Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2205202

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 20 grudnia 2016 r.
II SA/Bk 285/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.).

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska, WSA Marek Leszczyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. w W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia (...) lutego 2016 r., nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia (...) stycznia 2016 r., nr (...)

2.

zasądza od Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. na rzecz Stowarzyszenia S. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 2 marca 2015 r., Stowarzyszenie S. O. W. P. w W., zwróciło się do P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. (dalej: POW NFZ) o udostępnienie informacji publicznej w postaci "skanów dokumentacji przebiegu i efektów oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii wszystkich kontroli w roku 2013 i 2014, tak wewnętrznych jak i zewnętrznych, przeprowadzonych przez oddział NFZ wśród świadczeniodawców oraz w samym oddziale NFZ". Jednocześnie wnioskodawca wskazał formę udostępnienia, tj. elektronicznie na adres: (...).

W odpowiedzi na powyższy wniosek POW NFZ uznał, iż żądane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Obejmują bowiem szeroki zakres przedmiotowy i wskazane ramy czasowe, a żądane dokumenty (w tym akta postępowania kontrolnego, tj. protokoły oględzin, dokumentacja medyczna, wyjaśnienia, stanowiska, protokoły kontroli i wystąpienia pokontrolne) zawierają dane osobowe, w tym dane wrażliwe o stanie zdrowia świadczeniobiorców, co wymaga ich zanonimizowania, oraz informacje poufne, których przekazanie naruszyłoby interes prywatny lub publiczny. W ocenie organu przygotowanie tych dokumentów wymagać będzie zaangażowania w ten proces znacznych środków osobowych i finansowych.

W tych okolicznościach POW NFZ poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 11 marca 2015 r., że nie dysponuje na dzień złożenia wniosku żądanymi informacjami, a ich udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych, bardzo pracochłonnych i czasochłonnych czynności polegających na opracowaniu na podstawie dokumentacji źródłowej informacji przetworzonej. Jednocześnie POW NFZ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia przedmiotowego wniosku z dnia 2 marca 2015 r. poprzez wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, stanowiącego uzasadnienie udostępnienia wnioskowanej informacji, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma.

W związku z tym, iż w wyznaczonym terminie wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, Dyrektor POW NFZ decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r., nr (...), na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosło Stowarzyszenie S. O. W. P. w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.; dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten konstruuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne przyjęcie, że udostępnienie informacji wiązało się z przetworzeniem informacji publicznej, a w konsekwencji bezpodstawne wydanie błędnej decyzji umarzającej udostępnienia informacji publicznej. Powołując się na powyższe autor odwołania wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor POW NFZ w B. decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r., nr (...), oddalił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu podał, że brak odpowiedzi wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia otrzymania powiadomienia z prośbą o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, stanowiącego uzasadnienie udostępnienia wnioskowanej informacji, uniemożliwiło dokonanie oceny, czy udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niemożliwe było tym samym określenie nie tylko przeznaczenia i celu żądanej informacji, ale również dokonanie oceny, czy udostępnienie jej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem organu brak było zatem podstawowej przesłanki warunkującej rozpatrzenie sprawy, jaką jest dokonanie oceny, czy udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stwierdzenie istnienia obiektywnej przyczyny niemożności rozpatrzenia sprawy co do jej meritum uzasadniało zaś umorzenie postępowania, o czym prawidłowo orzekł organ w decyzji z (...) kwietnia 2015 r. Dokonana zaś w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy kontrola - w trybie art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z 16 ust. 2 u.d.i.p. - nie wykazała uchybień w sposobie załatwienia przedmiotowej sprawy.

W skardze na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Stowarzyszenie S. O. - W. P. w W. wniosło o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) kwietnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1)

art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim norma konstytucyjna gwarantuje uprawnienie uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem publicznym, w tym prawa domagania się istniejących dokumentów, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona, co stanowi nieuprawnione ograniczenie prawa Stowarzyszenia do informacji publicznej;

2)

art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne przyjęcie, że Stowarzyszenie zwróciło się o udostępnienie informacji przetworzonej;

3)

art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż negatywne rozstrzygnięcie wniosku dotyczącego informacji publicznej przetworzonej kończy się umorzeniem postępowania wyrażonym w normie wynikającej z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.;

4)

art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaszła potrzeba wydania decyzji administracyjnej;

5)

art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje podanie w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania, poprzez niespełnienie owego wymogu.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie w pierwszej kolejności stwierdziło, że wnioskowane informacje stanowią informacje, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. (dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających). Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 3 zd. 1 u.d.i.p. informacje te obligatoryjnie muszą być zamieszczone na stronie podmiotowej danego podmiotu zobowiązanego (art. 8 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). W przedmiotowej sytuacji wnioskodawca zwrócił się zatem o udostępnienie informacji publicznej, która - zgodnie z obowiązującymi już od ponad 11 lat przepisami - powinna znajdować na stronie podmiotowej BIP podmiotu zobowiązanego. Gdyby zatem informacje te znajdowały się we wskazanym urzędowym teleinformatycznym publikatorze (BIP) to zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany nie musiałby udostępniać tych informacji na wniosek. Wystarczyłoby bowiem wskazanie adresu strony internetowej, pod którym informacje te można znaleźć. Za naganną skarżący uznał sytuację, w której skutki niedopełnienia ustawowych obowiązków organ przenosi na wnioskodawcę, albowiem nie dość, że obywatele nie mogą się zapoznać z informacjami publicznymi dot. przeprowadzonych kontroli z powodu zaniechania realizacji obowiązków informacyjnych przez organ, to jeszcze Stowarzyszenie nie może zapoznać się z tymi informacjami poprzez przyjęcie, że zwróciło się o udostępnienie informacji przetworzonej.

Za bezzasadne skarżący uznał jednocześnie stanowisko organu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona. W ocenie skarżącego przetworzenie polega bowiem na podjęciu czynności związanych z uogólnianiem lub uszczegółowianiem informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych. Przy czym owe uogólnianie, uszczegółowianie stanowi efekt intelektualnego zaangażowania osoby, tego dokonującej, nie zaś wyłącznie rezultat określonych czynności technicznych. Czynności zatem związane z anonimizacją określonych informacji nie stanowią o przetworzeniu danej informacji publicznej. Nie są to bowiem czynności intelektualne, tylko zwykłe czynności techniczne. Trudno jest zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie przedmiotem żądania było udostępnienie informacji tworzonej. Końcowo skarżący podkreślił, że przepis z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. nie ma zastosowania do postępowania związanego z informacją przetworzoną. Brak bowiem ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, skutkować powinno decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor POW NFZ w B. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wnioskiem z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt 549/15 - wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Dyrektora P. oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia (...) czerwca 2015 r., nr (...) oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję tegoż organu z dnia (...) kwietnia 2015 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd stwierdził, że organ dokonał błędnej interpretacji żądania strony skarżącej, uznając powyższe żądanie za informację publiczną. Po ponownym rozpoznaniu sprawy dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego funduszu Zdrowia w B. decyzją z dnia (...).01.2016 r., nr (...), odmówił udzielenia stronie skarżącej informacji publicznej.

Na skutek wywiedzionego przez Stowarzyszenie S. O. W. P. w W. - Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. decyzją z dnia (...) lutego 2016 r., nr (...) - utrzymał swoją decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ ponownie, przyjął że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, powołując się na kilka orzeczeń wydanych przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodło Stowarzyszenie S. O. W. P. w W. zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywna podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058., dalej jako: "UDIP"), w zakresie w jakim przepis ten normuję instytucję informacji przetworzonej, poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona oraz błędne zastosowanie w mniejszej sprawie,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP, w zakresie w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 7 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) w zakresie w jakim stanowi o tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. chyba że przepisy prawa uległy zmianie, poprzez niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej, wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2015 r., II SA/Bk 549/15.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W konkluzji swego stanowiska zawarł stwierdzenie, ze:

"W ocenie P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, obecność w obrocie prawnym dwóch rozbieżnych rozstrzygnięć Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, wydanych co do zasady w tym samym stanie faktycznym i prawnym, gdzie stroną jest ten sam organ - Narodowy Fundusz Zdrowia, uprawnia tutejszy Oddział do ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględniając ocenę prawną przedstawioną w obu wyrokach, stąd zarzut Skarżącego o naruszenie przez Organ art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za nietrafiony"

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Należy podkreślić, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 roki, poz. 270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b)

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja z dnia (...) stycznia 2016 r. podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przede wszystkim art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazany powyżej przepis art. 153 zawiera zapis: "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

W konkretnej sprawie organ nie zastosował się w żadnym zakresie do przesłanek wynikających z treści wyżej wymienionego przepisu. Organ odwoławczy podjął jedynie polemikę merytoryczną z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2015 r. (sygn.,. akt II SA/Bk 549/15), powołując się na inne rozstrzygnięcia w przedmiotowej problematyce, które są odmienne od stanowiska zajętego w wyżej wymienionym wyroku i w konsekwencji uznał, że jeżeli te inne wyroki dotyczą tej samej problematyki i tego samego organu - to nie narusza to przesłanek z art. 153 cyt. powyżej ustawy.

Sąd w żadnym zakresie nie podziela takiej interpretacji organu art. 153, która jest sprzeczna z treścią zawartą w tymże przepisie, a zmierza wyłącznie do uzyskania korzystnego dla strony skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd przypomina, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2015 r. wiążą organ w tej konkretnej sprawie, a nie mogą wiązać organu, jeżeli w tych sprawach nawet w podobnych lub takich samych stanach faktycznych zostały wydane w innych sprawach.

Rozbieżności poglądów i orzeczeń nie mają żadnego przełożenia na treść stosowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Należy także podkreślić, że również Sąd w składzie niniejszym, jest związany treścią wyżej wymienionego wyroku i zanim organ nie wykona wszystkich wskazań tego wyroku - nie można dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Dlatego też organ obligowany jest ponownie rozpatrzyć sprawę przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazówek co do dalszego postępowania zawartych w cytowanym wyżej wyroku.

Mając całokształt powyższych okoliczności Na względzie Sąd orzekł jak wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

O kosztach rozstrzygnął w myśl art. 200 wyżej wymienionej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.