Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 752303

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 28 września 2010 r.
II SA/Bk 412/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Wincenciak.

Sędziowie: WSA Małgorzata Roleder (spr.), NSA Elżbieta Trykoszko.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia postanowienia przekazującego pismo w przedmiocie żądania wznowienia postępowania w sprawie budowy odcinka linii energetycznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Pismem z dnia (...) marca 2010 r. W. Z. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z żądaniem przywrócenia stanu zgodnego z prawem na działkach nr geod. A, B, C, D, E, F położonych w obrębie gruntów wsi S. - Ł., gmina W., gdzie jej zdaniem powstał odcinek linii energetycznej bez wskazań lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na powyższe, organ I instancji wyjaśnił pismem z dnia (...) kwietnia 2010 r., iż przedmiotowa linia energetyczna została wybudowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia (...) sierpnia 2005 r. nr (...[ o pozwoleniu na budowę, w okresie znajdowania się w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z zakresu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Kolejnym pismem z dnia (...) kwietnia 2010 r. W. Z. zażądała wznowienia postępowania w sprawie budowy odcinka linii energetycznej między innymi na działce nr geod. A we wsi S. Ł. i przyznania jej statusu strony oraz przywrócenia stanu zgodnego z prawem przez przeprowadzenie postępowania naprawczego. Nadto wskazała, iż na podstawie treści pisma organu I instancji z dnia (...) kwietnia 2010 r. nie można stwierdzić czy jest to decyzja czy postanowienie, brak jest także informacji o drodze odwoławczej. W tym stanie rzeczy skarżąca wniosła o uzupełnienie "decyzji z dnia (...) kwietnia 2010 r." w trybie art. 111 k.p.a., co do rozstrzygnięcia i prawa odwołania.

W następstwie powyższego, organ I instancji postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...), w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał ww. pismo w przedmiocie żądania wznowienia postępowania w sprawie budowy odcinka linii energetycznej miedzy innymi na działce nr geod. A we wsi S. Ł. i przyznania statusu strony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż organem właściwym w zakresie żądania wznowienia postępowania w sprawie budowy i przyznania statusu strony jest Starosta B.

Na powyższe postanowienie W. Z. złożyła zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., podtrzymując zasadność ww. żądań.

Jednocześnie w dniu (...) maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. wszczął na wniosek W. Z. postępowanie administracyjne w sprawie budowy napowietrznej linii energetycznej SN 15 kV na działkach o nr geod. A, B, C, D, E, F we wsi S. Ł., gm. W.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uwzględnił w części żądania skarżącej i postanowieniem z dnia (...) maja 2010 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzeniu postępowania przed organem I instancji w zakresie przekazania sprawy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zażalenie w części zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ w sentencji postanowienia z dnia (...) kwietnia 2010 r. nie wskazano, komu i w jakiej części przekazane zostało do załatwienia pismo W. Z. z dnia (...) kwietnia 2010 r. Dopiero w uzasadnieniu postanowienia znajduje się wyjaśnienie, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Starosta B.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż kluczowe znaczenie przy analizie zasadności złożonego zażalenia ma fakt następczego wszczęcia na wniosek skarżącej przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie budowy napowietrznej linii energetycznej SN 15kV, co miało miejsce w dniu w dniu (...) maja 2010 r., a zatem tuż po wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia (...) kwietnia 2010 r. Powyższe wskazuje, iż organ I instancji powinien najpierw wszcząć postępowanie administracyjne, a następnie przekazać stosowne kwestie do załatwienia według kompetencji odpowiednim organom (Staroście B., ewentualnie Gminie W.).

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, iż przekazanie wniosku W. Z. do załatwienia "wymienionej sprawy zgodnie z obowiązującą ustawą - Prawo budowlane i Kodeksem postępowania administracyjnego" należało umorzyć jako bezzasadne. Skoro bowiem organ l instancji de facto uznał się kompetentny do załatwienia sprawy wszczynając postępowanie z inicjatywy skarżącej oraz nie określił w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, które kwestie i jakiemu organowi przekazuje, to procedura przekazania sprawy wydaje się co najmniej przedwczesna.

Nadto ustosunkowując się do uwag zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że pismo organu I instancji z dnia (...) kwietnia 2010 r. nie miało charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego, w związku z czym nie było ani postanowieniem ani decyzją, o czym wnioskodawczyni została poinformowana pismem z dnia (...) maja 2010 r. Zdaniem organu żądania W. Z. dotyczą w głównej mierze wznowienia postępowania, które według informacji otrzymanych z PINB w B. P. w tej sprawie nie było formalnie wszczęte do dnia (...) maja 2010 r., nie zapadły też w związku z tym dotąd żadne rozstrzygnięcia merytoryczne. Z tego względu do tego momentu nie było możliwym wznowienie postępowania, ani przyznanie ww. statusu strony w tymże postępowaniu.

Końcowo zaakcentowano, iż niniejsze postępowanie odwoławcze dotyczy kwestii incydentalnej (ubocznej), nie zaś merytorycznej, tzn. że rozpatrując zażalenie skarżącej organ odwoławczy jest uprawniony do zbadania prawidłowości jedynie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie przekazania sprawy. Pozostałe kwestie, które zostały podniesione w zażaleniu dotyczą wznowienia postępowania oraz przyznania przymiotu strony i mogą być rozpatrywana jedynie w postępowaniu odwoławczym, prowadzonym w wyniku zaskarżenia rozstrzygnięcia merytorycznego. Ponadto zwrócono uwagę, iż w postępowaniu prowadzonym przez organ l instancji nie została wydana dotąd żadna decyzja rozstrzygająca sprawę, co do istoty. Po otrzymaniu zaś takiej decyzji, skarżąca będzie mogła złożyć odwołanie do PWINB w B. i wówczas możliwe będzie odniesie się do zarzutów merytorycznych.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, W. Z. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i nakazania organowi II instancji ponownego rozpatrzenia sprawy oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w postępowaniu zażaleniowym, dodatkowo zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 7, 11, 15, 107 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej "odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania ograniczyło się w zasadzie do arbitralnego stwierdzenia, że wszystko jest w porządku, ponieważ PINB w B. P. jakieś tam postępowanie wszczął i błędnego zaklasyfikowania pisma PINB z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) jako - nie decyzji". Takie stwierdzenia w ocenie skarżącej nie spełniają, podstawowych wymogów budowy uzasadnienia decyzji oraz świadczą o tym, że organ naruszył art. 15 k.p.a., nie rozpatrując sprawy w jej całokształcie. Poza tym skarżąca wskazała, iż brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w zażaleniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu. Powyższe dowodzi, że kwestionowane postanowienie nie czyni również zadość wskazanym wyżej wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie koniecznych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zaniechanie przez organ prawidłowego uzasadnienia decyzji prowadzi w rezultacie do naruszenia art. 7, 11 i 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, iż nie mógł samodzielnie rozstrzygnąć sprawy, gdyż wymagało to przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co z kolei w sposób rażący naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Ponadto dodał, że z akt sprawy wynika, że w organie l instancji toczy się postępowanie i jest na etapie zbierania materiału dowodowego. Poza tym powtórzono stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek zażalenia na postanowienie organu I instancji w przedmiocie przekazania pisma według właściwości dotyczy kwestii incydentalnej (ubocznej), nie zaś merytorycznej, tzn. że rozpatrując zażalenie W. Z. organ odwoławczy był uprawniony do zbadania prawidłowości jedynie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie przekazania sprawy.

Pismem procesowym z dnia (...) września 2010 r. skarżąca poinformowała, że w dniu (...) sierpnia 2010 r. złożyła już drugą skargę do sądu administracyjnego na postępowanie PINB w B. P. i PWINB w B. w sprawie dotyczącej przywrócenia stanu zgodnego z prawem na działkach nr geod. A, B, C, D, E, F położonych w obrębie gruntów wsi S. - Ł., gm. W. w związku z uchyleniem wskazań lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, to jest ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia.

Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. uchylające rozstrzygnięcie organu I instancji w sprawie przekazania pisma według właściwości i umarzające postępowanie przed tym organem w powołanym zakresie. Powyższe postanowienie ma charakter incydentalny (uboczy) i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy głównej.

Podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (...) uchylając zaskarżoną decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Z kolei art. 144 k.p.a. stanowi, iż w sprawach nie uregulowanych przepisami rozdziału dotyczącego zażaleń, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań.

W tym miejscy wyjaśnić należy, iż omawiane rozstrzygnięcie jest jednym z rodzajów decyzji odwoławczej. Istota tego rodzaju orzeczenia polega na tym, iż organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty). Wymieniony przepis wprowadza zatem wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Podkreślić jednakże należy, iż organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem odnosi się tylko do przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi zaś, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 624).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż organ II instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie w przedmiocie przekazania pisma według właściwości i umorzył postępowanie w tym zakresie przed organem I instancji.

Przede wszystkim za bezsporne uznać należy, iż w sentencji postanowienia organu I instancji nie wskazano, komu i w jakiej części przekazane zostało do załatwienia pismo skarżącej z dnia (...) kwietnia 2010 r. Dopiero w uzasadnieniu postanowienia znajduje się wyjaśnienie, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Starosta B. Rację ma również organ odwoławczy, iż organ I instancji nie określił w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, które kwestie i jakie organowi przekazuje. Zauważyć należy, iż pismo skarżącej z dnia (...) kwietnia 2010 r. kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. zawierało szereg żądań, a mianowicie: wznowienia postępowania w sprawie budowy odcinka linii energetycznej miedzy innymi na działce nr A we wsi S. Ł. i przyznania statusu strony; przywrócenia stanu zgodnego z prawem na działkach nr geod. A, B, C, D, E, F we wsi S. Ł., gdzie zrealizowano odcinek linii energetycznej faktycznie bez wskazań lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę; uzupełnienia "decyzji" z dnia (...) kwietnia 2010 r. w trybie art. 111 k.p.a., co do rozstrzygnięcia i co do prawa odwołania. Jednocześnie jak wynika z akt sprawy, już po wydaniu kwestionowanego postanowienia z dnia (...) kwietnia 2010 r., organ I instancji w dniu (...) maja 2010 r. wszczął na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie budowy napowietrznej linii energetycznej SN 15kV, tym samym uznając się kompetentnym do załatwienia tej sprawy.

W tym stanie rzeczy uznać należy, iż procedura przekazania sprawy wydaje się, co najmniej przedwczesna. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy najpierw należało wszcząć postępowanie administracyjne, a następnie przekazać stosowne kwestie do załatwienia według kompetencji odpowiednim organom. W tym miejscu powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2006 r. (sygn. akt II OSK 898/05, Lex 266307) podnieść należy, iż "podjęcie działań w trybie art. 65 k.p.a. musi być poprzedzone ustaleniami i rozważeniami pozwalającymi na uznanie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy nie jest właściwy, a nadto, iż dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ administracji publicznej wyprowadzi wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej spraw, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi właściwego jego zdaniem sprawie. Przy czym ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy." A zatem to organ, do którego wpłynęło podanie winien w pierwszej kolejności wyjaśnić jego treść i dopiero na tej podstawie wszcząć prawidłowo postępowanie. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż organ mając wątpliwość, co do treści wniosku może w trybie art. 64 § 2 k.p.a. zapytać strony o wyjaśnienie ich intencji i czego w istocie się domagają (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1965/00, Lex 81739). O tym bowiem, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowała.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie pismo skarżącej z dnia (...) kwietnia 2010 r. nie zostało poprzedzone stosowną analizą. Powyższe potwierdza fakt następczego wszczęcia przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie budowy napowietrznej linii energetycznej SN 15kV. Ta ostatnia okoliczność miała też kluczowe znaczenie dla rozpoznania kontrolowanej sprawy. Wobec bowiem późniejszego uznania się przez organ I instancji kompetentnym do załatwienia sprawy poruszanej w podaniu, postępowanie przed tym organem w sprawie przekazania pisma według właściwości stało się bezprzedmiotowe.

W konsekwencji postępowanie w omawianym zakresie przed organem I instancji należało umorzyć, co też prawidłowo uczynił organ II instancji. Jak stwierdził bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. w razie, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem gdy postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, organ odwoławczy decyzją kasacyjną eliminuje decyzję organu I instancji i umarza postępowanie w sprawie (sygn. akt V SA/Wa 1693/07, Lex 484953). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r. podkreślił, że konsekwencją błędnej kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ pierwszoinstancyjny musi być wyeliminowanie z obrotu prawnego jego orzeczenia i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bowiem postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (sygn. akt II SA/Ol 712/09, Lex 531595).

Końcowo podkreślić należy, iż w rozpatrywanym przypadku postępowanie odwoławcze zainicjowało zażalenie na postanowienie w sprawie przekazania pisma według właściwości. W związku z powyższym organ odwoławczy uprawniony był jedynie do zbadania prawidłowości zaskarżonego postanowienia w przedmiocie przekazania sprawy. Zakres bowiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w trybie odwoławczym wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić (rozszerzyć) rodzaju sprawy, co oznacza, iż w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa.

W konsekwencji i kognicja Sądu ogranicza się tylko do zbadania legalności skarżonego rozstrzygnięcia, pomijając pozostałe zarzuty odnoszące się do wznowienia postępowania oraz przyznania przymiotu strony. Powyższe kwestie mogą być rozpatrywane jedynie w postępowaniu prowadzonym w wyniku zaskarżenia rozstrzygnięcia merytorycznego.

Z wyżej wskazanych powodów zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej wydanie kwestionowanego orzeczenia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.