Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 13 lipca 2006 r.
II SA/Bk 136/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.).

Sędziowie: NSA Stanisław Prutis, Asesor, WSA Małgorzata Roleder.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi R. D. na uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia (...) grudnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie scalania i podziału nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) grudnia 2005 r. Rada Miejska Ł. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie scalania i podziału nieruchomości położonych w Ł. w obrębie ulic M., S.

W uchwale tej Rada Miejska Ł. na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) dokonała scalenia i podziału nieruchomości położonych w Ł. w obrębie ulic M. i S. zgodnie z opracowanymi geodezyjnie granicami gruntów objętych scaleniem i podziałem, stanowiącym załącznik Nr 1 do tejże uchwały, rejestru nieruchomości z wykazaniem stanu dotychczasowego stanowiącym załącznik Nr 2 oraz wypisu i wyrysu z planu miejscowego stanowiącymi odpowiednio załączniki Nr 3 i 4. Ponadto zatwierdziła geodezyjny projekt scalenia i podziału nieruchomości stanowiący załącznik Nr 5 oraz rejestr nieruchomości z wykazaniem stanu nowego po scaleniu i podziale, w tym nieruchomości przyznanych uczestnikom postępowania w zamian za nieruchomości będące ich własnością lub pozostające w użytkowaniu wieczystym przed scaleniem i podziałem oraz gruntów, które przechodzą z mocy prawa na własność Miasta Ł. pod drogi, stanowiący załącznik Nr 6. Wobec braku możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej Rada Miejska w Ł. ustaliła, iż za różnicę powierzchni uczestnicy scalenia i podziału otrzymują dopłatę lub są zobowiązani uiścić dopłatę w gotówce w wysokości wykazanej w załączniku Nr 7 w terminie 14 dni od ogłoszenia uchwały.

W przedmiotowej uchwale Rada Miejska w Ł. ustaliła także rodzaje i terminy budowy urządzeń infrastruktury technicznej, zasady ustalania wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich oraz rozstrzygnęła wnioski, jakie wpłynęły w okresie wyłożenia projektu uchwały do wglądu uczestnikom postępowania. Między innymi nie uwzględniono zastrzeżeń pana R. D. do projektu uchwały o scalaniu i podziale w sprawie zmniejszenia szerokości nowo powstałej w scaleniu działki drogi o nr (...) z powodu wydzielenia ciągu pieszo - jezdnego ściśle według zasad i wytycznych zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego scalanego terenu, będącego prawem lokalnym. Organ wskazał przy tym, iż propozycja zrealizowania pasa drogi w połowie jej szerokości po stronie działek sąsiednich oznaczonych nr (...),(...)oraz (...) jest możliwa do wprowadzenia poza procesem scalenia i podziału (działki te nie weszły w granice scalenia). Plan miejscowy zakłada poszerzenie ciągu pieszo-jezdnego od strony, proponowanych przez wnioskodawcę, nieruchomości sąsiednich poprzez przekształcenie tego ciągu w drogę dojazdową o szerokość umożliwiającą realizację ciągów pieszych (chodników), jezdni szer. min. 5 m. oraz zatok parkingowych w ramach realizacji nowej zabudowy usługowej oraz przekształceń istniejącej zabudowy w kompleksie 1 U * MN tj. na terenie działek (...), (...), (...) (§ 7, ust. 3, pkt 9, lit. C Uchwały Nr (...) z dnia (...) marca 2004 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. z części dotyczącej terenów położonych w rejonie ulic: Al. L., S., M. i W.

W związku z powyższym w dniu 22 stycznia 2006 r. pan R. D. wezwał Radę Miasta Ł. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienie zaskarżoną uchwałą.

Konsekwencją nieuwzględnienia stanowiska skarżącego była skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) na uchwałę Rady Miasta Ł. z dnia (...) grudnia 2005 r. nr (...) w scalania i podziału nieruchomości położonych w Ł. w obrębie ulic M. i S.

W skardze na powyższą uchwałę pan R. D. podkreślił, iż niezgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalono, iż ciąg pieszo - jezdny o szerokości 6 metrów będzie w całości obciążał jego nieruchomość, zamiast obciążania jego działki i działek sąsiednich w równym stopniu, o czym mówi art. 105 ust. 1 cytowanej ustawy. Powyższe w ocenie skarżącego powoduje naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności i faktyczne wywłaszczenie go z części jego nieruchomości za odszkodowaniem.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały.

Rada Miasta Ł. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie.

W uzasadnieniu swego stanowiska Rada Miasta Ł. wskazała, że przedmiotowa uchwała dotyczy zatwierdzenia procedury scaleniowej (wszczętej na wniosek właścicieli gruntów, w tym również skarżącego) przeprowadzonej przy udziale uczestników scalania zgodnie z przepisami art. 101 - 108 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości, zaś na terenach niezabudowanych zostały wydzielone na gruncie i oddane w posiadanie uczestnikom postępowania działki przeznaczonego pod budownictwo jednorodzinnego z usługami. Organ jednocześnie podkreślił, iż w procedurze tej nie rozstrzyga się zmiany planu zagospodarowania przestrzennego - o czym strona skarżąca była wielokrotnie informowana. Przedmiotem zatem skargi nie jest procedura scaleniowa, a jedynie kształt zaplanowanego w planie miejscowym ciągu pieszo - jezdnego w niezabudowanej części nieruchomości skarżącego.

Na tej też podstawie organ wskazał, iż zakres tematyczny wniosków składanych przez skarżącego (ponowiony w niniejszej skardze do WSA) w trybie art. 103 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami znalazł swoje rozstrzygnięcie w § 6 pkt 9 skarżonej uchwały. Ponadto w sprawie tej brał udział w trybie art. 183 k.p.a. Prokurator Rejonowy, jak również Rzecznik Praw Obywatelskich, a rozstrzygnięcia te poddane zostały również analizie i kontroli Wojewody P., który także nie dopatrzył się żadnych uchybień formalnych w skarżonej uchwale.

Reasumując organ podniósł, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącego w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż skarga dotyczy zmiany planu miejscowego, zaś wniosek taki (o szerokości pasa drogi - ciągu pieszo-jezdnego) skarżący mógł złożyć na etapie rozstrzygnięć procedury planistycznej w trybie zatwierdzenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (z czego nie skorzystał). Plan zagospodarowania przestrzennego, na którym było oparte skarżone postępowanie scaleniowe został zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej Ł. z dnia (...) marca 2004 r. Nr (...) w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów położonych w rejonie ulic: Al. L., S., M. i W. Ponadto uchwała ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku w wyroku z dnia 4 grudnia 2003 r. w sprawie SA/Bk 962/03.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przed omówieniem zarzutów skargi koniecznym jest poczynienie ogólnych uwag o charakterze wezwania do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Podkreślić przy tym należy, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie przychylił się do stanowiska organu, iż skarżący nie wezwał Rady Miasta Ł. do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Skarżący bowiem przedłożył do akt sprawy wezwanie z dnia 22 stycznia 2006 r. z pieczątką Urzędu Miejskiego w Ł. Sama natomiast okoliczność kwestionowana ważności tej pieczątki, nie może stanowić dowodu tego, iż została ona podrobiona. W tym bowiem zakresie nie toczyło się żadne postępowanie zmierzające do wykazania, iż pieczęć Urzędu Miejskiego w Ł. nie została wystawiona przez pracownika tego organu, a co za tym idzie została sfałszowana.

Przechodząc do meritum wskazać należy, iż przepis art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W art. 101 ust. 1 legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Nadal jednak sąd administracyjny może w takim postępowaniu badać wyłącznie zgodność zaskarżonych aktów i czynności z obowiązującym prawem, na uwzględnienie więc skargi w żaden sposób nie wpływa fakt naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, a jedynie obiektywna niezgodność z obowiązującym prawem.

Na wstępnie zaznaczyć należy, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są uchwały lub zarządzenia organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. (sygn. W 10/93. OTK 1994, cz. II, poz. 46). Powszechne jest też przekonanie doktryny, że przedstawienie precyzyjnej, szczegółowej i poprawnej terminologicznie definicji pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej nie wydaje się możliwe. W literaturze przedmiotu opowiedziano się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej, wskazując na konieczność wiązania tego pojęcia z przedmiotem uchwały organu gminy, a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego (Komentarz do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II.

W literaturze także na podstawie unormowań zawartych w ustawie o samorządzie gminnym starano się stworzyć katalog spraw z zakresu administracji publicznej. Ustalono, iż katalog ten obejmuje: akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy (przepisy gminne) na podstawie upoważnień zawartych w art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym uchwały, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o samorządzie gminnym, czyli dotyczące budżetu gminy, programów gospodarczych, uchwały, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 11-14, a więc dotyczące przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej, współdziałania z innymi gminami, herbu gminy, nazw ulic i placów, nadania honorowego obywatelstwa gminy (mają one charakter indywidualny, ale są zaliczane do kategorii "spraw publicznych", ponieważ gminy wykonują je zgodnie z przekazaną im częścią władztwa państwowego), uchwały w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, ale tylko te z nich, które ustalają ogólne zasady zarządu majątkiem i reguły gospodarowania mieniem.

Do tych ostatnich niewątpliwie należy również zaliczyć przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia (...) grudnia 2005 r. nr (...) w sprawie scalania i podziału nieruchomości położonych w Ł. w obrębie ulic M., S., która to również określa reguły gospodarowania mieniem gminy Ł. przy scalaniu i podziale nieruchomości. Nadto należy mieć na uwadze, iż uchwała ta służy wykonaniu założeń przyjętych w Uchwale Rady Miejskiej Ł. z dnia (...) marca 2004 r. Nr (...) w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów położonych w rejonie ulic: Al. L., S., M. i W.,

a więc zasad i wytycznych wskazanych w akcie prawa miejscowego.

Zatwierdzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części Ł., Rada Miejska działała w ramach władztwa planistycznego, na podstawie którego jest ona uprawniona do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska zobligowana była wydać uchwały wykonawcze wprowadzające w życie zapisy tegoż planu.

Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami.

Redakcja tegoż artykułu daje podstawy do uznania, iż podjęcie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości w przypadku określonym w tym przepisie ma charakter obligatoryjny. Zważywszy, że uchwała rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości jest zależna od uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającej obszar objęty przyszłym scaleniem i podziałem oraz jego przeznaczenie, należy przyjąć, iż rada gminy, będąc zainteresowana urzeczywistnieniem swojej uchwały w sprawie miejscowego planu, podejmie niezwłocznie uchwałę uruchamiającą postępowanie scaleniowo-podziałowe.

Powyższe skutkowało zatem uchwaleniem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Ł., jak również nie uwzględnieniem zastrzeżeń do projektu uchwały o scalaniu i podziale podniesionych przez pana R. D. Jak trafnie podkreślił organ, szerokość ciągu pieszo - jezdnego, jak i jego umiejscowienie na nieruchomości skarżącego wynikało z zasad i wytycznych przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części miasta Ł. Na etapie zaś wdrożonej przez organ procedury planistycznej skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia zarzutów, co skutkowało zatwierdzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnoszenie zaś w chwili obecnej zarzutów dotyczących kształtu zaplanowanego w miejscowym planie ciągu pieszo - jezdnego w niezabudowanej części nieruchomości skarżącego jest spóźnione i jako takie nie może być uwzględnione. De facto bowiem skarżący nie podnosi żadnych argumentów na potwierdzenie tego, że doszło do naruszenia procedury scaleniowej, a jedynie kwestionuje zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego niezastosowanie przez organ art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zakresie proporcjonalnego pomniejszenia powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scalaniem oraz ogólnej powierzchni działek gruntów wydzielonych pod nowe drogi podnieść należy, iż jest w nim mowa o "nieruchomościach objętych scalaniem". Jak wskazał natomiast organ propozycja zrealizowania pasa drogi w połowie jej szerokości po stronie działek sąsiednich oznaczonych nr (...),(...) oraz (...) nie była możliwa do wprowadzenia w procesie scalania i podziału, bowiem działki te nie weszły w granice scalania.

Na marginesie tylko podnieść należy, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustawowe granice prawa własności wyznaczają bowiem nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa, w tym również akty prawa miejscowego.

Przyjrzenie się zatem zarzutom skargi poprzez pryzmat poczynionych ustaleń, nie pozwala na ich uwzględnienie albowiem nie dowodzą one naruszenia obiektywnego porządku prawnego czy też naruszenia interesu skarżącego lub jego uprawnienia. Takich naruszeń nie dostrzegł również Prokurator Rejonowy w Ł., Rzecznik Praw Obywatelskich jak i Wojewoda P., analizujący niniejszy przedmiot postępowania.

Na tej też podstawie Sąd uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia skarżącego było nieuzasadnione i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)