II SA/Bd 944/19, Przesłanki nałożenia obowiązku odtworzenia urządzenia wodnego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3047002

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 lutego 2020 r. II SA/Bd 944/19 Przesłanki nałożenia obowiązku odtworzenia urządzenia wodnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.).

Sędziowie WSA: Joanna Brzezińska, J. Wichrowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu (...) lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu B. Ł. na decyzję Inne z dnia (...) września 2019 r. nr (...) w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji stawu

1. uchyla zaskarżoną decyzję,

2. zasądza od Inne na rzecz skarżącego kwotę (...) (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

P. z (...) kwietnia 2018 r. M. P. (zwany dalej "Wnioskodawcą") zwrócił się o do Starosty (...) o załatwienie sprawy podtopienia piwnicy domu mieszkalnego oraz części działki przy ul. (...) w C. Wnioskodawca wskazał, że tak wysoki stan wody był dotychczas niespotykany a zaistniała sytuacja zbiegła się w czasie z napełnieniem wodą nowowybudowanego stawu na działce B. Ł. Zachodzi zatem prawdopodobieństwo, że podwyższenie stanu wody powodujące zalanie piwnicy i przyległych terenów jest związane z napełnieniem wodą tego stawu.

Wobec powyższego Wnioskodawca zwrócił się, zgodnie z art. 29 i art. 234 Prawa wodnego, o sprawdzenie poprawności wykonania projektu stawu.

Wniosek został przesłany przez Starostę "według właściwości" Zarządowi Zlewni w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody (...) (zwanego dalej w skrócie "Zarządem Zlewni").

Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z (...) grudnia 2018 r., na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm., zwanej w skrócie "Prawem wodnym") odmówił wydania decyzji w sprawie nakazania B. Ł. (zwanemu dalej "Skarżącym") przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia - stawu zlokalizowanego na działce nr (...) w C., wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez Wnioskodawcę odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody (...) (zwanego dalej "Dyrektorem RZGW") decyzją z (...) lutego 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wskazał m.in. na konieczność ustalenia daty wykonania stawu. Podniósł, że pozwolenia na wybudowanie stawu udzielił Starosta C. decyzją z (...) lutego 2009 r. (...). Zgodnie natomiast z art. 135 ust. 3 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli nie wykonano urządzeni wodnego w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tego urządzenia stało się ostateczne.

W wyniku ponownego postępowania Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z (...) czerwca 2019 r. odmówił wydania decyzji w sprawie nakazania Skarżącemu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia - stawu zlokalizowanego na działce nr (...) w C., wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód.

Organ pierwszej instancji ustalił, że staw został wykonany zgodnie z dokumentacją. Rzędne geodezyjne działki Wnioskodawcy (tj. działki nr (...)) wynoszą 64,20 - 64,40 m n.p.m. natomiast maksymalne piętrzenie stawu Skarżącego wynosi 62,80 m n.p.m. Maksymalny poziom lustra wody w stawie położony jest zatem 1,4 - 1,6 m poniżej rzędnej terenu na działce Wnioskodawcy (nr (...)).

Organ stwierdził, że poziom piętrzenia jest dostosowany do stwierdzonego i utrzymującego się na tym terenie poziomu wody gruntowej. Maksymalne rzędne piętrzenia wody w stawie oznaczone zostało i naniesione przez uprawionego geodetę na stojaku mnicha spustowego.

Organ nie stwierdził przekroczenia dopuszczalnego piętrzenia.

Organ stwierdził ponadto, że piwnica Wnioskodawcy nie jest w całości zagłębiona w terenie. Jest około 50 cm wyniesiona ponad poziom działki. Budynek, którego zalanie piwnicy zgłoszono, oddalony jest od granicy stawu o około 200 m. Pomiędzy stawem a działką Wnioskodawcy znajdują się rowy melioracyjne oprowadzające wodę z zaniżona terenowego - łąki na działce nr (...). Rowy te odprowadzają gromadzącą się wodę bezpośrednio do rzeki Bolemki biegnącej na południe od stawu. Rów melioracyjny w graniach działki Skarżącego jest utrzymywany w dobrym stanie: jest drożny i wykoszony. Woda ze stawu nie jest odprowadzana na tereny sąsiednie. Nadmiar wody ze stawu odprowadzany jest mnichem MN-I h-2,5, odcinkiem rowu melioracyjnego długości około 20 m do rzeki Bolemka.

Organ zwrócił uwagę, że staw napełniony jest wodami gruntowymi. W przypadku obniżenia ich poziomu uzupełniany jest wodą z rowu melioracyjnego do rzędnej 62,80 m n.p.m. Staw jako zagłębienie terenowe napełnia się samoczynnie wodami gruntowymi, czyli je pobiera, a nie odprowadza na tereny sąsiednie.

Organ wskazał na wysoki poziom wód gruntowych na przedmiotowym terenie, który związany jest z charakterem terenu - dolina inflitrowana przez spływające z otaczających wzniesień. Zwrócił uwagę, że jak wynika z dokumentacji przedłożonej przez Wnioskodawcę, poziom wód gruntowych wynosi od 0,5 do 1,1, m na rzędnej 63,10 m.

Organ stwierdził, że przeprowadzone oględziny nie wykazały, aby staw i jego otoczenie były zaniedbane. Stwierdził, że inwestycja nie jest ukończona, wymaga przeprowadzenia szeregu prac, w tym odtworzenia odcinka rowu biegnącego piędzi działką Skarżącego a sąsiednimi nieruchomościami. Organ wskazał, że Skarżący, pomimo braku takiego obowiązku wynikającego z dokumentów zezwalających na budowę stawu, wykonał przedłużenie istniejącego rowu.

Organ uznał wobec powyższego, że nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zalewaniem piwnicy budynku Wnioskodawcy a nieprawidłowym funkcjonowaniem stawu.

Odnośnie daty wykonania stawu organ podniósł, że zgodnie z art. 135 pkt 3 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Jak ustalił organ na podstawie zapisu w dzienniku budowy, rozpoczęcie budowy stawu nastąpiło przed upływem ww. okresu trzyletniego.

W wyniku wniesionego przez Wnioskodawcę odwołania Dyrektor RZGW decyzją z (...) lipca 2019 r. nr (...) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie ustalono, czy w piwnicy Wnioskodawcy nadal występuje woda oraz czy występowała ona w okresie od złożenia wniosku do chwili obecnej. Nie odniesiono się także do tego, czy woda w piwnicy Wnioskodawcy występuje cały czas czy pojawia się okresowo.

Zdaniem Dyrektora RZGW w odpowiedzi na zarzut Wnioskodawcy odnośnie braku wykonania stawu zgodnie z dokumentacją organ pierwszej instancji powinien wezwać Skarżącego do złożenia inwentaryzacji powykonawczej dla przedmiotowego urządzenia wodnego. Po otrzymaniu wszystkich niezbędnych materiałów należy przeprowadzić wizję terenową stwierdzającą prawidłowość wykonania zaleceń z decyzji Starosty (...) (...) z (...) lutego 2009 r. Analiza dokumentacji powykonawczej wykaże prawidłowość wykonania stawu zgodnie z projektem.

Dyrektor RZGW, wskazując na treść art. 29 i art. 234 Prawa wodnego podniósł zasadność wszczęcia postępowania na podstawie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności przeanalizować podstawę prawną, na którą powołuje się Wnioskodawca.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego "należy rozważyć przeprowadzenie analizy ustaleń zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym dla stawu (...) zgodnie z art. 334p 2" Prawa wodnego. Organ wskazał ponadto, że w odrębnym postępowaniu organ I instancji powinien uwzględnić zastosowanie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego w przypadku rowów (urządzeń wodnych) znajdujących się na działce nr (...).

W sprzeciwie do sądu administracyjnego B. Ł. zrzucił organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżący podniósł, że nie jest możliwe wykonanie zalecenia przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej stawu, gdyż inwestycja jeszcze trwa i nieznany jest termin jej zakończenia.

Zdaniem skarżącego nie ma też przeszkód, aby to sam organ odwoławczy sprawdził, czy woda w piwnicy Wnioskodawcy utrzymuje się cały czas, czy jest to zjawisko okresowe.

Nie było także przeszkód, aby organ odwoławczy samodzielnie zweryfikował czy istnieje związek pomiędzy zalaniem piwnicy Wnioskodawcy a inwestycją Skarżącego.

Nie jest też zdaniem Skarżącego zasadne zlecanie organowi pierwszej instancji analizy postanowień pozwolenia wodnoprawnego wydanego dla stawu. Zgodnie bowiem z art. 240 ust. 3 oraz art. 335 i art. 334 pkt 1 i 4 Prawa wodnego do kontroli wykonywania urządzeń i korzystania z wód uprawnione są Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej.

Niezrozumiałe jest zdaniem Skarżącego podnosznie przez organ odwoławczy kwestii zasadności wszczęcia procedury z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. Nie stwierdzono zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, nie ma zatem powodów, aby taką procedurę stosować.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.")., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej.

Decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. W rezultacie, Sąd, dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a., nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 k.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. - stanowiącego wyjątek od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Należy też podkreślić, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada jakie przepisy prawa materialnego miały być zastosowane w sprawie. Tym niemniej sąd w świetle tych przepisów ocenia, czy wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., który wyznacza granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł, że w świetle przepisów prawa materialnego istnieje konieczność usunięcia istotnego braku w ustaleniu stanu faktycznego, przy czym brak ten organ mógł i powinien usunąć w trybie art. 136 k.p.a., zanim przystąpił do rozważania wagi i znaczenia innych braków, mogących skutkować potrzebą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że zgodnie z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Takim urządzeniem wodnym, stosownie do art. 16 pkt 65 lit. c Prawa wodnego jest też staw. Należy jednakże zauważyć, że podstawowym warunkiem zastosowania procedury określonej w art. 191 ust. 1 Prawa wodnego jest istnienie urządzenia wodnego. Jeżeli urządzenie wodne nie istnieje - nie można mówić ani o jego utrzymywaniu, ani badać, czy owo utrzymywanie jest "nienależyte" i jakie są następstwa owego nienależytego utrzymania urządzenia wodnego.

Trzeba także zauważyć, że w stosunku do urządzeń wodnych stosuje się nie tylko przepisy Prawa wodnego, ale także przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei jak wskazuje art. 388 ust. 2 i 3 Prawa wodnego - wydanie pozwolenia wodnoprawnego następuje przed uzyskaniem m.in. pozwolenia na budowę, dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych. Prawo wodne zawiera normy dotyczące budownictwa wodnego (w znaczeniu - funkcjonujących obiektów), lecz w powyższej regulacji nie ma samodzielnych unormowań dotyczących budowy takich urządzeń.

Obiekty gospodarki wodnej i stawy rybne są kwalifikowane jako kategoria XXIV obiektów budowlanych (por. załącznik do ustawy - Prawo budowlane).

Oceny, czy doszło do stworzenia jakiegoś urządzenia wodnego należy zatem dokonać w świetle przepisów Prawa budowlanego. Dopóty, dopóki nie zostanie zakończona budowa urządzenia wodnego - można co najwyżej stwierdzić, że mamy do czynienia z "placem budowy" urządzenia wodnego. W takim przypadku zatem nie może mieć zastosowania art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, który wymaga istnienia urządzenia wodnego, a więc obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona i który jest już - jako zakończony obiekt budowlany - użytkowany. W przypadku kiedy na danym gruncie znajduje się urządzenie wodne w trakcie budowy - może być stosowany przepis art. 234 Prawa wodnego, regulujący kwestie zmiany stanu wody i odprowadzania wody na gruncie. Zgodnie z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 20 i art. 234 Prawa wodnego w sposób tak niejasny wypowiedział się o potrzebie zbadania "zasadności wszczęcia postępowania z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego" i przeanalizowania podstawy prawnej, na którą powołał się Wnioskodawca, że nie sposób rozstrzygnąć, czy dostrzegł powyższy problem. Tym niemniej rzeczywiście jest to, jak wskazuje organ odwoławczy, kwestia, którą w sprawie należało zająć się w pierwszej kolejności, jako że decyduje ona o właściwości organu, której musi on z urzędu przestrzegać (art. 19 k.p.a.). Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie tej kwestii nie wymaga jednakże zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Uzupełnienia istniejącego braku w ustaleniu stanu faktycznego tj. ustalenia, czy mamy do czynienia ze stawem jako obiektem budowlanym, którego budowa została zakończona może dokonać sam organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Zasadniczym sposobem sprawdzenia tej okoliczności jest skierowanie pytania do właściwego organu architektoniczno - budowlanego (starosty) czy zostało skutecznie złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy względnie czy została wydana decyzja - pozwolenie na użytkowanie.

W sytuacji ustalenia, że w sprawie nie mamy do czynienia z istniejącym urządzeniem wodnym, a jedynie z niezakończonymi robotami budowlanymi mającymi skutkować powstaniem urządzenia wodnego - właściwym trybem postępowania z wnioskiem M. P. postępowanie na podstawie art. 234 Prawa wodnego. Oznaczałby to z kolei, że zgodnie z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego właściwym w sprawie jest właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta - a nie organy, które dotychczas prowadziły postępowanie. Organ administracji publicznej, który podjął prowadzenie sprawy i doszedł następnie do przekonania, że nie jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji, powinien zaś przekazać sprawę organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.).

Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał sprzeciw za zasadny, bowiem organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że zachodzą przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skutkowało to, stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu i orzec po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.