II SA/Bk 119/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3076301

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2020 r. II SA/Bk 119/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska.

Sędziowie WSA: Małgorzata Roleder, Asesor sądowy Barbara Romanczuk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi M. B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

M. J. wnioskiem z dnia (...) października 2017 r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza S. z dnia (...) lipca 2005 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie ulicy (...) w Z., zlokalizowanej na działkach o numerach geodezyjnych: (...), położonych w Z., gmina S. Jako podstawę żądania skarżąca podała okoliczność, że nie była uznana za stronę postępowania zakończonego ww. decyzją pomimo, że była właścicielką nieruchomości będącej jego przedmiotem.

Po rozparzeniu ww. wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) orzekło:

1. nie stwierdzać nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza S. nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego,

2. stwierdzić, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w zakresie w jakim wskazuje działkę o numerze geodezyjnym (...), jako przedmiot postępowania.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że wprawdzie objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostateczna decyzja Burmistrza S. z dnia (...) lipca 2005 r. rażąco narusza zarówno art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy postępowania, w tym art. 107 § 1 k.p.a., to mając na uwadze treść art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium zmuszone było do ograniczyć się do stwierdzenia, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymała dotychczasowe stanowisko podkreślając, że wobec ujawnionych wad decyzji Burmistrza S. Kolegium nie oceniło, czy objęta wnioskiem decyzja rażąco narusza prawo, bądź też, czy decyzja ta wydana została wydana bez podstawy prawnej. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że była pozbawiona udziału w postępowaniu, zaś objęta wnioskiem decyzja Burmistrza nie została je doręczona i z tego względu decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, gdyż nie weszła ona do obrotu prawnego, a ponadto z uwagi na ujawnione wady jest niewykonalna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia (...) maja 2018 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że pomimo, iż wydana przez Burmistrza S. decyzja rażąco narusza szereg przepisów prawa, w tym zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust. 3 ustawy), jak i postępowania (art. 107 § 1 k.p.a.), to z uwagi na treść art. 53 ust. 7 ustawy planistycznej w związku z art. 158 § 2 k.p.a. Kolegium nie ma możliwości stwierdzenia nieważności tejże decyzji Burmistrza S., gdyż od momentu doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji upłynęło ponad 12 miesięcy (decyzja ta została wysłana do stron postępowania w dniu (...) lipca 2005 r.). Mając na uwadze przywołane wyżej regulacje Kolegium uznało, że przy wydaniu decyzji z dnia (...) maja 2018 r. organ zastosował właściwe przepisy prawa.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła skarżąca. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 824/18 uchylił tą decyzję z uwagi na fakt orzekania w przedmiotowej sprawie w obu instancjach postępowania administracyjnego prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. przez tego samego członka składu orzekającego, podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., co stanowi naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia (...) maja 2018 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium ponownie stwierdziło, że wydana przez Burmistrza S. decyzja rażąco narusza szereg przepisów prawa, w tym zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planistycznej (art. 53 ust. 3 ustawy), jak i postępowania (art. 107 § 1 k.p.a.), to z uwagi na treść art. 53 ust. 7 ustawy planistycznej w związku z art. 158 § 2 k.p.a. Kolegium nie ma możliwości stwierdzenia nieważności tejże decyzji Burmistrza S., gdyż od momentu doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji upłynęło ponad 12 miesięcy (decyzja ta została wysłana do stron postępowania w dniu (...) lipca 2005 r.).

Ponadto Kolegium jeszcze raz podkreśliło, że postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie polega na ponownym zbadaniu sprawy pod względem faktycznym, prawnym, a ma na celu jedynie sprawdzenie, czy w sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawę co do jej istoty, tak jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Kolegium podkreśliło także, że wadliwość doręczenia decyzji, nie powoduje wstrzymania biegu terminów przewidzianych w art. 158 § 2 k.p.a. i analogicznie w art. 53 ust. 7 ustawy "od dnia doręczenia decyzji". Również zarzut wydania przez Burmistrza S. decyzji bez podstawy prawnej nie jest zasadny, gdyż w decyzji wskazana jest podstawa prawna - art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 54 ustawy, a z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ wykonawczy gminy jest uprawniony do wydawania, na wniosek inwestora, decyzji ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego na obszarach.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła M. J. podnosząc, że odmowa stwierdzenia nieważności niewykonalnej do dnia dzisiejszego decyzji lokalizacyjnej Burmistrza S. z (...).07.2005 r., obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa powodującego jej nieważność z mocy prawa, o treści niezgodnej z prawnym stanem faktycznym, opartej na niezweryfikowanym, sprzecznym materiale dowodowym, niezgodnym ze stanem prawnym, wywołującej skutki prawne do chwili obecnej, nie jest uzasadniona. Jej zdaniem, decyzja Kolegium z dnia (...) listopada 2019 r. nie uwzględniła m.in.:

1) przesłanek rażącego naruszenia prawa wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powodujących nieważność decyzji z mocy prawa oraz,

2) oczywistych i bezsprzecznych, o szczególnym ciężarze gatunkowym wad decyzji Burmistrza S. z dnia (...).07.2005 r., powodujących skutki prawne do dnia dzisiejszego, a dotyczących błędnie wykazanej jako własność Gminy S. działki (...) o pow. 454 m2 nie funkcjonującej w prawnym obrocie geodezyjnym,

3) Gmina S., wydając decyzję lokalizacyjną z rażącym naruszeniem prawa, potwierdziła nadto nieprawdę zarówno w decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza S. z dnia (...).07.2005 r. jak i w "studium B. z maja 2005 r.", stanowiącym załącznik do decyzji lokalizacyjnej z (...).07.2005 r. oraz "w sporządzonym na ich podstawie projekcie budowlanym w dacie wydania decyzji budowlanej Starosty B. z (...).9.2006 r.",

4) decyzja Burmistrza S. z dnia (...).07.2005 r. wykazuje oczywistą sprzeczność z licznymi decyzjami, np.:

a. z decyzją budowlaną Starosty B. z dnia (...).09.2006 r., zgodnie z którą inwestor nie uzyskał zgody na realizację inwestycji na działce (...), wykazaną w decyzji lokalizacyjnej, wobec braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

b. z decyzją Wojewody P. z dnia (...) marca 2002 r. znak: (...) dotyczącą komunalizacji działki (...) o pow. 960 m2 oraz

c. wydaną po 7 latach decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) grudnia 2017 r. (znak: (...)), utrzymującą w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr (...) z (...) grudnia 2015 r. (znak: (...)), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia (...) 09.2005 r. (...) w zakresie dotyczącym działki (...), z których jednoznacznie wynika, że działka (...), ani działka (...) nigdy nie stanowiły mienia Gminy S.;

5) powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy art. 53 ust. 7 u.p.z.p. oraz art. 156 § 2 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 k.p.a., "o rzekomym upływie 12 miesięcznego, czy 10 letniego okresu czasu nie mają znaczenia w okolicznościach sprawy, bowiem przedmiotowa decyzja lokalizacyjna nie została Skarżącej doręczona, a ww. terminy powinny być liczone od dnia doręczenia decyzji stronie;

6) w decyzji lokalizacyjnej wpisano działkę o nr. geod. (...), chociaż w dniu wydawania tej decyzji działki o takim numerze jeszcze w obrocie prawnym (geodezyjnym) nie było.

Ponadto, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a., Kolegium - w ocenie Skarżącej - nie udowodniło, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność z mocy prawa. Zdaniem skarżącej ww. decyzja lokalizacyjna Burmistrza S. została ponadto wydana z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy "o komunalizacji z dnia 10 maja 1990 r. (...)".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Uwzględniając powołane kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) listopada 2019 r. została wydana prawidłowo.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w następstwie rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) orzekającą:

1. nie stwierdzać nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza S. nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego,

2. stwierdzić, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w zakresie w jakim wskazuje działkę o numerze geodezyjnym (...), jako przedmiot postępowania.

Dokonując sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż trafnie wskazał organ II instancji, że postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej k.p.a.) jest postępowaniem nadzwyczajnym, które nie polega na ponownym badaniu sprawy pod względem faktycznym i prawnym, ale ma na celu jedynie ustalenie i zbadanie, czy w sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności określona w tym przepisie.

I tak zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, albo sprawy którą załatwiono milcząco

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu jej wydania niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stosownie natomiast do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Podobną regulację szczególną w stosunku do przepisu art. 156 § 2 k.p.a. zawiera również art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 zwanej dalej u.p.z.p.), która to regulacja miała zastosowanie przy wydawaniu decyzji Burmistrza S. nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której stwierdzenie nieważności skarżąca wnosi. W art. 53 ust. 7 u.p.z.p. wskazano, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 158 § 2 k.p.a, do którego ustawodawca odsyła w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Trafnie przy tym organ wskazał, iż odpowiednie stosowanie tej regulacji w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, że jeżeli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lokalizacyjnej upłynął okres 12 miesięcy, organowi właściwemu nie wolno stwierdzić jej nieważności, choćby istniały ku temu przesłanki określone w art. 156 § 1. Musi on wówczas ograniczyć się do stwierdzenia, że dana decyzja, zawierająca którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wydana została z naruszeniem prawa i wskazać, z jakiego powodu nie może stwierdzić nieważności takiej decyzji.

W wyroku NSA z dnia 6 września 2013 r. w sprawie sygn. akt II OSK 886/12 wskazano, że przepisy art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. stanowią lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych, w związku z tym, mają pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu. Przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. ma zastosowanie do wszystkich przyczyn stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a (LEX nr 1375644).

Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i mimo uznania części zarzutów podnoszonych przez skarżącą, w zakresie nieprawidłowego wskazania w przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nr działki (...) - jak wskazuje skarżąca nie funkcjonującej wówczas w obrocie prawnym, organ jedynie stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w zakresie w jakim wskazuje działkę o nr (...), jako przedmiot postępowania. Powyższe miało dalsze konsekwencje bowiem skarżąca nie była stroną postępowania, i to bez swojej winy w tym zakresie. Okoliczności te nie są zresztą kwestionowane przez organy. Ustalenia zatem SKO w tym zakresie są prawidłowe i zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a, do którego ustawodawca odsyła w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Organ nie miał innej możliwości w tak ustalonym stanie faktycznym, bowiem decyzja stwierdzająca nieważnością nie jest decyzją uznaniową czy też umożliwiającą organowi podjęcie różnych rozstrzygnięć. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skarżącej w zakresie naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., bo jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 września 2013 r. w sprawie sygn. akt II OSK 886/12 (wyżej cytowany) dotyczy to wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie.

Podkreślić przy tym należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie wskazuje, że bieg terminu przewidzianego w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie jest uzależniony od prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Przyjęcie przeciwnego stanowiska uniemożliwiałoby wejście takiej decyzji do obrotu prawnego i podważało zasadę trwałości decyzji ostatecznych unormowaną w art. 16 k.p.a. W sytuacji, gdy upłynął termin 12 miesięcy, o którym stanowi art. 53 ust. 7 u.p.z.p. i organ stwierdził, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, strona może dochodzić ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w procesie cywilnym w trybie art. 417 i 4171 Kodeksu cywilnego przed sądem powszechnym (wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1999/18, LEX nr 2729765). Sąd podziela powyższy wyrok w całości.

Zarówno Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jak i organy mają świadomość, że nieuzasadnione wymienienie w decyzji lokalizacyjnej Burmistrza S. z (...) lipca 2005 r. nr działki (...) spowodowało dalsze skutki prawne w kolejnych decyzjach wymienionych w skardze m.in. w decyzji o warunkach zabudowy, w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę czy też w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Niemniej jednak niniejsze postępowanie dotyczy jedynie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej Burmistrza S. z (...) lipca 2005 r. i Sąd ani organy nie mogły analizować pozostałych decyzji wydanych zarówno przed tą decyzją lokalizacyjną, jak i po niej. Natomiast przedmiotowej decyzji, z powodu brzmienia art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie można było stwierdzić nieważności z powodu upływu 12 miesięcy od dnia jej doręczenia.

Argumenty podnoszone przez skarżącą nie mogły zatem zostać uwzględnione przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodna z obowiązującym prawem, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.