Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 752260

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 14 grudnia 2010 r.
II SA/Bk 133/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Wincenciak.

Sędziowie: WSA Małgorzata Roleder, NSA Elżbieta Trykoszko (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia

1.

uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia (...).11.2009 r. nr (...),

2.

stwierdza, że wymienione postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie faktyczne

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2009 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. skarżąca J. W. zwróciła się o wydanie zaświadczenia o merytorycznym rozpatrzeniu jej wniosku z 31 stycznia 2005 r. o wstrzymanie prac budowlanych w postępowaniu administracyjnym o numerze (...). Stwierdziła, iż żądanie wydania zaświadczenia uzasadnia potrzebą przedstawienia stanu faktycznego sprawy innemu organowi.

Początkowo organ na powyższe żądanie odpowiedział pismem z dnia 27 sierpnia 2009 r., w którym podał, iż wniosek z 31 stycznia 2005 r. o wstrzymanie robót budowlanych budynku obory, zlokalizowanej na działce nr geodezyjny (...) położonej w I., został załatwiony poprzez udzielanie odpowiedzi na piśmie. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż w sprawie wstrzymania ww. robót budowlanych nie było prowadzone postępowanie administracyjne ze względu na brak podstawy prawnej, a więc nie podejmowano rozstrzygnięć merytorycznych. W związku z powyższym wniosek o wydanie zaświadczenia nie może być załatwiony w sposób określony w k.p.a., gdyż nie ma przedmiotu żądanego zaświadczenia.

Na skutek zażalenia J. W. na bezczynność organu w procesowym załatwieniu wniosku o wydanie zaświadczenia, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia (...).11.2009 r. wyznaczył organowi I instancji 7 - dniowy termin do załatwienia wniosku z 16 sierpnia 2009 r. w trybie przewidzianym w dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego.

W następstwie rozpoznania wniosku zgodnie z zaleceniem organu II Instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. postanowieniem z dnia (...).11.2009 r. powołując się na art. 219 k.p.a. orzekł o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzając w części opisowej iż postanowienie wydaje po rozpoznaniu wniosku J. W. i W. K. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż J. W. i W. K. nie są stronami postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku inwentarskiego. Zgodnie z art. 217 par. 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w celu potwierdzenia określonych faktów i stanu prawnego. Żądana treść zaświadczenia nie mieści się w zakresie określonym ww. przepisem, ponieważ dotyczy potwierdzenia czynności a nie faktu lub stanu prawnego. Ponadto wszystkie dokumenty dotyczące kwestii wstrzymania ww. robót budowlanych znajdują się w posiadaniu osób występujących o wydanie zaświadczenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wywiodły J. W. i W. K. Wskazały, iż jako stronom postępowania o pozwoleniu na budowę spornej obory, przysługuje im interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów merytorycznego działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. zgodnie z wymogami prawa budowlanego na skutek ich wniosków dotyczących wstrzymania prac budowlanych. Podały, że przysługiwanie J. W. statusu strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę spornej obory, przesądził wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06, natomiast przysługiwanie W. K. statusu strony posterowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej obory wynika stąd, iż jest następca prawnym E. H., który status strony posiadał, co wynika z rozdzielnika decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołujące się podkreśliły, iż Wojewoda P. uznawał je za strony postępowania przy wydawaniu konkretnych, określonych z daty i numeru postanowieniach, które załączone zostały do innego zażalenia. Podnosząc powyższe odmowę wydania zaświadczenia z powołaniem się na brak statusu strony postępowania odwołujące się uznały za bezpodstawną, akcentując wynikającą z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiążącą moc wyroku NSA dla stron, sądu i innych organów państwowych.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpoznaniu powyższego zażalenia postanowieniem z dnia (...).01.2010 r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, iż stosownie do art. 217 par. 2 k.p.a. zaświadczenie jest wydawane przez organ administracji publicznej, gdy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, albo, gdy o wydanie takiego zaświadczenia ubiega się osoba ze względu na swój interes prawny. Wskazał, iż w niniejszym przypadku przepis prawa nie nakładał na organ I instancji obowiązku wydania zaświadczenia. Ponadto przywołane w treści wniosku rozstrzygnięcia dotyczą spraw zabudowy działki numerze geodezyjnym (...) we wsi I., gmina N., w których to sprawach wnioskodawczynie nie mają interesu prawnego, co zostało stwierdzone przez organy administracji publicznej związane ze stosowaniem przepisów ustawy Prawo budowlane, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

Skargę do sądu administracyjnego na opisane wyżej ostateczne postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wywiodły J. W. i W. K., z tym że skarga W. K. została prawomocnie odrzucona postanowieniem sądu z dnia 13 maja 2010 r. (k. 26 - 27 odwrót akt sądowych). J. W. w skardze zarzuciła postanowieniu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 28 k.p.a., 124 k.p.a., 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 219 k.p.a. i 1 pk 1 k.p.a. Zarzuciła organowi lekceważenie wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06 oraz postanowienia WSA w Białymstoku z 18 września 2008 r. sygn. II SAB/Bk 37/08, a także faktu, iż ojciec W. K. był stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę obory. Podniosła zarzut mylnej interpretacji, iż zaświadczenia można żądać tylko, gdy przepis prawa nakłada obowiązek jego wydania oraz mylne twierdzenie, iż wnioskujące o wydanie zaświadczenia nie mają interesu prawnego w sprawie budowy spornego obiektu budowlanego na działce numer (...) w I. Podnosząc powyższe zarzuty i rozwijając argumentację uzasadniającą ich trafność w uzasadnieniu skargi, skarżąca w skardze wnosiła o uchylenie skarżonego postanowienia PWINB w B.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 2010 r. J. W. zażądała stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 219 k.p.a. Zarzuciła też postanowieniu organu II instancji wadę prawną polegającą na zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji uznania, iż odwołującym się nie służył przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, jako że brak przymioty strony postępowania u odwołującego się uzasadniałby umorzenie postępowania zażaleniowego. Powtórzyła wyrażone wcześniej stanowisko co do przesądzenia statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyrokiem NSA z 28 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06.

W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2010 r. skarżąca J. W. sprecyzowała podstawę prawną skargi poprzez wskazanie, iż jest nią art. 51 w związku z art. 3 par. 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powtórzyła po raz kolejny, iż skarżone postanowienie PWINB w B. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w H. posiada istotne wady prawne tzn. narusza art. 28 k.p.a. w związku z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odmowę przyznania skarżącej prawa wynikającego z wiążącego wyroku NSA z 28 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06. Powtórzyła tez zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji nieprzyznania odwołującym się statusu strony postępowania. Dodatkowo wskazała, iż wiążące znaczenie w sprawie ma też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w dniu 16 września 2010 r. sygn. VII SA/Wa 683/10, w którym sąd wypowiada się w kwestii przymiotu strony postępowania skarżącej. Zarzuciła nadto organowi II instancji naruszenie art. 10 k.p.a. tj. zasady czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia przez organ materiału dowodowego i właściwego rozpatrzenia jego całości, naruszenie art. 77 par. 4 k.p.a. poprzez niewzięcie przez organ pod uwagę okoliczności znanych mu z urzędu a mianowicie decyzji o pozwoleniu na budowę spornej obory z dnia (...).11.2004 r., z której wynikał status strony postępowania u poprzednika prawnego W. K., w konsekwencji naruszenie przez organ także art. 75 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Skarżąca zaakcentowała, iż po uchyleniu przez NSA wyrokiem wydanym w sprawie II OSK 208/06, wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2005 r. oddalającego skargę J. W. na decyzję Wojewody P. umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania J. W. na decyzję o pozwoleniu na budowę spornego budynku i jednocześnie uchylenia decyzji wojewody, Wojewoda P. merytorycznie odwołania nie rozpatrzył (tu skarżąca opisała przyczyny tego stanu rzeczy), nie doszło też do wyznaczenia obszaru oddziaływania spornego obiektu budowlanego ani do sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie wymagań prawa budowlanego.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych przez skarżącą. Wynikające z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niezwiązanie sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną, pozwala i nakazuje sądowi, dokonanie kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia niezależnie od argumentacji powoływanej przez stronę. Granice sprawy, w której skarga została wywiedziona, wyznaczają zaś przepisy prawa regulujące materię przedmiotu zaskarżenia.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu administracji odmawiające wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zamieszczone w dziale VII. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż postępowanie to ma charakter uproszczony i odformalizowany (vide: J. Borkowski, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, Wydawnictwo C.H. Beck, 2008 str. 833). Na postępowanie składają się wyłącznie czynności materialno - techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide: wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006/2/64, wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r. sygn. I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 oraz z 21 listopada 2008 r. sygn. III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918). Przewidziana w art. 218 par. 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r. wcześniej powoływany).

Z art. 217 par. 2 k.p.a. wynika, iż zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach tj. jeżeli:

-

urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), bądź gdy

-

osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2)

W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). W sytuacji, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest przepis art. 217 par. 2 pkt 2 k.p.a. (interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie w jego uzyskaniu) organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.)

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: poprzez wydanie za świadczenia o treści zgodnej z żądaniem osoby ubiegającej się o jego wydanie, poprzez wydanie zaświadczenia o treści odmiennej bądź poprzez odmowę wydania zaświadczenia, która jest dokonywana w formie zaskarżalnego postanowienia.

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, iż skarżąca ubiegała się o zaświadczenie o merytorycznym rozpatrzeniu przez organ konkretnego jej wniosku z dnia 31 stycznia 2005 r., uzasadniając potrzebę uzyskania zaświadczenia chęcią posłużenia się nim przed innym organem. Zatem interes prawny skarżącej w uzyskaniu zaświadczenia o ewentualnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ z jej wniosku z dnia 31 stycznia 2005 r. wynikał z potrzeby wykorzystania zaświadczenia przed innym organem. Już z tych przyczyn wyłącznie, iż w samym wniosku o wydanie zaświadczenia, skarżąca nie powoływała się na swój status strony postępowania, błędnie organ administracji upatrywał interesu prawnego skarżącej w uzyskaniu żądanego zaświadczenia w statusie materialnoprawnym skarżącej jako strony postępowań prowadzonych przez organ architektoniczno-budowlany czy organ nadzoru budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych A. H. prowadzonych na działce o numerze geodezyjnym (...) we wsi I. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie, korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi. Zdaniem sądu skarżąca wykazała swój interes prawny w uzyskaniu potwierdzenia faktu, bądź zaprzeczenia faktowi, prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego z jej wniosku z dnia 31 stycznia 2005 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż organ dysponował danymi pozwalającymi na wystawienie zaświadczenia albowiem dowodem na to jest początkowo udzielona skarżącej informacja o załatwieniu wniosku z 31 stycznia 2005 r. w trybie skargowo - wnioskowym. Informacja ta, udzielona zwykłym pismem, została przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w momencie rozpatrywania zażalenia na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, uznana za podjętą w formie niewłaściwej dla postępowania uregulowanego w przepisach działu VII k.p.a., tym niemniej jej treść dowodzi dysponowania przez organ danymi pozwalającymi na stwierdzenie faktu prowadzenia, bądź nieprowadzenia indywidualnego postępowania administracyjnego w wniosku z 21 stycznia 2005 r. Skoro - zdaniem sądu - skarżąca wykazała interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia, a organ dysonował bazą danych pozwalająca na wykreowanie treści zaświadczenia, to stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. ciążył na organie obowiązek wydania zaświadczenia, a w konsekwencji postępowanie o wydanie zaświadczenia nie mogło zakończyć się odmową jego wydania.

Argumentacja skarżącej, koncentrująca się na polemice z przyczyną, z powodu której organ odmówił wydania zaświadczenia tj. sprowadzająca się do wykazywania, że skarżącej służy interes prawny do uznania za stronę postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, jest - na potrzeby kontrolowanego postępowania - zbyteczna. Jako taka nie upoważnia składu orzekającego w niniejszej sprawie do wypowiadania się w kwestii dysponowania przez skarżącą statusem strony postępowań administracyjnych dotyczących robót budowlanych prowadzonych na działce numer (...) we wsi I., tym bardziej, iż interes prawny danego podmiotu do uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego, jest w każdym postępowaniu administracyjnym indywidualnie oceniany. Zarzut naruszenia przez organ w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia przepisów art. 10 k.p.a., 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., jest niezasadny z tej przyczyny, iż postępowanie o wydanie zaświadczenia, jak wcześniej sąd zaakcentował, nie ma charakteru pełnego postępowania administracyjnego, w którym uczestniczą strony. Jest to postępowanie gabinetowe, uproszczone, w którym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią posiadanych przez organ danych, których dotyczyć ma zaświadczenie. Wynikająca z art. 218 par. 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy (bazy) do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych.

Jedyny zarzut skarżącej, który częściowo należało podzielić, aczkolwiek nie z powodów wskazywanych przez skarżącą, wiąże się z podniesionym przez J. W. naruszeniem przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w odniesieniu do W. K., która wcale nie była osobą ubiegającą się o wydanie zaświadczenia (nie jest podpisana pod wnioskiem o wydanie zaświadczenia z dnia 16 sierpnia 2009 r.), a tym samym nie mogła skutecznie wywieść zażalenia na postanowienie organu I instancji, bo nie była stroną uproszczonego postępowania o wydanie zaświadczenia. Zaświadczenie wydaje się wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o jego wydanie. Ponieważ takiego żądania W. K. nie składała, nie mogło w stosunku do jej osoby zostać wydane postanowienie merytoryczne. Tej okoliczności nie zauważył organ II instancji co w omawianym zakresie czyni wadliwym zaskarżone postanowienie.

Reasumując, kwestia wydania skarżącej żądanego zaświadczenia wymaga powtórnego rozpatrzenia z uwzględnieniem zaleceń wynikających z niniejszego wyroku. W treści zaświadczenia, zważywszy na jego charakter, nie mogą być zawarte elementy ocenne, tu sprowadzające się do wskazywania przyczyn, z powodu których organ prowadził (lub nie prowadził) postępowania administracyjnego z wniosku z dnia 31 stycznia 2005 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania uchylonych postanowień do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.