II SA/Bk 295/16, Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2165371

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 października 2016 r. II SA/Bk 295/16 Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Roleder.

Sędziowie: WSA Marek Leszczyński (spr.), NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. Sp.k. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków środowiskowych dla przedsięwzięcia

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego E. Sp. z o.o. Sp.k. w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia (...) marca 2016 r., nr (...), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy G. z dnia (...) lutego 2016 r., znak: (...), ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu na działce nr geod. (...), obręb S., gmina G. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wnioskiem z dnia (...) sierpnia 2015 r. E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w G. wniosła o określenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego jej funkcjonowania na działce nr (...) w miejscowości S.

Wójt Gminy G., po przeprowadzeniu postępowania, w tym zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. oraz uzgodnieniu z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, Wydziałem Spraw Terenowych w Ł., decyzją z dnia (...) lutego 2016 r., znak: (...), ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że inwestycja swym zakresem obejmie budowę 6 kurników o łącznej obsadzie 358.788 sztuk/cykl, tj. ok. 1435,15 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą: 2 zbiorniki na ścieki bytowe o pojemności 10 m3 każdy, 12 silosów na paszę o pojemności 22,5 Mg każdy, 6 zbiorników na wody z mycia kurników o pojemności 10 m3 każdy, waga najazdowa, skład opału, kotłownia z zapleczem socjalnym, agregat prądotwórczy, zbiornik ppoż. W decyzji organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu oraz innych decyzji wydawanych w następstwie prawnym (projekcie budowlanym). Nadto nałożył obowiązek podjęcia określonych działań, celem zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli W. W. i P. W.

SKO w Ł. decyzją z dnia (...) marca 2016 r., nr (...), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy G. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że odwołania zasługują na uwzględnienie, gdyż wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zebrał wprawdzie cały przewidziany ustawą materiał dowodowy, ale nie dokonał jego oceny w sposób wyczerpujący, jak nakazuje art. 77 § 1 k.p.a. i nie dokonał oceny, o której mowa w art. 80 k.p.a., tj. swobodnej oceny dowodów ani też nie ustosunkował się do tego materiału dowodowego w sposób nakazany art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie organu, skoro organ I instancji musiał przy wydawaniu decyzji brać pod uwagę nie tylko ustalenia raportu, ale również uzgodnienia i opinie wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (postanowienie z (...) października 2015 r.) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (opinia z dnia (...) sierpnia 2015 r.), to nie był uprawniony do podważania ich merytorycznej zawartości bez przeprowadzenia niezbędnych wyjaśnień, a przez to w zakresie omawianej zieleni nie mógł się ograniczyć jedynie do zapisu zobowiązującego inwestora do zaprojektowania (bez obowiązku wykonania) z kierunku zachodniego (po granicy działki z sąsiadującą działką nr (...)) pasa zieleni izolacyjnej o szerokości ok. 3 m z drzew i krzewów zimozielonych i liściastych o szybkim przyroście.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że sporządzony w niniejszej sprawie raport jest niepełny, a orzekające w sprawie organy, tj. zarówno RDOŚ, PPIS, jak i Wójt nie dokonały jego wnikliwej oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. Raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Natomiast w przedmiotowej sprawie raport zawiera w istocie tylko analizę jednego wariantu, czyli wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Wprawdzie inwestor przedstawił opis racjonalnego wariantu alternatywnego, lecz wariant ten nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Lakoniczność opisu wariantu czyni niemożliwym dokonanie oceny zasadności realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Przedstawienie wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, w taki sposób jak to uczyniono w raporcie, niewątpliwie nie może być uznane za spełniające wymagania z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.o.ś. Brak rzetelnej analizy wariantów w raporcie spowodował, że jego autorzy nie określili przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, czym naruszono postanowienia art. 66 ust. 1 pkt 6 u.u.i.o.ś.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 62 u.u.i.o.ś. w ramach ocen oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia nie tylko bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi ale również możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast przedmiotowy raport nie zawiera oceny gospodarki nawozami naturalnymi, w tym ich wpływu na wody powierzchniowe i podziemne. Za podjęcie próby takiej oceny nie można uznać zacytowania obowiązujących uregulowań prawnych związanych ze stosowaniem nawozów naturalnych i wskazanie, że pomiot kurzy w ilości około 4060 Mg/rok będzie przekazywany do wykorzystania rolniczego poza terenem należącym do inwestora, na podstawie umów zawartych z zainteresowanymi rolnikami. Dołączone do raportu umowy zawarte z rolnikami na odbiór nawozu naturalnego ocierają się o granicę śmieszności. Zatem zachodzi potrzeba wnikliwej analizy, gdzie i jak będzie przechowywany pomiot siedmio-ośmiokrotnie usuwany z kurników w ciągu roku. W związku z powyższym nie ma najmniejszej gwarancji, że pomiot usunięty z kurników nie będzie składowany w obrębie fermy, z zagrożeniem dla środowiska. Tym samym organ I instancji naruszył zasadę ogólną dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jest to uchybienie w zakresie ustaleń faktycznych, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W związku z powyższym istnieje, po uzupełnieniu raportu w omówionym zakresie, konieczność uzupełnienia decyzji organu I instancji o stosowny zapis dotyczący gospodarki wytworzonym nawozem naturalnym.

Dalej organ wskazał, że analizując materiał dowodowy (raport i uzupełnienia), stwierdzić należy, że inwestor nie wykazał na jakim obszarze mogą być odczuwalne uciążliwości odorowe. Brak wskazanych w pkt 8.6 raportu uregulowań prawnych i metodycznych w tym zakresie nie zwalnia inwestora od przeprowadzenia stosownych symulacji w oparciu o normatyw oddziaływania odorowego określony w literaturze fachowej oraz normy niemieckie i holenderskie. To, że uciążliwości związane z emisją odoru aktualnie nie zostały objęte regulacją prawną - regulacje normatywne nie określają parametrów wielkości stężeń substancji zapachowych w powietrzu, nie oznacza, że analiza uciążliwości z tym związanych może być przez autorów raportu i organ I instancji pomijana. W związku z powyższym organ I instancji, po przedłożeniu przez autorów raportu spostrzeżeń w sprawie emisji substancji odorowych, powinien się wypowiedzieć na temat skali tego zjawiska, możliwości jego zminimalizowania oraz wpływu tych uciążliwości na zdrowie i życie ludzi, mając na uwadze, że pozytywne uzgodnienie raportu przez RDOŚ nie zwalnia organu I instancji od przeprowadzenia samodzielnej oceny, czy raport jest spójny i kompletny.

Dalej organ podniósł, że zgodnie z art. 49 k.p.a. strony w niniejszym postępowaniu mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi (tu: art. 74 ust. 3 u.u.i.o.ś.). Organ I instancji nie wyjaśnił, w oparciu o jakie kryteria uznał za strony postępowania jedynie inwestora, W. W. i P. W. oraz K. N., gdy np. izolinia stężeń maksymalnych dwutlenku siarki 400 pg/m3 (dopuszcz. 350 pg/m3) przebiega przez części działek oznaczonych nr od 492 do 497, a ich właściciele nie zostali uznani za strony postępowania.

Ponadto zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 u.u.i.o.ś., uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno zawierać, w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Co prawda akta sprawy zawierają uwagi i wnioski, które wpłynęły w toku prowadzonego postępowania oraz odpowiedzi na nie, niemniej jednak w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) lutego 2016 r., Wójt winien wyjaśnić w jakikolwiek sposób, czy i w jakim zakresie uwzględnił uwagi i wnioski zgłoszone przez okolicznych mieszkańców, którzy w trakcie prowadzonego postępowania zwracali uwagę na niedogodności wynikające z budowanej fermy drobiu z punktu widzenia ochrony środowiska. Oczywistym jest, że zgłoszone wnioski i uwagi mają charakter wyłącznie konsultacyjny, zaś organ prowadzący postępowanie nie jest nimi związany. Mimo niewiążącego ich charakteru muszą zostać rozpatrzone przed wydaniem decyzji środowiskowej, gdyż informacje, dane, sugestie, opinie złożone w trybie uwag i wniosków - zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a. traktowane są jako materiał dowodowy w sprawie i funkcjonują na równych prawach z innymi dowodami. Pominięcie zbadania zasygnalizowanych faktów, nieuwzględnienie tych z nich, które powinny mieć wpływ na rozstrzygnięcie, stanowi podstawę do uchylenia decyzji środowiskowej przez Kolegium.

W ocenie organu, z powyższych względów przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie jest wadliwe i koniecznym jest jego ponowne przeprowadzenie zgodnie z obowiązującymi regulacjami, co uzasadnia orzeczenie na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym zaś rozpoznaniu sprawy organ administracji uzupełni postępowanie w zakresie wskazanym przez Kolegium.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w G., w której zarzuciła naruszenie:

a)

art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było przesłanek na jego zastosowanie w postaci naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść wydanej decyzji, w sytuacji, gdy w toku sprawy nie mieliśmy do czynienia z naruszeniami aktualizującymi zastosowanie dyspozycji tego przepisu,

b)

art. 62 u.u.i.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 u.u.i.o.ś. w zw. z art. 80 k.p.a. przez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, co polegało na przyjęciu, że przedstawiony w raporcie środowiskowym wariant przedsięwzięcia, według którego kurniki byłyby ogrzewane węglem nie jest racjonalnym wariantem alternatywnym względem rozwiązania, zgodnie z którym kurniki będą ogrzewane ekogroszkiem i w konsekwencji uznanie, że raport środowiskowy złożony w niniejszym postępowaniu nie stanowi należytej podstawy dla wydania decyzji środowiskowej,

c)

naruszenie art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.o.ś. przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, co polegało na uznaniu, że opinia Powiatowego Inspektora Sanitarnego wydana w toku postępowania przed organem I instancji ma walor wiążący i stanowisko w opinii wyrażone powinno być bezwzględnie uwzględnione w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy nie ma ona charakteru wiążącego i nie istnieje prawny obowiązek uwzględniania jej treści w treści decyzji środowiskowej,

d)

art. 85 ust. 2 pkt 1 u.u.i.o.ś. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organ I instancji nie uwzględnił w wystarczającym stopniu uwag i wniosków zgłoszonych przez okolicznych mieszkańców w toku postępowania i nie rozważył ich jako dowodów w sprawie w sytuacji, gdy organ odniósł się do nich w wystarczającym stopniu w treści uzasadnienia decyzji,

e)

art. 82 ust. 1 pkt 2 lit.b.u.u.i.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 6 u.u.i.o.ś. w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu w zw. z § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń w zakresie ich stosowania (Dz. U. z 2014 r. poz. 393) w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, co polegało na przyjęciu, że przedstawione w złożonym w toku postępowania raporcie o oddziaływaniu na środowisko treści odnośnie gospodarki nawozami naturalnymi nie są wystarczające w zakresie oceny m.in. oddziaływania na wody powierzchniowe i podziemne, zaś złożone umowy dot. odbioru pomiotu kurzego przez rolników nie są wystarczającym dowodem na należyte w przyszłości zagospodarowanie pomiotu kurzego, w sytuacji gdy obowiązek zawarcia definitywnych umów o dostarczanie nawozu, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o nawozach, spoczywa na stronach dopiero w sytuacji, gdy efektywnie wykonywana będzie działalność polegająca na chowie lub hodowli drobiu, a w związku z tym na etapie uzyskania decyzji środowiskowej wystarczające jest zawarcie umów ramowych organizujących współpracę stron w tym zakresie, wskazujących na to, że pomiot kurzy będzie odbierany przez rolników będzie odbierany po rozpoczęciu przez E. działalności w zakresie produkcji drobiu' f) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 6 u.u.i.o.ś w zw. z art. 62 u.u.i.o.ś. przez ich niewłaściwe zastosowanie, co polegało na uznaniu, że sposób przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego w zakresie zamierzonego przedsięwzięcia w treści raportu o oddziaływaniu na środowisko powodował, że niewłaściwa jest dokonana analiza wpływu przedsięwzięcia (jego wariantów) na środowisko.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szczegółowo rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie.

W pismach procesowych z dnia 12 czerwca 2016 r. uczestnicy postępowania P. W. i W. W. wnieśli także o oddalenie skargi.

W załączniku do protokołu rozprawy strona skarżąca poparła skargę i odniosła się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w Ł. z dnia (...) marca 2016 r., nr (...), która uchyliła w całości decyzję Wójta Gminy G. z dnia (...) lutego 2016 r., znak: (...), ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu na działce nr geod. (...), obręb S., gmina G. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja kasacyjna została wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do przywołanego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powinien mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego (np. gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji, vide B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 518-519). Nadto pozostaje do wyjaśnienia istotny zakres sprawy. Inaczej rzecz ujmując wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie dominuje zgodny pogląd, że decyzja kasacyjna, która uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania nie może być podjęta w sytuacjach innych niż przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 92/12 oraz B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2009, s. 493).

Podkreślenia także wymaga, że w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania przed organem I instancji nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać bowiem treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie tym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyroki w sprawach II OSK 1274/11 z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Łd 255/13 z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Wr 349/13 z dnia 5 września 2013 r., II SA/Łd 1080/12 z dnia 12 lutego 2013 r., CBOSA). W sytuacji natomiast, gdy zasadniczy materiał wymagany do podjęcia rozstrzygnięcia został w sprawie zgromadzony, organowi I instancji nie można zarzucić istotnej obrazy przepisów postępowania, a zachodzi jedynie potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w niewielkim zakresie (możliwym przy realizacji uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a.), to brak jest podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z istoty postępowania odwoławczego polegającego na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów odwołania. Ustawodawca przyznając organowi odwoławczemu uprawnienie do merytorycznego rozpoznania sprawy upoważnił go do realizacji art. 138 k.p.a. w pierwszej kolejności poprzez rozstrzyganie merytorycznie, tj. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy (faktycznie zmiany decyzji organu I instancji).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał takiego naruszenia przepisów postępowania prowadzonego przez organ I instancji, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Wydanie zaś decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 1011/13).

Uchylając sprawę i przekazując ją do ponownego rozpoznania organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

Stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe. Jak już bowiem wyżej wskazano, orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13). Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Powyższe oznacza zatem, że organ odwoławczy nie może uchylić decyzji organu I instancji w oparciu o wykazywanie naruszenia przez ten organ przepisów prawa materialnego.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy wykazywanie przez organ odwoławczy naruszenia przez organ I instancji przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353; dalej: u.u.i.o.ś.), stanowi w istocie wskazywanie na naruszenie przepisów prawa materialnego, a nie przepisów postępowania, o czym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie więc Sądu, stanowisko organu odwoławczego, iż mógł on uchylić decyzję organu I instancji ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, należy uznać za całkowicie nietrafne.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał na naruszenie, w jego ocenie, przez organ I instancji, także przepisów postępowania. Dotyczy to kwestii, iż w jego ocenie organ I instancji nie wyjaśnił, w oparciu o jakie kryteria uznał za strony postępowania jedynie inwestora, W. W. i P. W. oraz K. N., gdy np. izolinia stężeń maksymalnych dwutlenku siarki 400 pg/m3 (dopuszcz. 350 pg/m3) przebiega przez części działek oznaczonych nr od (...) do (...), a ich właściciele nie zostali uznani za strony postępowania.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego odnośnie tego, iż w postępowaniu odwoławczym organ II instancji zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy i w sytuacji stwierdzenia, że z winy organu I instancji w postępowaniu tym zostały pominięte podmioty, którym przysługuje przymiot strony, uprawniony jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Brak bowiem czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 842/13, oraz wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1876/13). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. musi być jednak poprzedzone stosownymi ustaleniami i stwierdzeniem pozytywnych przesłanek w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 937/13).

W sprawie niniejszej jednak organ odwoławczy takich ustaleń nie poczynił i jednoznacznie nie stwierdził, kto i dlaczego został pominięty jako strona w postępowaniu przed organem I instancji.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przy tym z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.o.ś. wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 236/16). Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ I instancji wskazał i analizował, że bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowią grunty orne, pastwiska, lasy, rzeka E. przepływająca w odległości 520 m oraz najbliższa zabudowa mieszkaniowa w odległości 150 m (patrz: charakterystyka przedsięwzięcia jako załącznik do decyzji).

Zauważenia więc wymaga, że w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej sposób zawiadamiania stron o czynnościach procesowych kompleksowo regulują przepisy art. 74 ust. 3 u.u.i.o.ś. i art. 49 k.p.a. Postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej, ze względu na swój potencjalnie szeroki zasięg, jeżeli chodzi o strony postępowania, jest postępowaniem szczególnym, w którym ustawodawca przewidział możliwość skorzystania z instytucji uregulowanej w art. 49 k.p.a. (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 678/14).

Jak wynika z akt administracyjnych, organ skorzystał z tej możliwości i zawiadamiał strony postępowania o podejmowanych czynnościach i wydanej decyzji na mocy art. 49 k.p.a. (patrz: obwieszczenie z dnia (...) września 2015 r., obwieszczenie z dnia (...) października 2015 r., obwieszczenie - wezwanie na rozprawę z dnia (...) listopada 2015 r., obwieszczenie z dnia (...) grudnia 2015 r., obwieszczenie o wydaniu decyzji z dnia (...) lutego 2016 r. - powołanie się na art. 74 ust. 3 u.u.i.o.ś.). Wprawdzie pamiętać trzeba, że posiadania statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie należy mylić i utożsamiać z możliwością składania uwag i wniosków w toku postępowania przez każdy zainteresowany podmiot jak i żądania udzielenia informacji publicznej przez każdy taki podmiot, który nie musi mieć w tym zakresie nawet interesu faktycznego w świetle dyspozycji art. 33 u.u.i.o.ś. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2396/11), ale organ tej pomyłki nie uczynił. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 u.u.i.o.ś. przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W wykonaniu powyższego obowiązku organ zawiadomił o wszczęciu postępowania i wyłożeniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (patrz: zawiadomienie z dnia (...) sierpnia 2015 r.), a ponadto dokonał zawiadomienia - obwieszczenia o postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa (patrz: zawiadomienie z dnia (...) grudnia 2015 r.), a także dokonał obwieszczenia o wydaniu decyzji - obwieszczenie z dnia (...) lutego 2016 r. z powołaniem się na art. 85 ust. 3 u.u.i.o.ś.).

W kontekście zatem powyższego, zarzut organu odwoławczego, iż organ I instancji nie uznał właścicieli działek sąsiednich za strony przedmiotowego postępowania, jawi się jako nietrafny. Co najwyżej można się zastanawiać, czy organ I instancji miał podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie art. 74 ust. 3 u.u.i.o.ś. i art. 49 k.p.a. i jaki to ewentualnie miało wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy jednak powyższej kwestii nie analizował, a Sąd go w tym nie może wyręczyć. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Jako całkowicie niezasadny należy także uznać zarzut organu II instancji, że organ I instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojej decyzji do uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa. Jak wynika bowiem z tego uzasadnienia, organ się do tych uwag odniósł poprzez szeroki opis przebiegu postępowania, w którym przywołał kwestię zgłoszonych uwag i wniosków oraz udzielonych na nie odpowiedzi (co potwierdza sam organ odwoławczy). Dopiero pominięcie zbadania zasygnalizowanych faktów, nieuwzględnienie tych z nich, które powinny mieć wpływ na rozstrzygnięcie, stanowi podstawę do uchylenia decyzji środowiskowej. Taka sytuacja jednak nie miała w sprawie miejsca, gdyż do wszystkich uwag i wniosków organ się ustosunkował. Ponadto zauważenia wymaga, że powyższy zarzut organ odwoławczy kwalifikuje jako naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 1 u.u.i.o.ś. (który te kwestie reguluje), czyli naruszenie prawa materialnego, które nie uzasadnia z kolei zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. również sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13).

Ze względów jak wyżej, poza oceną Sądu pozostają zarzuty skargi określone w jej punktach b - f, gdyż dotyczą one wprost naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ II instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.