II SA/Bd 970/17, Skutki umorzenia postępowania egzekucyjnego - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2475502

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2018 r. II SA/Bd 970/17 Skutki umorzenia postępowania egzekucyjnego

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski.

Sędziowie WSA: Joanna Brzezińska (spr.), Elżbieta Piechowiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. T. na postanowienie K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) czerwca 2017 r., nr (...) w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia

1.

uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia (...) kwietnia 2017 r., nr (...).AJ.Eg,

2.

umarza postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego z dnia (...) kwietnia 2017 r., nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2017 r., znak: (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego (dalej "PINB"), nałożył na R. Sp.j. jednorazową grzywnę w wysokości (...) zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia (...).10.2016 r., nr (...), oraz wezwał podmiot zobowiązany do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia (pkt 1), ustalił opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości (...) zł. (pkt 2) i wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym w terminie do dnia (...).06.2017 r., a także poinformowano, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze (pkt 3).

Na skutek zażalenia R. Sp.j., postanowieniem z dnia (...) czerwca 2017 r. znak (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB"), na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4, art. 64a § 1 pkt 1 w związku z art. 121 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm. - dalej jako "u.p.e.a."), uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ przedstawił stan sprawy następująco: decyzją z dnia (...).04.2016 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego nakazał R. sp.j. -inwestorowi i właścicielowi obiektu - rozbiórkę samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego - pawilonu usługowego przynależnego do pierogami S. T., usytuowanego w pasie drogowym przy ul. M. P. w T., o wym. 12 m x 5m. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją WINB z (...).06.2016 r. znak (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1001/16 oddalił skargę Spółki na powyższą decyzję, w toku postępowania nie zostało wstrzymane jej wykonanie. Wyrok nie jest prawomocny.

Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia (...).06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, adwokatowi A. G. jako pełnomocnikowi Spółki przesłano upomnienie z (...).08.2016 r. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu (...).09.2016 r., udokumentowanych protokołem nr (...) stwierdzono niewykonanie rozbiórki pawilonu usługowego przy ul. M. P. w T. nakazanej decyzją z dnia (...).04.2016 r. Podczas oględzin M. P. (właściciel) złożył pełnomocnictwo dla adwokata A. G. do reprezentowania strony skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym. (...).10.2016 r. została sporządzona notatka służbowa na okoliczność wyboru środka egzekucyjnego, między innymi na podstawie sporządzonego kosztorysu inwestorskiego - kalkulacji kosztów rozbiórki ogródka letniego na kwotę (...).

W konsekwencji PINB wydał wobec R. sp.j. postanowienie z (...) października 2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości (...) zł, wraz z postanowieniem doręczono spółce odpis tytułu wykonawczego TW-2 nr PINB.47.08.2016 z 18.10.2(...)016 r.

Na skutek zażalenia Spółki, WINB postanowieniem z dnia (...).12.2016 r. znak (...), uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze względu na niewłaściwe doręczenie upomnienia oraz niepełne przywołanie przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Postanowienie to zostało zaskarżone przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB przesłał zobowiązanej Spółce upomnienie z dnia (...).12.2016 r. znak (...) (doręczone (...).12.2016 r.), zawierające wezwanie do dobrowolnego wykonania ciążącego na spółce obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie organ sporządził notatkę oraz ponownie wystawił tytuł wykonawczy TW-2 z dnia (...).04.2017 r. nr (...), a także postanowienie z dnia (...).04.2017 r. o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości (...) zł.

Spółka wniosła w terminie zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając rażące naruszenie art. 123 k.p.a. art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1 pkt 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1 o postępowaniu egzekucyjnym oraz automatyzm i schematyzm w stosowaniu prawa, stosowanie pozaustawowych kryteriów, co obrazuje fakt iż sprawie toczy się postępowanie w przedmiocie nałożenia grzywny (...) z (...).10.2016 r. a sprawa zawisła przed WSA w Bydgoszczy, gdzie nałożono tożsamą grzywnę a postanowienie II instancji pozornie korzystne dla strony jest błędne.

Rozpatrując ponownie sprawę WINB, uchylając zaskarżone postanowienie uznał, że wprawdzie organ egzekucyjny zobligowany był zastosować wobec R. sp.j. środek egzekucyjny przymuszający do zrealizowania określonego w decyzji z (...).04.2016 r. obowiązku wykonania rozbiórki wskazanego obiektu budowlanego, ale wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Niewykonanie obowiązku rozbiórki zostało stwierdzone przez organ pierwszej instancji podczas oględzin w dniu (...).09.2016 r., informacja ta może być już przedawniona, a sporządzony na jej podstawie kosztorys robót rozbiórkowych nieaktualny. Powyższe wątpliwości co do obecnego wyglądu obiektu budowlanego organ powziął podczas rozprawy sądowej w dniu 17 maja 2017 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nie może mieć wątpliwości co do aktualnego wyglądu i wymiarów obiektu objętego postępowaniem, dlatego winien dokonać jego oględzin. W protokole z tych oględzin winien zawrzeć pełną informację, czy obiekt nie został rozebrany w całości lub częściowo, albo jego wygląd i wymiary uległy zmianie. Ustalenie aktualnego wyglądu przedmiotu rozbiórki skutkuje prawidłowym oszacowaniem kosztów jego rozbiórki, a w konsekwencji wpływa na ustalenie wysokości nakładanej grzywny w celu przymuszenia.

WINB zważył nadto, że w sentencji postanowienia z dnia (...).04.2017 r. organ egzekucyjny nałożył jednorazową grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z (...).10.2016 r. nr (...). tymczasem wobec nieprawidłowego doręczenia upomnienia i wszczęcia postępowania egzekucyjnego organ pierwszej instancji powtórzył czynności egzekucyjne i w dniu (...).04.2017 r. wydał tytuł wykonawczy nr (...). Zastosowana grzywna w celu przymuszenia określona w sentencji zaskarżonego postanowienia winna odnosić się do obowiązku określonego w tymże tytule wykonawczym.

W odpowiedzi na zarzuty zażalenia WINB wyjaśnił, że postanowienie PINB z (...).10.2016 r. zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia ze względu na brak właściwego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, co skutkowało wadliwym wszczęciem postępowania administracyjnego, a nadto organ egzekucyjny nie przywołał w pełni podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Błędy te zostały naprawione przez organ I instancji w postanowieniu z (...).04.2017 r. o sentencji podobnie brzmiącej do poprzedniego postanowienia. Obecnie skarżone postanowienie zawiera jednak inne wskazane wyżej wady, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a przede wszystkim na wysokość grzywny.

Organ II instancji wskazał, że postępowanie przed WSA w Bydgoszczy dotyczące egzekwowanej decyzji zostało zakończone wyrokiem z 30 maja 2017 r. (nieprawomocny), a sąd nie wstrzymał wykonania decyzji, co obliguje organ egzekucyjny do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Samo wniesienie przez pełnomocnika strony skargi do sądu administracyjnego na postanowienie tego organu uchylające w całości postanowienie PINB z (...).10.2016 r. nie wstrzymało wykonania zaskarżonego postanowienia i nie uprawnia organu do zawieszenia czy tez umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

W skardze na to orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. sp.j., reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zarzuciła:

1.

obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wydane orzeczenie, poprzez naruszenie art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 9, 10, 11 k.p.a. poprzez niezrozumiałe odstąpienie od konieczności wskazania merytorycznych przesłanek zastosowania aktu prawa powszechnie obowiązującego i należytego uzasadnienia postanowienia organu poprzez jedynie lakoniczne i niepoparte zasadną oraz faktycznie i prawnie uzasadnioną analizą konkretnych przesłanek postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w stosunku do Spółki w wysokości (...) w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z (...) kwietnia 2017 r., jak i niepełną ocenę zebranego materiału dowodowego analizowanego przede wszystkim w oparciu o wskazania wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego, w szczególności poprzez sprzeczne stosowanie prawa materialnego tj. art. 121 § 4 u.p.e.a. oraz przyjęcie przez organ II stopnia, iż brak jest przesłanek do nałożenia na Spółkę grzywny w wyżej wymienionej kwocie, z jednoczesną wyraźną sugestią, iż kwota ta jest niewłaściwie uzasadniona, a zasady doświadczenia życiowego wskazują, iż powinna być zinterpretowana ponownie, tym bardziej, że tytuł wykonawczy z dn. (...) października 2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nr (...) został w wyniku złożonego zażalenia uchylony przez organ odwoławczy postanowieniem z (...) grudnia 2016 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia ze względu na niewłaściwe doręczenie upomnienia oraz niepełne przywołanie przepisów stanowiące podstawę rozstrzygnięcia (na marginesie dodano że uprawniony dłużnik złożył skargę do WSA)

2.

naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie skarżącemu podstawy prawnej, jak i faktycznej decyzji, a co za tym idzie rażące naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, albowiem organ wydawał już merytoryczne rozstrzygnięcia analogiczne w treści jak rozstrzygnięcie objęte przedmiotową skargą. Tym samym decyzja zaskarżona posiada analogiczne wady i nieprawidłowości, wręcz organ pierwszej instancji powiela błędy tak jak analogicznie w przedmiotowym procesie decyzyjnym, w szczególności co do nieprawidłowego powołania przepisów prawa stanowiące podstawę wskazania wysokości grzywny.

3.

rażące automatyczne, schematyczne, a wręcz pozaustawowe kryteria w stosowaniu prawa materialnego, tj. art. 121 § 4 u.p.e.a., tym bardziej, że ustalenie grzywny w celu przymuszenia ma charakter uznaniowy, zależy od wielu przesłanek i stosuje się do tejże grzywny art. 121 § 2, z tym wskazaniem, iż ww. błędy zostały naprawione przez organ I instancji, który wydał postanowienie z (...) kwietnia 2017 r. o podobnie brzmiącej sentencji, co jednak nie powoduje, iż w dalszym ciągu organ ten w swoim błędnym procesie decyzyjnym nie nagromadził poważnych uchybień materialnoprawnych i formalnoprawnych. Tym bardziej jak wskazuje organ II instancji, postanowienie organu I instancji zawiera inne nowe wady mające wpływ na wydanie rozstrzygnięcia, a przede wszystkim na wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia. W ocenie skarżącego fakt niewykonania rozbiórki pawilonu może mieć już charakter przedawniony, a sporządzony na jego podstawie kosztorys robót rozbiórkowych nieaktualny. Brak jest zatem podstaw do uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem kwestie te mógł w ramach kontroli decyzyjnej dokonać organ II stopnia.

4.

naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na odmowie możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia skargi na decyzję rozbiórkową przez WSA w Bydgoszczy poprzez jednostronne niczym niepoparte uznanie, iż decyzja rozbiórkowa jest ostateczna i podlega wykonaniu - z czym oczywiście nie sposób się niezgodzie i jest to oczywiste dla skarżącego i jego pełnomocnika, jednakże skarga do WSA w przedmiocie uchylenia decyzji rozbiórkowych zawiera wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji o czym organ II instancji nie wspomina w uzasadnieniu, a jest to okoliczność niezmiernie istotna dla rozstrzygnięcia istoty sprawy oraz ochrony interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. dalej "p.p.s.a."). Sąd zważył jednocześnie, iż pomimo wydania skarżonego postanowienia po dniu 1 czerwca 2017 r. nie ma w sprawie zastosowania tryb szczególny procedury sądowoadministracyjnej wprowadzony w rozdziale 3a "Sprzeciw od decyzji", bowiem ustawodawca odniósł go wprost wyłącznie do decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Z treści przepisu art. 3 § 2 pkt 1 - 3 wynika natomiast jednoznacznie, iż odrębne kategorie przedmiotów zaskarżenia stanowią decyzje administracyjne, a odrębne postanowienia, także te wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przedmiot skargi stanowi postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) czerwca 2017 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiatu Grodzkiego nakładające na podmiot zobowiązany: R. sp. j z siedzibą grzywnę w celu przymuszenia, z powodu uchylania się przez ww. od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na wstępie dalszych rozważań podkreślenia wymaga, iż w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym orzekł już, po wydaniu zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 151/17, uchylając postanowienie WINB z dnia (...) grudnia 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z (...) października 2016 r. Wyrok ten jest prawomocny. Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W okolicznościach niniejszej sprawy oczywistym jest, że organy nie były związane orzekając w sprawie ponownie jeszcze przed tym wyrokiem jego oceną prawną i wskazaniami, jednakże związanie to obejmuje już sąd orzekający obecnie w tej sprawie. Po wtóre, Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w powyższym wyroku, a zasadniczą przesłankę ponownej konieczności uchylenia zaskarżonych orzeczeń w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, stanowią nie argumenty skargi, lecz niedostrzeżenie przez organy istotnej konsekwencji proceduralnej ich uprzednich wadliwych działań, co dostrzegł Sąd w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bd 151/17, uchylającego uprzednie orzeczenie kasacyjne WINB z dnia (...) grudnia 2016 r. w sprawie grzywy w celu przymuszenia i poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego, zostało przesądzone, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z (...) kwietnia 2016 r. zostało wadliwie wszczęte, z naruszeniem art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tego zaś powodu nie można przyjąć, aby późniejsze czynności podejmowane w tym postępowaniu były skuteczne. Organy rozstrzygające w sprawie, nakładając grzywnę w celu przymuszenia powinny przeprowadzić kontrolę w powyższym zakresie, bo do tego obliguje je art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd wywiódł, iż wobec stwierdzonego przez WINB niedoręczenia zobowiązanemu upomnienia, niewystarczającym było jedynie uchylenie postanowienia organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Stwierdzenie bowiem zaistnienia tej wady stanowiło podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. wobec zastosowania środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym z naruszeniem art. 15 § 1 wymienionej ustawy. W wadliwie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, zastosowanie środka egzekucyjnego nie było bowiem możliwe. Jednocześnie Sąd wskazał, że orzekając ponownie w sprawie organ przeprowadzi postępowanie egzekucyjne zgodnie z wymogami procedury i wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności uwzględni treść art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., zgodnie z którym brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Przypomnieć należy, iż decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r. znak (...) PINB nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego - pawilonu usługowego przynależnego do pierogarni S. T., usytuowanego w pasie drogowym przy ul. M. P. w T., o wym. 12m× 5m. Decyzja ta utrzymana została w mocy ostateczną decyzją WINB z (...) czerwca 2016 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja o rozbiórce stała się z tym dniem ostateczna i wykonalna.

Zasadnie także organ wywodzi, czemu nie przeczy strona skarżąca, że wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję administracyjną nie wstrzymuje jej wykonania (art. 61 p.p.s.a.), skutku takiego nie wywołuje również z mocy prawa sam wniosek strony w tym zakresie. Wykonanie zaskarżonej decyzji może bowiem wstrzymać z urzędu lub na wniosek organ, a po przekazaniu akt sądowi ten sąd. Wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r. sygn. II SA/Bd 1001/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddaliła skargę Spółki na powyższa decyzję. W toku postępowania sądowego nie zostało wstrzymane wykonanie zaskarżonej decyzji.

Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm., dalej "u.p.e.a.") stosuje się między innymi do obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień tych organów, albo bezpośrednio z przepisów prawa (art. 3 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 ww. ustawy). Z uwagi nie niewykonanie ww. decyzji z (...).04.2016 r. pozostającej w obrocie prawnym, PINB - będący w sprawie zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym - miał podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz, w razie konieczności, podjęcia czynności celem zastosowania środka egzekucyjnego. Ostateczna i wymagalna decyzja mogła stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia oraz prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie.Zobowiązany powinien bezzwłocznie wykonać obowiązek, który stał się wymagalny, a na wierzycielu, będącym tu także organem egzekucyjnym, ciąży powinnoś podejmowania wszelkich niezbędnych i odpowiednich czynności celem doprowadzenia do realizacji obowiązku - bez zbędnej zwłoki.

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

W myśl przepisu art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1).

Z kolei zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się miedzy innymi, jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego (pkt 3), jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu (pkt 7). W przypadkach o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba, że umorzenie następuje na podstawie art. 34 § 4. Postanowieni to wydaje się na żądane zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu (art. 59 § 3 i 4 u.p.e.a.).

Z przepisu art. 60 § 1 u.p.e.a. wynika, że umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 1-8 i 10 powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Umorzenie postępowania egzekucyjnego, nie oznacza jednakże braku możliwości wszczęcia ponownej egzekucji, gdy występują nadal przesłanki jej prowadzenia.

Wraz z umorzeniem postępowania egzekucyjnego jednocześnie zostaje umorzona egzekucja administracyjna prowadzona w ramach tego postępowania (por. teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r. sygn. II FSK 1607/12). Zatem umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczy całego postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie danego tytułu wykonawczego (art. 15 u.p.e.a.) i dopiero ono powoduje uchylenie dokonanych w tym postępowaniu czynności.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, z uwagi na niewykonanie przez Spółkę powyższej ostatecznej decyzji o rozbiórce, po uprzednim doręczeniu adwokatowi A.G., a nie zobowiązanej Spółce upomnienia z (...) sierpnia 2016 r., po wykryciu tej wadliwości WINB postanowieniem z dnia (...) grudnia 2016 r. uchylił postanowienie PINB z (...).10.2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak tego, że brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, stanowi bezwzględną przesłankę do umorzenia postępowania egzekucyjnego, po której mowa w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Przesądził to tutejszy Sąd we wskazanym wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r., uchylając rozstrzygnięcia organów obydwu instancji.

Na podstawie dalszej analizy akt sprawy należy stwierdzić, iż po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia PINB Powiatu Grodzkiego, jako wierzyciel, doręczył zobowiązanej Spółce skutecznie upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., z dnia (...) grudnia 2016 r. ((...)) - zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uprzednim kasacyjnym postanowieniu WINB.

Wbrew jednoznacznej dyspozycji przepisu art. 59 § 2 u.p.e.a., PINB będąc jednocześnie organem egzekucyjnym w tej sprawie, nie umorzył jednak postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr (...) z (...) października 2016 r. W tej sytuacji prawnej, mimo skutecznego doręczenia zobowiązanej Spółce upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy, skoro pozostawało nadal w toku postępowanie egzekucyjne wszczęte uprzednio wadliwie na podstawie ww. tytułu wykonawczego, niedopuszczalne było wystawienie przez organ egzekucyjny kolejnego tytułu wykonawczego dotyczącego egzekucji tego samego obowiązku i poprzez jego doręczenie zobowiązanej - wszczęcie prowadzenia egzekucji z kolejnego tytułu wykonawczego.

W rozpoznawanej sprawie mimo, iż pozostawała w toku egzekucja administracyjna obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z (...) kwietnia 2016 r., prowadzona na podstawie tytułu wykonawczego z dnia (...) października 2016 r. nr (...), organ ten (...) kwietnia 2017 r. wystawił kolejny tytuł wykonawczy nr (...), dotyczący egzekucji tego samego obowiązku o charakterze niepieniężnym. W ramach tego drugiego postępowania, wraz z doręczeniem tytułu wykonawczego z (...) kwietnia 2017 r. organ egzekucyjny jednocześnie postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2017 r. nałożył grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego "w tytule wykonawczym z dnia (...).10.2016 r. nr (...)", i w pkt 3 wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego właśnie w tym tytule.

Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszając przepis art. 7 k.p.a. nie dostrzegł powyższego naruszenia przepisów prawa, przez co błędnie ocenił charakter i skutki stwierdzonego uchybienia dotyczącego wskazania nieprawidłowego tytułu wykonawczego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1888/10 (dostępny CBOSA), ustawa o egzekucji w administracji nie reguluje zagadnienia związanego z funkcjonowaniem w obiegu prawnym dwóch tytułów wykonawczych, wydanych na podstawie tego samego orzeczenia. Dlatego uprawnionym będzie w takiej sytuacji sięgnięcie do rozwiązań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego i w sytuacji gdyby organ wystawił drugi tytuł wykonawczy podczas prowadzenia egzekucji z pierwszego tytułu, wówczas to drugie postępowanie należałoby umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.". Stanowisko to podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając to na uwadze zważyć nadto należało, że w rubryce B.3 tytułu wykonawczego z dnia (...).04.2017 r. egzekwowany obowiązek nie został określony zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia (...) kwietnia 2016 r. ((...)). W opisie egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny pominął bowiem jego istotną część dotyczącą wymiarów obiektu budowlanego podlegającego obowiązkowi rozbiórki tj. "o wym. 12m× 5m". Zgodnie z przepisem art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego (pkt 3).

Powyższe uchybienia skutkujące uwzględnieniem skargi, w istocie czynią przedwczesnym ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi, tym bardziej, że w istocie analiza ich treści prowadzi do wniosku, że odpowiadają one powielanemu wielokrotnie przez stronę skarżącą zarzutowi, czyli są "automatyczne, schematyczne" i w większości nieadekwatne do stanu sprawy w momencie wnoszenia skargi. Niezrozumiałe są przykładowo argumenty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na odmowie możliwości zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi na decyzję rozbiórkową. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, iżby strona wnosiła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie, a nadto w skardze wskazano, że dla skarżącego i pełnomocnika jest oczywiste, że decyzja rozbiórkowa jest ostateczna i podlega wykonaniu. Dodatkowo znana była stronie z pewnością okoliczność, iż wyrokiem z 30 maja 2017 r. sygn. II SA/Bd 1001/16 Sąd oddalił skargę na decyzję w przedmiocie rozbiórki.

Strona skarżąca poza ogólnikowym podnoszeniem zarzutów bez odniesienia ich do okoliczności tej sprawy, nie wyjaśniła w czym upatruje niewyjaśnienie przez PINB podstaw ustalenia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia w wysokości (...) zł, i na czym polega nieprawidłowe powołanie przepisów prawa przez ten organ. PINB w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z (...) kwietnia 2017 r. wprost wskazał bowiem w podstawie prawnej oraz uzasadnianiu tego postanowienia przepisy art. 121 § 2 i 4 i art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a.

Stwierdzić trzeba, iż zgodnie z treścią art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2)". W myśl art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna ta może być nakładana kilkukrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4, który stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (...). Grzywna ta z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2 ustawy). Podkreślić jednakże trzeba, szczególnie na tle formułowanej przez stronę skarżącą argumentacji, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Uznanie grzywny za środek dyscyplinujący prowadzi do wniosku, iż sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze, mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. W postępowaniu egzekucyjnym jedynym kryterium pozostaje ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu strony zobowiązanej do wykonania obowiązku.

PINB wyjaśnił, że zgodnie z decyzją obiekt budowlany, którego dotyczy orzeczony nakaz rozbiórki nie jest budynkiem, dlatego w sprawie nie ma zastosowania tryb ustalania wysokości grzywny określony w § 5 art. 121, z czym należy się zgodzić. Organ również, aczkolwiek lakonicznie wskazał wprost, że określił wysokość grzywny w celu przymuszenia w wysokości (...) zł, niższej nawet niż kosztorys wykonania zastępczego. Nawet tak określona wysokość jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, przy możliwości wymierzenia w tej sprawie grzywny dla osoby prawnej w wysokości maksymalnie 50 000 zł, nie może być z pewnością uznana za dowolną, wygórowaną, czy też naruszającą uzasadniony interes zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, który nie wykonuje obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej.

W ramach sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia sąd stwierdził jednak z urzędu, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz postępowania, a naruszenia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego, w ramach którego wydano objęte skargą orzeczenia, jednocześnie umorzył to postępowanie, na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 i § 2 oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd nie mógł jednak w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, na zasadzie art. 135 w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzyć także postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie pierwotnego tytułu wykonawczego z (...) października 2016 r., albowiem w tej sprawie zapadł już prawomocny wyrok.

Ponownie prowadząc postępowanie organ egzekucyjny winien zgodnie z wykładnią prawa i wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku oraz wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Bd 151/17 wydać postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z (...) października 2016 r. Konieczne jest następnie dokonanie właściwego ustalenia, czy zobowiązana Spółka wykonała obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego określony ostateczną decyzja PINB z (...) kwietnia 2016 r., na podstawie właściwego w tym zakresie materiału dowodowego, a następnie stosownie do wymogów procedury administracyjnej podjęcie dalszych czynności celem ewentualnego doprowadzenia do przymusowej realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zasadne jest stwierdzenie, iż upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. zostało skutecznie doręczone zobowiązanej Spółce. W sytuacji zatem, gdy wierzyciel będący organem egzekucyjny ustali, że obowiązek nie został nadal wykonany w całości lub części, i nie stwierdzi innych przeszkód do wszczęcia egzekucji, winien ponownie wszcząć postępowanie egzekucyjne w sprawie, na podstawie prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego i zastosować, zgodnie z przepisami prawa środki egzekucyjne, celem doprowadzenia do wykonania obowiązku.

Strona skarżąca, reprezentowana przez adwokata, nie wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego wobec czego, na podstawie art. 199 i art. 210 § 1 p.p.s.a., nie orzeczono w tym zakresie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.