Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1512797

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 10 kwietnia 2014 r.
II SA/Bk 1100/13
Lokalizacja zjazdu z drogi publicznej a z drogi wewnętrznej. Forma prawna dla dokonania tych czynności.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska.

Sędziowie: NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, WSA Mirosław Wincenciak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) października 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej wewnętrznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z (...) października 2013 r., znak (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Ł. z (...) sierpnia 2013 r., nr (...) odmawiające Panu R. O. (dalej: Skarżący) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej wewnętrznej na działce nr (...) na działkę nr (...), obręb S. K.

Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych.

Wnioskiem z (...) czerwca 2013 r. Pan R. O. wystąpił o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej wewnętrznej na działce nr (...) na działkę nr (...), obręb S. K. Pismem z (...) czerwca 2013 r. Wójt Gminy Ł. poinformował go, że wyraża zgodę na lokalizację tego zjazdu z drogi gminnej wewnętrznej, wskazując jednocześnie na warunki, jakie należy zachować tj. opracowanie projektu budowlanego z zachowaniem odpowiedniej szerokości zjazdu, zaprojektowanie pod zjazdem przepustu o parametrach uzgodnionych z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, odpowiednie zaprojektowanie połączenia zjazdu z jezdnią drogi gminnej, odpowiednim zaprojektowanie nawierzchni zjazdu, zachowania parametrów spadku podłużnego zjazdu i uzgodnienie projektu budowlanego zjazdu z Urzędem Gminy Ł.; wskazano, że budowa i utrzymanie zjazdu należy do właściciela nieruchomości przyległej drogi, przed przystąpieniem do robót należy uzyskać pozwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz po zakończeniu robót wykonanie zjazdu należy zgłosić do Urzędu Gminy w Ł.

Pismem z (...) czerwca 2013 r. Skarżący poinformował organ, że przy wykonaniu zjazdu nie jest potrzebne pozwolenie wodno - prawne, nie przewidują go przepisy prawa, podobnie nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Pismem z (...) lipca 2013 r. Wójt Gminy Ł. wyjaśnił Skarżącemu m.in., że pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane na zjazd, jest jednak konieczne na wykonanie przepustu pod zjazdem, gdyż stanowi ono urządzenie melioracji wodnych a także wskazał, że do wykonania zjazdu jest potrzebne pozwolenie na budowę.

Następnie (...) lipca 2013 r. Skarżący złożył pismo, w którym zażądał potwierdzenia, że pismo z (...) czerwca 2013 r. jest decyzją w sprawie lokalizacji zjazdu.

Pismem z (...) lipca 2013 r. Wójt Gminy Ł. poinformował go, że zgoda na lokalizację zjazdów jest udzielana na podstawie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) i decyzja w tej sprawie jest wydawana jedynie w sprawach dotyczących dróg publicznych w rozumieniu tej ustawy. Tymczasem droga na działce nr (...) jest drogą wewnętrzną Gminy Ł. i w tej sytuacji decyzja nie może być wydana. Dlatego zgoda taka została wydana w piśmie z (...) czerwca 2013 r. a dokument ten jest wystarczający do rozpoczęcia procedury zmierzającej do uzyskania stosownych zezwoleń.

W piśmie z (...) lipca 2013 r. (wpływ do organu (...) sierpnia 2013 r.) Skarżący zwrócił się o wydanie zezwolenia zgodnie z jego wnioskiem w formie decyzji administracyjnej.

Postanowieniem z (...) sierpnia 2013 r. Wójt Gminy Ł. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania żądanej przez Skarżącego decyzji administracyjnej na lokalizację zjazdu. Organ uznał, że postępowanie w sprawie wydania tej decyzji, mając na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych, jest bezprzedmiotowe. Odwołał się przy tym do wyjaśnień z wcześniejszej korespondencji ze Skarżącym.

Utrzymując powyższe postanowienie w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie była uzasadniona, gdyż żądanie wydania decyzji dotyczy sfery nie objętej zakresem władztwa administracyjnego. Sprawa nie dotyczy drogi publicznej, lecz drogi wewnętrznej. W tej sytuacji brak jest podstaw do stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż nie odnoszą się one do dróg wewnętrznych. Wnioski o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu składa się tylko wtedy, gdy zjazd ma być urządzony z drogi publicznej. Zjazdy z dróg wewnętrznych i prywatnych podlegają jedynie uzgodnieniu z właścicielem drogi. Nie jest to jednak sprawa administracyjnoprawna, lecz cywilnoprawna.

W skardze do Sądu Pan R. O. zarzucił postanowieniu SKO

w Ł. naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie, że Wójt Gminy Ł. wydając postanowienie z (...) sierpnia 2013 r. naruszył te przepisy w ten sposób, że nie udzielił Skarżącemu pełnej i wyczerpującej informacji dotyczącej okoliczności faktycznych i prawnych w odniesieniu do lokalizacji zjazdu z drogi gminnej wewnętrznej i w ten sposób nie stworzył możliwości sprecyzowania wniosku z (...) czerwca 2013 r., co skutkowało wydaniem postanowienia z (...) sierpnia 2013 r.

Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy SKO do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odniósł się do treści pisma otrzymanego z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych w B. z (...) czerwca 2013 r. zarzucając m.in., że z treści tego pisma nie wynika jakakolwiek wskazówka dotycząca podstawy prawnej czy trybu postępowania poprzedzającego wykonanie zjazdu.

Odnosząc się do treści pisma Wójta Gminy Ł. z (...) czerwca 2013 r. stwierdził, że powołanie się w nim na ustawę o drogach publicznych sugerowało, że podstawą wyrażenia zgody jest ta właśnie ustawa. W piśmie Wójta Gminy Ł. z (...) lipca 2013 r. Skarżący również nie został poinformowany o statusie drogi, której dotyczył wniosek o lokalizację zjazdu. Nie wskazano w nim, jakich formalności winien dopełnić co do spraw pozostających w zakresie kompetencji Wójta Gminy Ł. Zdaniem Skarżącego również w piśmie z (...) lipca 2013 r. nie został on poinformowany w sposób rzetelny o kwestiach prawnych pozostających w zakresie kompetencji Wójta a wiążących się ze sprawą, tak aby umożliwić Skarżącemu sprecyzowanie wniosku w sposób pozwalający na rozpatrzenie przez Wójta.

Zdaniem Skarżącego, jeśli w sprawie wymagane jest lub nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to powinien to explicite wyrazić w korespondencji do niego kierowanej. Tymczasem Skarżący nie otrzymał rzetelnej wiedzy w tym zakresie. Pozyskanie tej wiedzy pozwoliłoby w sposób należyty sprecyzować wniosek. Przed wydaniem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania Skarżący powinien być wprost poinformowany czego powinien dotyczyć wniosek, ewentualnie że w zakresie kompetencji Wójta Gminy Ł. nie znajduje się żadna kwestia dotycząca zjazdu z drogi. Dopiero gdyby Skarżący, mając pełną wiedzę na ten temat obstawałby przy traktowaniu jego wniosku jako opartego na przepisach ustawy o drogach publicznych, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania byłoby zasadne. Skarżący twierdzi, że postępowanie Wójta zostało całkowicie zignorowane przez SKO w Ł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżonym postanowieniem odmówiono Skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej na lokalizację zjazdu z drogi. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tekst jedn.: wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przyjmuje się, że wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Organ administracji publicznej wydaje zaś postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1)

żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów, o których mowa w art. 61a k.p.a., dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji np. ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11).

W tej sprawie odmowa wszczęcia postępowania miała miejsce z tej przyczyny, że żądanie Skarżącego dotyczyło lokalizacji zjazdu z drogi, która posiada status drogi wewnętrznej, której właścicielem jest Gmina. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych, drogi wewnętrzne nie mieszczą się wśród kategorii dróg publicznych (art. 2 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten odnosi się jednak wyłącznie do dróg, które posiadają status dróg publicznych. W takiej jedynie sytuacji zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, od której niezadowolony inwestor może złożyć odwołanie a następnie skargę do sądu administracyjnego. Wydania decyzji administracyjnej nie wymaga natomiast lokalizacja zjazdu z drogi wewnętrznej. Zjazdy z dróg wewnętrznych podlegają tylko uzgodnieniu z właścicielem drogi. Uzgodnienie takie nie jest władczym rozstrzygnięciem i nie wymaga formy aktu administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Wynika stąd, że to zarządca lub właściciel drogi wewnętrznej wyraża zgodę na zlokalizowanie zjazdu, w jego też kompetencji leży uzgodnienie projektu tego zjazdu.

Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów przyjąć należy, że zasadnie przyjęły organy, iż skoro wnioskowany przez Skarżącego zjazd ma dotyczyć drogi wewnętrznej, a uzgodnienie tego zjazdu nie następuje w formie aktu administracyjnego, to nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. To zaś uzasadniało odmowę wszczęcia takiego postępowania.

Zauważyć należy, że jak wynika z treści skargi, Skarżący również już nie kwestionuje zasadności samego rozstrzygnięcia, nie akceptuje on natomiast faktu jego wydania. Zarzuty skargi koncentrują się na naruszeniu zasady informowania. Zgodnie z treścią art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Już z treści tego przepisu wynika, że zasada informowania odnosi się do stron postępowania. Użyty bowiem w art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż obowiązek ów ma być realizowany w stosunku do stron postępowania administracyjnego, czyli osób dysponujących interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący nie stał się natomiast stroną postępowania, bowiem przedmiot jego żądania w ogóle nie mógł stać się przyczyną zaistnienia sprawy administracyjnej. W tej sytuacji zarzut naruszenia tego przepisu należy uznać za całkowicie niezasadny.

Ta sama argumentacja odnosi się do zarzutów naruszenia zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasady zaufania (art. 8 k.p.a.).

Należy przy tym zauważyć, że wbrew twierdzeniom zawartych w skardze, organ wyczerpująco odnosił się do żądań i twierdzeń Skarżącego. Przede wszystkim jego wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu został potraktowany pozytywnie, gdyż pismem z (...) czerwca 2013 r. Wójt Gminy Ł. poinformował go, że wyraża zgodę na lokalizację tego zjazdu. Następnie w piśmie z (...) lipca 2013 r. Wójt Gminy Ł. wyjaśnił Skarżącemu, że na wykonanie przepustu pod zjazdem konieczne jest pozwolenie wodnoprawne, jako że stanowi ono urządzenie melioracji wodnych a także wskazał, że do wykonania zjazdu jest potrzebne pozwolenie na budowę. W dalszej korespondencji wyjaśniono Skarżącemu, że decyzja w sprawie lokalizacji zjazdu jest wydawana jedynie w sprawach dotyczących dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, zaś droga na działce nr (...) jest drogą wewnętrzną Gminy Ł. i w związku z tym decyzja nie może być wydana (pismo z (...) lipca 2013 r.).

Odnosząc się do zarzutu, że Zarząd Melioracji Urządzeń Wodnych w B. w treści pisma z (...) czerwca 2013 r. nie udzielił wskazówek dotyczących podstawy prawnej czy trybu postępowania poprzedzającego wykonanie zjazdu należy stwierdzić, że kwestia ta pozostaje poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Przedmiotem kontroli jest bowiem postanowienie SKO w Ł. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.