem obszar oznaczony w planie symbolem 1.1U (usługi wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną) obejmujący część działek (...), został oznaczony w Studium jako pozostałe tereny niezabudowane do utrzymania i przekształceń, w związku z czym organ mógł je przekształcić w tereny o przeznaczeniu usługowym, zwłaszcza, że zabudowa usługowa ma oddzielać hałas dobiegający ze zbiegu ulic (...) od terenów przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej, w tym i do działki skarżącej nr (...); oraz, że zmiany dotyczące działek (...) polegające na przesunięciu przebiegu linii rozgraniczających na korzyść właścicieli tych działek, nie naruszyły interesów osób trzecich i nie wymagały ponowienia procedury planistycznej pomimo uwzględnienia uwag do planu.

Argumentując zaś dochowanie zasad sporządzania planu, Sąd wskazał, że plan sporządzono na aktualnej mapie zasadniczej, rysunek planu odzwierciedla właściwe przeznaczenie terenów położonych wzdłuż rzeki (...), zaś zarówno charakter obszaru objętego planem, polegający na faktycznym zakazie zabudowy przeważającej jego części, jak również brak potrzeby wyznaczania obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, spowodował, że brak było potrzeby określania szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem. Ponadto Sąd ocenił za niezasadne zarzuty skarżącej sprowadzające się do zakwestionowania objęciem w planie jej działki o nr (...), obszarami o przeznaczeniu 2.1MN,ZP i 3.2ZP,Zz. Z akt administracyjnych wynika też, że rozpatrzono zgłaszane wnioski i uwagi wydając stosowne zarządzenia wraz z ich uzasadnieniem co do każdej uwagi i wniosku.

Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2017 r. I OSK 1964/16, NSA stwierdził, że "w zaskarżonym wyroku przedstawiono stosowne wyjaśnienia dotyczące zgodności planu ze studium, relacji planu do uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania oraz kwestii aktualności użytej mapy zasadniczej." Poruszając kwestię zarezerwowania pasa terenu o szerokości 10 m i przeznaczenia tego gruntu pod pas izolacyjny na działce (...) bez przeznaczenia tego terenu na cel publiczny, co miałoby skutkować, w ocenie skarżącej, brakiem możliwości utworzenia takiego pasa, NSA wskazał, że: "plan miejscowy określa przeznaczenie gruntu na przyszłość, wyznacza kierunki jego zagospodarowania. Przepisy planu zasadniczo nie nakazują ich aktywnego wdrażania właścicielom. Co więcej tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Natomiast dopiero uruchomienie procesu inwestycyjnego aktualizuje potrzebę dostosowania inwestora do uwarunkowań miejscowych." Dlatego też, w ocenie NSA wyznaczenie pasa izolacyjnego na działce (...) bez przeznaczenia tego terenu na celu publiczny nie narusza prawa. Skutkiem planu jest uniemożliwienie właścicielowi terenu, na którym się ten pas znajduje, jego zabudowy, zaś zupełnie odrębną kwestią jest to, "w jaki sposób wyegzekwować nasadzenie odpowiedniej roślinności i czy w ogóle można to zrobić. To ostatnie wykracza poza rozważania dotyczące legalności planu miejscowego i jest bliższe dyskusji de lege ferenda dotyczącej skuteczności zapewniania ładu przestrzennego." Pomimo zaś stwierdzenia rozbieżności pomiędzy granicami określonymi w uchwale z dnia (...) grudnia 2004 r. (...) oraz granicami planu, NSA doszedł do przekonania, że rozbieżność ta ma charakter marginalny i nie może stanowić wystarczającej podstawy do jego podważenia, zaś sama skarżąca nie wyjaśniła z jakiego prawnego powodu kwestia te miałyby rzutować na ważność uchwały.

Skoro zatem niezależnie od podniesionych zarzutów, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś wnikliwa analiza uzasadnień obu ww. wyroków wskazuje, że ocena legalności zaskarżonej uchwały została już w tożsamej sprawie dokonana, to stwierdzić należy, że brak jest podstaw do ponownej kontroli legalności zakwestionowanej uchwały. Jak wynika zaś z uzasadnień wyroków sądów obydwu instancji, przedmiotowa sprawa nie była uprzednio rozpatrywana wyłącznie w granicach indywidualnego interesu skarżącej, lecz dokonano w nich obiektywnej kontroli zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Skoro więc sąd administracyjny orzekał już o legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego i skargę oddalił, to orzekając później jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, LEX nr 490131). W sytuacji, zatem gdy mamy do czynienia z analogicznym zakresem skargi wywiedzionej przez tą samą skarżącą, która, co więcej, powiela cześć uprzednio podnoszonych twierdzeń, ponowna sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie jest dopuszczalna.

Należy przy tym zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej, wskutek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 31 ust. 3 pkt 7 w odniesieniu do działki nr (...), jej sytuacja prawna nie uległa zmianie. Okoliczność ta, jako dotycząca działki nie stanowiącej jej własności, pozostaje bowiem poza sferą jej interesu prawnego, tym bardziej, że w żaden sposób nie ogranicza sposobu zagospodarowania działki nr (...).

W konsekwencji należało przyjąć, że skarżąca dąży do ponownego wywiedzenia tożsamej skargi, opierając ponownie swoją legitymację skargową na interesie prawnym mającym swoje źródło w uprawnieniach wynikających z przysługującego jej prawa własności działki nr (...). Tymczasem tut. Sąd już prawomocnie orzekł w sprawie zainicjowanej tym samym interesem prawnym skarżącej, który - co należy podkreślić - nie uległ modyfikacji wskutek stwierdzenia nieważności § 31 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały na mocy wyroku tut. Sądu z dnia 10 listopada 2016 r. II SA/Bk 560/16.

Na marginesie należy także zauważyć, że NSA postanowieniem z dnia 15 listopada 2017 r. II OSK 80/17 (CBOSA) uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 10 listopada 2016 r. II SA/Bk 421/16 oddalający skargę drugiej współwłaścicielki działki nr 1567 - tj. M. K. na przedmiotową uchwałę i skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g., uznając, że merytoryczne rozpatrzenie skargi M. K. powodowałoby niedozwolone dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie, w której uprzednio zapadł wyrok oddalający skargę drugiej współwłaścicielki ww. działki - tj. A. M., czyli skarżącej.

Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.