Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3025445

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 26 maja 2020 r.
II SA/Bk 191/20
Nauczyciel jako osoba pełniąca funkcję publiczną.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Leszczyński.

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska, Asesor sądowy, WSA Marcin Kojło (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2020 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej (...) w K. z dnia (...) stycznia 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) listopada 2019 r. Z. K. wystąpił do Dyrektora Szkoły Podstawowej im. (...) w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej między innymi w zakresie przysłania wykazu nauczycieli, którym Dyrektor Szkoły Podstawowej w K. przyznał dodatek motywacyjny wraz z podaniem kwoty przyznanej każdemu nauczycielowi w roku szkolnym 2017/2018 i 2018/2019.

Decyzją z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 16 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. - dalej w skrócie: "u.d.i.p."), Dyrektor Szkoły Podstawowej im. (...) w K. odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania kwoty przyznanej każdemu nauczycielowi w roku szkolnym 2017/2018 i 2018/2019.

Z. K. złożył do Wójta Gminy K. odwołanie od tego rozstrzygnięcia.

Wójt Gminy K., zgodnie z art. 17 u.d.i.p., odwołanie przekazał Dyrektorowi Szkoły Podstawowej im. (...) w K. do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2020 r. nr (...), Dyrektor Szkoły Podstawowej im. (...) w K. utrzymała w mocy własną decyzję z dnia (...) listopada 2019 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Dyrektor SP zauważyła, że obowiązek udostępniania informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 u.d.i.p. i z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a także gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego, co oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. W świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ochrona prywatności została natomiast wyłączona w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne. Cecha wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne.

Dyrektor wskazała, że w tym kontekście dokonano analizy zakresu obowiązków i czynności pracowników szkoły i w rezultacie ustalono, że w Szkole Podstawowej im. (...) w K. funkcje publiczne pełni Dyrektor szkoły, Wicedyrektor szkoły oraz Główny Księgowy jednostki. Z uwagi na fakt, iż pozostali pracownicy nie pełnią funkcji publicznych, ich dane o wynagrodzeniach czy też nagrodach doznają ograniczenia z powodu ochrony prywatności tych osób fizycznych.

Dyrektor poinformowała ponadto, że zwróciła się do nauczycieli o zajęcie stanowiska, czy wyrażają zgodę na udostępnienie żądanych informacji. Jedna osoba wyraziła zgodę na podanie kwoty dodatku motywacyjnego, wszyscy pozostali pracownicy odmówili wyrażenia zgody. Udostępnienie informacji, o jakie zwraca się wnioskodawca, wbrew woli pracowników niebędących osobami publicznymi naruszałoby ich prawo do ochrony dóbr osobistych, a tym samym do chronionej sfery prywatności.

Dyrektor stwierdziła zatem, że osoby fizyczne będące pracownikami Szkoły

(z wyłączeniem dyrektora i wicedyrektora), w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne. Podanie kwot dodatku motywacyjnego podlega ochronie ze względu na konstytucyjną, jak również wyrażoną w ustawie zasadę ochrony prawa do prywatności. Udostępnienie w tej sytuacji informacji o zarobkach pracowników szkoły zostałoby dokonane z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Dyrektor nadmieniła jednocześnie, że żądane informacje dotyczące osób pełniących funkcję publiczną w jednostce, tj. dyrektora i wicedyrektora zostaną udostępnione wnioskodawcy we wskazanej we wniosku formie.

W związku z powyższym rozstrzygnięciem Z. K. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę "na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. (...) w K. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania kwoty dodatku motywacyjnego, przyznanej każdemu nauczycielowi w roku szkolnym 2018/2019 i 2017/2018".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji nr (...) z dnia (...) listopada 2019 r. oraz decyzji nr (...) z dnia (...) stycznia 2020 r., zobowiązanie Dyrektora do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt, jak też o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, Dyrektor naruszyła art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie przepisów i wydanie decyzji odmownej, powołując się na ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Zdaniem skarżącego, wykonywanie zadań publicznych przez szkołę odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli szkolnych, nauczyciel jest zatem osobą pełniącą funkcję publiczną. Jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne, a więc nie ma podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej o kwotach pochodzących ze środków publicznych, których udostępnienia domaga się we wniosku. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wskazał, że funkcję publiczną pełni osoba, która wykonuje funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. Nauczyciel jest zatem osobą pełniącą funkcję publiczną. Jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. W ocenie skarżącego nie ma zatem podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej o pochodzących ze środków publicznych tj. wysokości otrzymanych przez nauczycieli dodatków motywacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazała, że wydając decyzje uważała, że informacja o dodatku motywacyjnym, tak jak o poborach nauczycieli, nie jest informacją publiczną i podlega ochronie ze względu na prywatność nauczycieli. Czytając teraz orzecznictwo sądowe Dyrektor dostrzegła jednak, że nie podlega dyskusji, że należy te informację ujawniać. W tej sytuacji wysłała Panu K. imienny wykaz nauczycieli wraz z przyznanymi im kwotami dodatków motywacyjnych, stanowiący odpowiedź na wnioski, wobec których wydana została decyzję odmowna. Niemniej jednak Dyrektor jest zdania, że jedyną przesłanką złożenia przez skarżącego takiego zapytania było niezadowolenie z powodu nieprzyznania dodatku motywacyjnego jego żonie. Jest to próba wymuszenia decyzji zgodnych z interesem prywatnym skarżącego. Wezwania, petycje, wnioski i wszystkie pisma skarżącego z zapytaniami o informację publiczną służą jako nękanie i zastraszanie. Wnioski, petycje i wezwania wysyłane przez skarżącego od (...) września 2018 r. miały miejsce po tym, jak jego córka nie została zatrudniona na stanowisku nauczyciela języka angielskiego. W roku szkolnym 2018/2019 wpłynęło 27 wniosków zawierających łącznie 227 pytań o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wykorzystuje przysługujące mu prawo do informacji publicznej, nie dla dobra i interesu publicznego, a w celu zemsty i wpływania na przyszłe decyzje pracodawcy jego żony. Dopóki nie doszło do niezatrudnienia córki skarżącego nie występował on z zapytaniami o informację publiczną, nie składał petycji i skarg. Rosnąca częstotliwość zapytań o udzielenie informacji publicznej i ich treść wskazują na działania mające na celu paraliż pracy szkoły. Z treści pism wprost wynika, że są one wymierzone w osobę Dyrektora. Wiedza, o którą się w nich ubiega skarżący w żaden sposób nie służy interesowi publicznemu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Powodem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym wykazu nauczycieli, którym Dyrektor przyznał dodatek motywacyjny stało się stanowisko, że informacje takie godzą w prywatność nauczycieli, którzy oprócz dyrektora i wicedyrektora szkoły - nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. W efekcie powyższego organ uznał, że w zakresie określonym w decyzjach nie ma podstaw do udzielenia informacji publicznej.

Trzeba przyznać rację skarżącemu, że pogląd organu jest jednak nieprawidłowy, gdyż jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych nauczyciele są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania. Zadaniem publicznym jest natomiast m.in. realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia w ramach pracy wykonywanej przez nauczycieli szkolnych, co pozwala ich kwalifikować jako osoby pełniące funkcje publiczne (zob. bliżej wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 1108/14 oraz z 30 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1871/15, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Nauczycieli nie dotyczy zatem ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność. Dyrektor dostrzegła zresztą w tym zakresie własną błędną argumentację i w odpowiedzi na skargę przyznała, że informacje, których zażądał skarżący należy udostępnić i poinformowała, że wysłała panu K. imienny wykaz nauczycieli wraz z przyznanymi im kwotami dodatków motywacyjnych.

Choć organ dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to Sąd doszedł do wniosku, że decyzja odmawiająca udzielenia skarżącemu informacji publicznej znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i pomimo błędnego uzasadnienia nie powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Podstawę takiej oceny stanowią okoliczności wskazujące na nadużycie przez skarżącego prawa do uzyskania informacji publicznej, które zostały przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę, nakreślone podczas rozprawy i znajdują potwierdzenie w aktach sprawy II SAB/Bk 113/19, w której tut. Sąd rozpoznawał skargę Z. K. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. (...) w K. w sprawie załatwienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie informacji publicznej.

Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Sprawa publiczna jest z kolei definiowana jako działalność zarówno organów władzy publicznej, ale też osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. bliżej I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz do art. 1, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016).

W ostatnim czasie, w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, identyfikuje się problem nadużywania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej i wskazuje się - na tle okoliczności każdego konkretnego przypadku - że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej".

Z nadużywaniem prawa podmiotowego mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zainteresowany podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia innych celów niż przewidziane przez ustawodawcę. Najogólniej nadużycie prawa oznacza zatem zastosowanie prawa w sposób sprzeczny z celem, który legł u podstaw jego ustanowienia, przy czym istotne jest, aby używanie tego prawa miało wpływ na sferę interesów innych podmiotów (M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2018, nr 1. s. 27-41).

Zauważyć przy tym trzeba, że celem prawa do informacji jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Z drugiej strony ma ono zapewnić wpływ obywateli na poczynania władzy w takim zakresie, w jakim jest to istotne z punktu widzenia realizacji standardów demokratycznego państwa prawnego. W związku z tym celem prawa do informacji publicznej (zarówno konstytucyjnego, jak i wyrażonego w ustawie) nie jest zaspokajanie czy też realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji, co prawda mających charakter publiczny, wykorzystywanych jednak dla innych celów (zob. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005 r., pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005). Nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia innego celu niż troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów (por. J. Drachal, ibidem oraz np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. I OSK 2642/16 i przywołane tam orzecznictwo, dostępny w CBOSA).

W wyroku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. I OSK 2777/16, NSA wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej".

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanego przypadku zauważenia wymaga, że w odpowiedzi na skargę Dyrektor podniosła, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej skarżący składa od września 2018 r. po tym, jak jego córka nie została zatrudniona na stanowisku nauczyciela języka angielskiego. W roku szkolnym 2018/2019 wpłynęło 27 wniosków zawierających łącznie 227 pytań o udostępnienie informacji publicznej. Jak wskazała Dyrektor czas, jaki musi poświęcić na realizację tych wniosków odbija się negatywnie na pracy szkoły. Na rozprawie w dniu (...) maja 2020 r. Dyrektor podniosła, że czuje się nękana i zastraszana przez skarżącego.

Analiza akt sprawy II SAB/Bk 113/19 wraz z aktami administracyjnymi potwierdza istnienie konfliktu między skarżącym i Dyrektor Szkoły, a mnogość wniosków i obszerność żądanych informacji może wzbudzać u Dyrektor poczucie nękania wywołując uzasadnione przeświadczenie, że celem korzystania przez skarżącego z prawa do informacji publicznej nie była jawność i przejrzystość działania szkoły, tylko utrudnienie funkcjonowania, paraliż pracy Dyrekcji i nauczycieli tej placówki. W piśmie z dnia 10 grudnia 2019 r. Z. K. potwierdza, że Dyrektor Szkoły nie zatrudniła jego córki na stanowisku nauczyciela i zarzuca, że zatrudnienie innej osoby nastąpiło wyłącznie "po znajomości" (k. 27 akt sądowych II SAB/Bk 113/19). Akta administracyjne ww. sprawy wskazują, że od tego momentu, tj. od czerwca 2017 r. rozpoczęła się aktywność p. K. w składaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej, która następnie przybrała na częstotliwości od września 2018 r., od kiedy to praktycznie w każdym miesiącu (niekiedy kilkukrotnie w miesiącu) Dyrektor Szkoły otrzymywała żądania udostępnienia informacji publicznej. Lektura tych wniosków w połączeniu z ilością i częstotliwością ich składania wskazuje, że każdy z nich wymagał udzielenia informacji o dużym stopniu szczegółowości. W aktach II SAB/Bk 113/19 znajduje się ponadto pismo nauczycieli Szkoły wyrażające ocenę o nadużyciu prawa przez skarżącego. Nauczyciele zaobserwowali, że częstotliwość i ilość pytań kierowanych przez skarżącego negatywnie wpływa na szkolną społeczność, działania p. K. przeszkadzają pracownikom i uczniom w normalnym funkcjonowaniu, wpływają destrukcyjnie i dezorganizują pracę Dyrektora, nauczycieli i uczniów, a ich celem jest dokuczenie władzom placówki. Zdaniem nauczycieli, częste pytania mają na celu utrudnianie pracy szkoły, a skarżący nadużywa przepisów prawa, być może w jakimś swoim interesie prywatnym (k. 72 akt sądowych w sprawie II SAB/Bk 113/19).

Prawo do informacji publicznej jest zakorzenione w Konstytucji RP i ustawie, nie ma jednak charakteru absolutnego, nieograniczonego. Prawo to nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach prywatnych sporów, konfliktów i w takiej sytuacji nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Działanie skarżącego oraz ilość, częstotliwość, treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, oraz ich ewidentne konfliktowe podłoże, nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz o zamiarze wywołania dolegliwości u ich adresata. Z tych powodów do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2019 r. nie miały zastosowania przepisy u.d.i.p.

Wprawdzie ustawa przewiduje, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.), prawo do informacji publicznej nie może być jednak wykorzystywane do pozyskiwania wszelkich informacji w celach stanowiących zaprzeczenie idei omawianej ustawy. W realiach tej sprawy interes skarżącego nie może być realizowany w trybie u.d.i.p., ponieważ stoi w opozycji do jej celów i godzi w sprawność działania instytucji publicznej, jaką jest szkoła publiczna, powodując co najmniej utrudnienie jej pracy, poprzez kierowanie licznych i drobiazgowych wniosków. Nadużycie to nie neguje prawa do uzyskania informacji publicznej, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Informacja nie traci w takim przypadku publicznego charakteru tylko nie może być udzielona.

W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja choć oparta została na błędnej argumentacji, to odpowiada prawu. Dlatego też skarga została oddalona, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.