Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 20 grudnia 2006 r.
II SA/Bd 986/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.).

Sędziowie: WSA, NSA Wiesław Czerwiński, Asesor Anna Klotz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) 2006 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) 2006 r. nr (...),

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu,

3.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 500 zł. (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) 2006 r. Nr (...) Wójt Gminy C. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił A. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-mieszkalnego (znajdującego się w trakcie budowy) o powierzchni zabudowy 131,3 m2, z czego zostanie wyłączona część budynku (87,7 m2) z przeznaczeniem na warsztat samochodowy na działce nr (...) położonej w m. C. przy ul. K. na granicy z działkami o nr ew. (...).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie nie ma obowiązku sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem, gdyż nie zachodzi okoliczność wynikająca z art. 62. ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto z dokonanej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów szczególnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym wnioskodawca przewidywał realizację inwestycji, a także analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego planowaną inwestycją wynika, że nie został spełniony warunek z art. 61. ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy. Organ podkreślił, że w świetle powyższego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W niniejszym przypadku natomiast, w sąsiedztwie terenu, na którym znajduje się budynek nie występuje zabudowa o charakterze usługowym, a jedynie mieszkaniowa i gospodarcza.

Od powyższej decyzji A. S. złożył odwołanie, w którym oświadczył, że spełni warunki unijne wymagane do otwarcia działalności, którą zamierza prowadzić.

Decyzją z dnia (...) 2006 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygniecie.

Powołując się na treść art. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy stwierdził, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 4, ust. 2, pkt 2 ustalenie warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Skoro tak, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło w trybie przepisów art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko prezentowane przez organ I instancji i wskazał, iż odwołanie nie zawiera zarzutów co do decyzji, a jedynie oświadczenie odwołującego o spełnieniu warunków unijnych dla prowadzenia wnioskowanej działalności, co nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji Wójta Gminy C.

Na powyższą decyzję A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niegodnej z prawem poprzez naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie wymogów określonych w art..107 § 3kpa polegające na brakach w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej, bowiem pominięto w nim część zarzutów. Skarżący wywodził, że uznanie przez organ II instancji jego odwołania za bezzasadne z uwagi na brak określenia zarzutów i zakresu żądania pozostaje w sprzeczności z treścią art. 128 k.p.a., z którego wynika, ze odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. W ocenie skarżącego nie miał on w świetle tego przepisu jak i stanowiska doktryny obowiązku określać w odwołaniu istoty i zakresu żądania.

Skarżący argumentował, iż organ odwoławczy bezzasadnie powołał się na art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie odwołań od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast planowana przez skarżącego inwestycja taką nie jest.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta uchybia prawu. Należy jednak podkreślić, że uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło na skutek uchybień stwierdzonych przez Sąd z urzędu, zgodnie bowiem z unormowaniem zawartym w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Punktem wyjścia dla należytego zrozumienia zasadności podjętego rozstrzygnięcia należy uczynić prawidłową interpretację właściwych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym tryb sporządzenia i treść tej decyzji zostały unormowane w sposób szczególny przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Inaczej rzecz ujmując, do decyzji o warunkach zabudowy mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniami lub modyfikacjami określonymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym.

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa inwestycja nie jest objęta ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania w związku z czym orzekające w sprawie organy obu instancji słusznie uznały, że wniosek strony winien być objęty regulacją przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. Stanowi on bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzależnione jest jednak od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy odgrywa regulacja przewidziana przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, poprzez który ustawodawca wprowadził konieczność spełniania przez wnioskodawcę kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa. Chodzi bowiem o to, by projektowany obiekt pod względem funkcjonalnym nie odbiegał od funkcji już istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, przy czym szczegółowe zasady dotyczące ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, wyznacza się wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 - 5 ww. ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Przeprowadzona w ten sposób analiza, składająca się z części tekstowej i graficznej, zgodnie z § 9 cyt. rozporządzenia stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Weryfikując akta sprawy pod tym kątem, stwierdzić należy, że nie została przeprowadzona analiza zarówno graficzna jak i opisowa, która mogłaby stanowić punkt odniesienia do oceny wniosków zawartych w uzasadnieniu decyzji. Załączenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla prawidłowej oceny przedmiotowej decyzji. Dokument ten pozwala bowiem dokonać ustalenia, czy organ dokonując analizy, wyciągnął prawidłowe wnioski dotyczące istniejącego ukształtowania ładu przestrzennego. Wszechstronna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki, której dotyczy wniosek jest tym bardziej niezbędna,że wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza ostatecznie o możliwości zrealizowania inwestycji, jednak należy mieć na względzie, że przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza poważne ograniczenia w zagospodarowywaniu przestrzeni pozbawionych planu miejscowego, stanowiąc ingerencję w prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy. Powyższe koresponduje także z art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, z którego wprost wynika, że możliwość zagospodarowania terenu przez podmiot posiadający do niego tytuł prawny podlega, w przypadku braku planu, warunkom ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma więc charakteru zabraniającego lub nie realizację określonej inwestycji, lecz stanowiąc podstawę do jej rozpoczęcia, odnosi się do głównych aspektów przesądzających w ogóle o dopuszczalności takiej inwestycji w konkretnych uwarunkowaniach faktycznych danej sprawy.

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że wprawdzie zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy, które muszą być brane pod uwagę, jednak nie można jej zweryfikować z uwagi na brak analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z uwagi na uchybienie polegające na braku analizy, która stanowić winna integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co skutkuje niemożnością zweryfikowania zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzająca je decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji stwierdzenia powyższych uchybień skarga - w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlega uwzględnieniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

Prowadząc ponownie od początku postępowanie, w oparciu o całokształt materiału dowodowego i po prawidłowym ustaleniu i wyznaczeniu obszaru analizowanego, z uwzględnieniem zasad wskazanych w § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., dokonując analizy o której mowa we wskazanych przepisach organ ustali czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem strony.