II SA/Bd 882/17, Zakres właściwości rady gminy. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2472223

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2018 r. II SA/Bd 882/17 Zakres właściwości rady gminy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz.

Sędziowie WSA: Renata Owczarzak, Grzegorz Saniewski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce

1.

uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze,

2.

zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Gminy Łysomice kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą z dnia (...) maja 2017 r., nr (...) Rada G. Ł. na podstawie art. 6 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia (...) marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.; dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. (...) Europejskiej Karty (...) Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia (...) października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), wyraziła sprzeciw wobec zapowiadanych "w przestrzeni publicznej" zmian prawa samorządowego w (...). Dodatkowo w treści uchwały Rada Gminy sformułowała apel do organów władzy ustawodawczej i wykonawczej o respektowanie Konstytucji RP i prawa międzynarodowego oraz wniosła o "podjęcie rzetelnych prac zmierzających do systemowego przeglądu prawa samorządowego".

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr (...) z dnia (...) czerwca 2017 r., Wojewoda K. - P. (zwany dalej "Wojewodą") stwierdził nieważność uchwały nr (...) Rady G. Ł. z dnia (...) maja 2017 r. w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w (...).

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, że uchwałę podjęto bez powiązania z zadaniami i procedurami właściwymi dla funkcjonowania organów samorządu terytorialnego (czyli bez podstawy prawnej), gdyż Rada Gminy kwestionowaną uchwałą nie wykonuje swoich uprawnień lub obowiązków "o charakterze wykonawczym, których realizacja następuje na obszarze podstawowej jednostki samorządu terytorialnego". Wskazał przy tym, że w podobnych sprawach w orzecznictwie podkreślono, że w odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie w granicach prawa i o ile podmioty prywatne mogą czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala, a wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego (vide: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt. I OSK 2779/16).

Natomiast odnosząc się do Europejskiej Karty (...) Lokalnego - treści przywołanego w uchwale art. 4 ust. 6, Wojewoda stwierdził, że cytowany przepis wskazuje kierunkową zasadę, która nie tworzy wprost kompetencji organu gminy, natomiast treść analizowanej uchwały ocenia w sposób arbitralny i kategoryczny bliżej niesprecyzowane zapowiedzi zmian ustrojowych pojawiające się w przestrzeni publicznej, a zmiany te godzą w prawa obywateli Rzeczypospolitej (...). W konsekwencji, zdaniem Wojewody uchwała nie dotyczy żadnej konkretnej sprawy, a także bez umocowania prawnego, recenzuje działania innych organów władzy publicznej. Tym samym, uchwała nie realizuje zadań gminy nakierowanych na zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców tej Gminy.

Podobnie bezprzedmiotowy w przekonaniu Wojewody jest zapis o upoważnieniu Wójta do przedstawienia uchwały właściwym organom, bowiem wójt gminy jest już uprawniony do reprezentowania gminy oraz określa sposób wykonywania uchwał (art. 31 i art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g.).

W nawiązaniu do argumentacji zawartej w piśmie Przewodniczącego Rady Gminy organ nadzoru wyjaśnił, że kwestionowana uchwała w żaden sposób nie mieści się w kompetencji jednostek samorządu terytorialnego do zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP), chociażby z powodu braku przedmiotu regulacji. Uchwała nie propaguje idei samorządowych, bowiem jej celem wyraźnie ustalonym w treści uchwały jest recenzowanie działań innych organów władzy publicznej. Nawet w przypadku szerokiej możliwości konsultowania projektów aktów prawnych, kwestionowana uchwała byłaby aktem przedwczesnym, dlatego obecnie należy ją uznać za bezprzedmiotową (brak jakiegokolwiek projektu legislacyjnego oraz wezwanie do oczywistego przestrzegania prawa) i tym samym uchwała nie realizuje zadań gmin.

W skardze do sądu G. Ł. zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia (...) marca 1990 r.u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy nie miała prawa podjąć uchwały w sprawie sprzeciwu wobec planowanych zmian prawa samorządowego;

. art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy nie odnosi się do spraw publicznych o charakterze i znaczeniu lokalnym;

. art. 84 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 oraz art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia (...) maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i (...) Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej (...) w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 90, poz. 759), poprzez przyjęcie, że jedynie jednostki samorządu terytorialnego wchodzące w skład organu jakim jest Komisja Wspólna Rządu i (...) mają prawo wypowiadania się / przedstawiania swojego stanowiska wobec planowanych zmian prawa samorządowego, co pozostawałoby w sprzeczności z konstytucyjnie zagwarantowanymi zasadami dobrowolności stowarzyszeń oraz równości wobec prawa;

. art. 4 ust. (...) Europejskiej Karty (...) Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia (...) października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) poprzez przyjęcie, że konsultowanie społeczności lokalnych w (...) może następować jedynie na forum Komisji Wspólnej Rządu i (...) Terytorialnego, co ogranicza w sposób nieuprawniony prawo społeczności lokalnych do wypowiadania się w sprawach ich dotyczących;

. art. 91 u.s.g., przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca w myśl art. 148 p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

Zdaniem strony skarżącej argumenty przytoczone w rozstrzygnięciu nadzorczym należy uznać za niewłaściwe, a stanowisko organu nadzoru za błędne, albowiem istnieją podstawy prawne do podejmowania przez radę gminy tego typu apeli/stanowisk, które związane są z zadaniami własnymi gminy oraz dotyczą praw i obowiązków przysługujących jej mieszkańcom. Dyskutowane powszechnie zmiany legislacyjne, do których odnosi się przedmiotowa uchwała - wbrew stanowisku zawartym w rozstrzygnięciu - mają charakter lokalny, odnoszą się bowiem do przyszłego ustroju jednostek samorządu terytorialnego oraz praw wyborczych członków społeczności lokalnych związanych z kreowaniem organów jednostek samorządu terytorialnego. Przyjęta przez organ nadzoru wykładnia, w myśl której organy samorządu terytorialnego nie mogą wypowiadać się w zakresie planowanych bądź procedowanych zmian w prawie samorządowym, w ocenie strony skarżącej stanowiłaby znaczące ograniczenie samodzielności wspólnot lokalnych, pozostając jednocześnie w sprzeczności z powoływanym w uchwale art. 4 ust. (...) Europejskiej Kadry (...) Lokalnego (zwanej dalej "EKSL") przy czym przepis ten - zamieszczony w ratyfikowanej umowie międzynarodowej - odnosi się nie tylko do procesów podejmowania decyzji w sprawach dotyczących wspólnot lokalnych (co należy utożsamiać z procesem legislacyjnym zmierzającym do uchwalenia konkretnych ustaw), ale również do planowania tego typu działań, z czym mamy do czynienia w chwili obecnej. Jednocześnie wykładnia zaproponowana przez organ nadzoru, w ocenie Gminy pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnie gwarantowaną zasadą subsydiarności oraz współdziałania władz, które wprost zostały wskazane w Preambule Konstytucji RP, bowiem nie ulega wątpliwości, że treść przedmiotowej uchwały wpisuje się we wspieranie idei samorządowej rozumianej jako obronę standardów konstytucyjnych funkcjonowania samorządu terytorialnego wynikających z Konstytucji RP oraz prawa międzynarodowego, w tym EKSL, który został uregulowany w ustawie o Komisji Wspólnej Rządu i (...) Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej (...) w Komitecie Regionów Unii Europejskiej. Takie ograniczenie konsultacji społeczności lokalnych, na które wskazuje organ nadzoru, prowadziłoby do wyeliminowania możliwości wypowiadania się i przedstawiania swojego stanowiska przez organy samorządu terytorialnego niezrzeszone w organizacjach samorządu terytorialnego, które wchodzą w skład Komisji Wspólnej.

Zdaniem skarżącej takie stanowisko organu nadzoru jest niezgodne z obowiązującym prawem, bowiem art. 84 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami. Część z tych stowarzyszeń wchodzi w skład Komisji Wspólnej Rządu i (...) Terytorialnego, która stanowi forum wypracowywania wspólnego stanowiska Rządu i samorządu terytorialnego. Do zadań tej Komisji należy m.in. opiniowanie projektów aktów normatywnych, programów i innych dokumentów rządowych dotyczących problematyki samorządu terytorialnego, w tym także określających relacje pomiędzy samorządem terytorialnym, a innymi organami administracji publicznej.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ nadzoru pomija niezwykle istotny dla niniejszej sprawy przepis art. 7 ust. 2 pkt 17 u.s.g. stanowiący, iż zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej.

Mając na uwadze treść przedmiotowej uchwały oraz argumenty wskazane powyżej Gmina stwierdziła, iż przedmiotowa uchwała Rady Gminy wpisuje się we wspieranie idei samorządowej. Służy temu także tryb, w którym została podjęta, charakteryzujący się m.in. pełną transparentnością umożliwiającą przybliżenie przedmiotowych zagadnień członkom społeczności lokalnych (radnym, sołtysom, innym osobom uczestniczącym w posiedzeniu rady czy komisji, osobom śledzącym transmisje obrad itp.).

Skarżąca wskazała również, iż podjęta uchwała nie odnosi się do żadnego konkretnego projektu skierowanego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami prawa do prac w parlamencie. Tym samym nie sposób mówić w tym przypadku o "recenzowaniu innych władz publicznych". Ponadto Konstytucja RP wprost stanowi o możliwości oceny przez każdą z jednostek samorządu terytorialnego uchwalonych ustaw - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją RP uchwalonych ustaw czy wydanych rozporządzeń. Skoro ustawodawca dopuszcza zainicjowanie kontroli następczej nie sposób przyjąć, iż kierując się zasadą pomocniczości oraz zasadą samodzielności samorządu terytorialnego, nie można pozwolić jednostkom samorządu terytorialnego na kontrolę uprzednio mającą na celu przedstawienie argumentów mających uniemożliwić wydanie przepisów niezgodnych z Konstytucją.

Na marginesie skarżąca zwróciła też uwagę, że przywołane przez organ nadzoru wyroki sądów administracyjnych, wydane były w sprawach dotyczących uchwał jednostek samorządu terytorialnego w sprawie wyroków Trybunału Konstytucyjnego i nie są w niniejszej sprawie adekwatne. Brak jest bowiem jakiejkolwiek analogii pomiędzy uchwałami dotyczącymi Trybunału Konstytucyjnego, a uchwałami dotyczącymi stricte spraw samorządowych, do których należy zaliczyć szeroko dyskutowane zmiany w ustrojowym prawie samorządowym, w tym prawie wyborczym. W przedmiotowej sprawie w uchwale nie zamieszczono żadnych przepisów zobowiązujących jakichkolwiek adresatów do podejmowania lub niepodejmowania określonych czynności, zwłaszcza wobec podmiotów usytuowanych na zewnątrz struktury administracji. Nadto, o ile za dyskusyjny uznać można związek pomiędzy treścią uchwał dotyczących Trybunału Konstytucyjnego, a zadaniami gminy, o tyle związek ten jest niekwestionowalny w przypadku uchwał dotyczących zmian w ustrojowym prawie samorządowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż:

1.

rada gminy może podejmować uchwały tylko w granicach zadań gminy (art. 18 ust. 1 u.s.g. nie jest samodzielnym przepisem kompetencyjnym);

2.

zakwestionowana uchwała nie realizuje zadań gminy (art. 6 i 7 u.s.g.), bowiem takie winny stanowić działania wykonawcze skierowane do społeczności lokalnej w celu zaspokojenia ich potrzeb;

3.

pomiędzy uprawnieniami władzy publicznej, a prawami podmiotów prywatnych nie ma równości, ponieważ organy są związane zasadą legalizmu (dozwolone są "tylko te działania, na które im prawo zezwala"); analizowane przez strony odrębne przepisy określają sposoby i tryb uczestnictwa jednostek samorządu w konsultowaniu spraw dotyczących zadań samorządu z centralnymi organami Państwa oparte na modelu reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego (udział pośredni lub bezpośredni), a strona skarżąca nie wskazała innych przepisów - kompetencji;

4.

art. 4 ust. (...) Europejskiej Karty (...) Lokalnego wskazuje na sprawy: "konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów" - czyli odsyła do regulacji krajowych i nie tworzy samodzielniej normy postępowania;

5.

organ nadzoru wykazał wymagane art. 90 u.s.g. naruszenie prawa, m.in. poprzez działanie Rady Gminy bez podstawy prawnej.

Wojewoda podkreślił brak w sprawie zarzutów dotyczących ustaleń stanu faktycznego, a więc analiza treści uchwały, nie jest sporna; również sam skarżący przyznał, że "podjęta uchwała nie odnosi się do żadnego konkretnego projektu", uchwała nie dotyczy ani "zmian legislacyjnych", ani "planowanych bądź procedowanych zmian". Natomiast spór dotyczy przede wszystkim wykładni przepisów o zakresie zadań gminy, to jest art. 6 i 7 w zw. z art. 1 u.s.g. oraz modelu współdziałania z innymi organami władzy publicznej.

W ocenie organu nadzoru, strona skarżąca nadal nie wykazała istnienia podstaw prawnych zakwestionowanej uchwały Rady Gminy, co zasadnie uznano w rozstrzygnięciu za istotne naruszenie prawa, ponieważ mając na uwadze zasadę legalizmu, każde działanie organu musi mieścić się w zakresie jego ustawowych zadań i kompetencji.

Nawiązując do wykładni art. 6 i 7 u.s.g., skarżąca podkreśliła pojęcie "sprawy o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów" ale rozumiejąc je zbyt szeroko (dowolnie) pomija, że ich bezpośrednim celem jest zaspokajanie bieżących potrzeb mieszkańców (czyli wspólnoty lokalnej). Rada Gminy działa w środowisku lokalnym. Działania organów gminy mają charakter wykonawczy. Swoboda działania dotyczyć może sposobu realizacji zadań w granicach prawa.

W rozstrzygnięciu powołując się na orzecznictwo podkreślono: "Są to sprawy wynikające z przepisów prawa, nakładających na władze publiczne określone uprawnienia lub obowiązki o charakterze wykonawczym, których realizacja następuje na obszarze podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (T. Moll, Komentarz do art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Prawnej LEX)." Jednocześnie z powołaniem się na zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP): "Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się przy tym do wszelkich form działalności, bez względu na to czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny" (wyrok NSA sygn. I OSK 2779/16).

Natomiast przywołana w skardze "samodzielność wspólnot lokalnych" jest wyznaczona granicami zadań gmin i kompetencjami ich organów. Samodzielność ta nie jest zatem bezwzględna, bezwzględna jest jedynie w ramach prawa i do granic tym prawem określonych (Komentarz do ustawy, B. D., Lex 2016), dlatego działania organu nadzoru, oparte na przesłance legalności, nie ograniczają błędnie pojmowanej swobody gmin.

Zdaniem Wojewody skarżąca niekonsekwentnie twierdzi m.in., że uchwała dotyczyła "zmian legislacyjnych", jednak takich nie było (stan faktyczny w sprawie tego nie wskazuje). Treść § 1 nawiązuje do niesprecyzowanych w jakikolwiek sposób zmian ustrojowych "pojawiających się w przestrzeni publicznej". Tym samym przedmiotem uchwały nie jest konkretnie zdefiniowana sprawa - wymagająca rozstrzygnięcia przez upoważniony przepisem organ. Uchwała nie odnosi się do żadnych konkretnych zmian lub formalnych propozycji, czy projektów, dlatego brakuje konkretnego przedmiotu rozstrzygnięcia znajdującego umocowanie w przepisach prawa materialnego (uchwała jest bezprzedmiotowa). Zatem uchwała nie rozstrzyga żadnej sprawy o znaczeniu lokalnym, która byłaby realizowana wśród mieszkańców G. Ł. i nie jest do nich adresowana. Zamiast tego Rada Gminy apeluje do centralnych organów państwa o respektowanie Konstytucji RP i prawa międzynarodowego (§ 2 uchwały). W konsekwencji upoważnia Przewodniczącego i Wójta do przedstawienia takiego stanowiska wskazanym adresatom uchwały (§ 3 uchwały), dlatego adresatem uchwały nie jest społeczność lokalna, przywołane w podstawie prawnej przepisy, nie uprawniają do formułowania apeli zawierających ocenę działania innych organów władzy publicznej lub wskazywania im oczywistego sposobu działania (obowiązku przestrzegania przepisów). W rozumieniu Słownika języka polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl) apel to: "publiczna wypowiedź lub pismo skierowane do ogółu, wzywające do jakichś działań". A mając na uwadze zasadę praworządności, działania takie powinny być realizowane w powiązaniu z procedurami (i kompetencjami) ustalonymi w systemie wzajemnego funkcjonowania organów władzy publicznej.

Zdaniem Wojewody Rada Gminy nie działała w ramach dozwolonej procedury współdziałania organów, do której odwołuje się analizowany w sprawie art. 4 ust. (...) Europejskiej Karty (...) Lokalnego. Przepis ten wskazuje na: "konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji...". Czyli, w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania konkretnych propozycji. Wobec tego, jeżeli pojawiłby się proces legislacyjny dotyczący bezpośrednio spraw, samorządu wówczas będzie konsultowany "we właściwym trybie".

W nawiązaniu do argumentacji skargi, Wojewoda podkreślił, że art. 4 ust. (...) Europejskiej Karty (...) Lokalnego wskazuje kierunkową zasadę, która nie tworzy wprost kompetencji organu gminy. Stanowisko to potwierdza powołana w rozstrzygnięciu teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia (...) lipca 2011 r., sygn. II OSK 665/11, w którym wyjaśniono: "Z kolei z dyspozycji art. 4 ust. (...) Europejskiej Karty (...) Lokalnego wynika upoważnienie do konsultacji - czego nie należy utożsamiać w prawie polskim z obowiązkiem uzgadniania - wszelkich spraw dotyczących społeczności lokalnej. Oczywiście zakres podmiotowy i przedmiotowy tych konsultacji reguluje ustrojowe i materialne ustawodawstwo prawa krajowego". Dlatego jak wyjaśniono w zaskarżonym akcie nadzoru, sposób i tryb konsultacji został uregulowany w odrębnej, dodatkowej regulacji (poza "ustawą", która wyznacza lokalne zadania gmin) - w ustawie z dnia (...) maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i (...) Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej (...) w Komitecie Regionów Unii Europejskiej. Tym samym możliwość podejmowania przez gminy współdziałania na zewnątrz, została uregulowana w ramach systemu reprezentacji gmin, który polega na udziale bezpośrednim lub pośrednim (art. 5 tej ustawy w zw. z art. 84 u.s.g.). W myśl art. 2 tej ustawy rozpatrywanie problemów związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego i z polityką państwa wobec samorządu terytorialnego należy do kompetencji Komisji Wspólnej. W szczególności do ustawowych zadaniem tej Komisji należy: "analizowanie informacji o przygotowywanych projektach aktów prawnych, dokumentów i programów rządowych dotyczących problematyki samorządu terytorialnego" (art. 3 pkt 4 tej ustawy). Samodzielnie organy gminy działają w zakresie swojej właściwości miejscowej - mieszkańców i terytorium (art. 1 ustawy). Formułowanie czynności na zewnątrz, do innych organów wymaga jasnego upoważnienia (zasada legalizmu), a skarżąca nie wskazała innych przepisów dotyczących takiego współdziałania.

Nawiązując do kolejnych zarzutów, w ślad za treścią rozstrzygnięcia, Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. jest przepisem prawa ustrojowego, ogólną kolizyjną normą kompetencyjną, jest to norma kolizyjna, ale odnosi się do prawa materialnego: "zakresu działania gminy". Jak już stwierdzono, każde działanie organu gminy jest determinowane ustawowym zakresem zadań gmin, a zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się przy tym do wszelkich form działalności, bez względu na to czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny.

W przekonaniu organu nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowo ustalono, iż uchwała Rady Gminy nie mieści się w zadaniach oznaczonych w art. 7 u.s.g., w tym: "wspieranie upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenie warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażanie programów pobudzenia aktywności obywatelskiej".

Realizacja tego zadania powinna polegać na podejmowaniu działań skierowanych do mieszkańców własnej Gminy, polegających na propagowaniu istniejących rozwiązań ustrojowych (ustalonych w obowiązującym porządku prawnym). Przykładem konkretnych rozstrzygnięć, poza "programem pobudzania aktywności obywatelskiej", jest regulacja art. 5b i 5c u.s.g. - tworzenie młodzieżowych rady gminy lub rady seniorów, ponieważ są to działania, które kieruje się wobec mieszkańców Gminy. Natomiast zakwestionowaną uchwałą Rada Gminy nie wykonuje swoich uprawnień lub obowiązków o charakterze wykonawczym, których realizacja następuje na obszarze podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym nie jest to nawet uchwała intencyjna lub programowa, ponieważ wskazuje zdefiniowanego zewnętrznego adresata, wzywając go do określonego sposobu działania. Nie jest to program wzbudzania aktywności obywatelskiej (z oznaczeniem celów i środków realizacji) lub inna forma intencyjna takiej aktywnej inspiracji mieszkańców (np. zbór istniejących zasad prawnych).

Przedstawiony stan faktyczny i prawny zdaniem Wojewody uzasadnia twierdzenie, że organ samorządu włączył się do debaty medialnej (szeroko pojętej polityki) i dokonał kategorycznej oceny funkcjonowania organów Państwa (wezwał do przestrzegania prawa). Uchwała nie upowszechnia idei samorządowych, bowiem jej celem wyraźnie ustalonym w treści uchwały jest recenzowanie działań innych organów władzy publicznej. Tym samym uchwała nie realizuje zadań gmin, a jest to podstawowy warunek legitymujący możliwość podejmowania uchwał. Jednocześnie działania organów gminy nie powinny sprowadzać się do kontestowania nieistniejących rozwiązań, pojawiających się w przestrzeni publicznej (bezprzedmiotowość oznacza brak realizacji zadań gminy - niedziałanie w granicach prawa).

Natomiast w ocenie Wojewody nie jest spornym, że bez umocowania przyjęto zapis § 3 ust. 1 i 2 uchwały o upoważnieniu Wójta i Przewodniczącego do wykonania uchwały oraz do przedstawienia uchwały właściwym organom, bowiem (wójt, burmistrz) jest już z mocy prawa uprawniony do reprezentowania gminy oraz określa sposób wykonywania uchwał (art. 31 i art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Ponadto Przewodniczący Rady nie jest w ogóle uprawniony do reprezentowania gminy lub wykonywania uchwał. Dlatego brak jest podstawy prawnej dla formułowania przez Radę Gminy takiego upoważnienia i dodatkowo stanowi to naruszenie ustawowych kompetencji przewodniczącego rady (art. 19 ust. 1 u.s.g.).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia (...) czerwca 2017 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady G. Ł. z dnia (...) maja 2017 r., nr (...) w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w (...).

Kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w Konstytucji RP z dnia (...) kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) oraz w ustawie o samorządzie gminnym. Instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego jest jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa. Europejska Karta (...) Terytorialnego sporządzona w Strasburgu dnia (...) października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.) w art. 8 stanowi, iż wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie (ust. 1) i powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych, z możliwością kontroli celowości realizowanej przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane (ust. 2). W postanowieniach art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zagwarantowane są fundamentalne zasady ustrojowe funkcjonowania samorządu terytorialnego: zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz zasada sądowej ochrony tej samodzielności. Wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest przewidziany w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego sprawowany jest z punktu widzenia legalności. Konstytucja RP poddaje nadzorowi całą działalność samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności. Oznacza to, że organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą zatem wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zostanie naruszone prawo, nie są zaś upoważnione do oceny celowości, rzetelności i gospodarności działań podejmowanych przez samorząd. Nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że uchwała Rady G. Ł. z dnia (...) maja 2017 r., nr (...) w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce, została podjęta bez podstawy prawnej.

Należy zauważyć, że generalnie organ kolegialny, a takim jest Rada, zawsze wyraża swoją wolę w formie uchwały. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w przypadku rady gminy (rady miejskiej) ustawowe znaczenie określenia "uchwała" jest jednak inne i oznacza prawną formę działania tego organu zastrzeżoną do określonych spraw, a nie tylko metodę działania organu kolegialnego rozumianą jako uchwalanie czegoś, głosowanie, kończące się wydaniem aktu o nazwie uchwała. W ustawie o samorządzie gminnym chodzi o uchwałę w znaczeniu materialnoprawnym, czyli akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny (patrz. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcja Pawła Chmielnickiego, "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004 r., art. 91, uwaga 3, str. 542).

Rada podejmuje uchwały w znaczeniu materialnoprawnym w sprawach, które zostały jej powierzone w ustawie o samorządzie gminnym (art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g.), a więc wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej. Rada może podejmować też inne uchwały m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne. W przypadku podjęcia takiej uchwały będzie ona, jako forma wypowiedzi organu kolegialnego, także podlegała nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem. Nie ma podstaw, aby pojęcie uchwały, jakim posługuje się ustawodawca w art. 91 ust. 1 u.s.g., ograniczyć tylko do uchwał w znaczeniu materialnoprawnym. Nadzór obejmuje swoim zakresem działania również akty wewnętrzne o charakterze nienormatywnym.

Z powyższych względów, Sąd w przedmiotowej sprawie akceptuje stanowisko Wojewody, że uchwała podjęta w przedmiotowej sprawie co do zasady podlegała jego kontroli, jako organowi nadzoru, z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Nie oznacza to jednak, że sam akt nadzoru, jakim jest rozstrzygniecie nadzorcze odpowiada przepisom prawa.

Aby ocenić charakter aktu należy przede wszystkim szczegółowej analizie poddać jego treść. W ocenie Sądu, analiza treści Rady G. Ł. z dnia (...) maja 2017 r., nr (...) w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w (...) potwierdza, że jest ona jedynie aktem niewładczym, wyrażającym stanowisko w sprawie. Zawiera ona intencje lub zapatrywania Rady w ramach powierzonego jej zakresu kompetencji. Można powiedzieć, że jest ona dezaprobatą zapowiadanych zmian w dziedzinie prawa samorządowego oraz apelem o kierowanie się praworządnością i jej przestrzeganie przy zmianie tych przepisów. Uchwała nie zawiera nakazu określonego działania, które konkretyzowałoby się w powinności określonego zachowania np. organów gminy przy stosowaniu przepisów prawa, które na skutek przyszłej nowelizacji przepisów prawa samorządowego wejdą w życie, a nie będą zgodne z wolą Rady. W treści zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały użyto sformułowań: w § 1 ust. 1: "(...) wyraża zdecydowany sprzeciw wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w (...)...". W ust. 2:" (...) stwierdza, że pojawiające się w przestrzeni publicznej kategoryczne zapowiedzi radykalnych zmian w samorządowym prawie wyborczym (...) godzą w prawa obywateli Rzeczypospolitej (...)". W ust. 3: "Wszelkie zmiany prawa samorządowego powinny być uprzednio poddane możliwie szerokim konsultacjom społecznym, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w szczególności z przedstawicielami organizacji zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego". W § 2 ust. 1: "apeluje o respektowanie w toku prac nad zmianami prawa samorządowego w (...) postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej (...) oraz wiążącego (...) prawa międzynarodowego, w tym Europejskiej Karty (...) Lokalnego (...)". W ust. 2: "(...) apeluje do Prezydenta Rzeczypospolitej (...), parlamentu, rządu Rzeczypospolitej (...) i polityków o niepodejmowanie decyzji godzących w prawa wyborcze obywateli Rzeczypospolitej (...)". W ust. 3: "(...) apeluje o podjęcie rzetelnych prac zmierzających do systemowego przeglądu prawa samorządowego, w szczególności prawa ustrojowego, następnie wypracowania kompleksowej propozycji zmian w tym zakresie". Należy jednak zauważyć, że w § 3 ust. 2 tego aktu upoważniono osoby, o których mowa w ust. 1, a więc W. Ł. oraz Przewodniczącego G. Ł. do podejmowania wszelkich działań zmierzających do przedstawienia niniejszej uchwały właściwym organom władzy publicznej oraz jej przedstawicielom. Chodzi zatem o przesłanie niniejszej uchwały wyłącznie właściwym organom władzy publicznej oraz jej przedstawicielom w znaczeniu obiegu korespondencji. W § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, co ma wyłącznie znaczenie dla wykonania podjętego aktu o charakterze wewnętrznym, pozostającego bez żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków.

W ocenie Sądu, zakwestionowana przez Wojewodę uchwała nie ma charakteru zobowiązującego, dotyczy zapowiadanych zmian, które są zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Nie zawiera żadnych wytycznych stosowania prawa, nie jest aktem o charakterze władczym. Nie ma ona normatywnego charakteru, jest aktem wewnętrznym o charakterze stanowiska, apelu, manifestu. Z pewnością akt ten uzewnętrznia wolę Rady. Intencje Rady zostały przedstawione w uzasadnieniu uchwały i w ocenie Sądu nie wynika z nich nic ponad to, że Rada apeluje o przestrzeganie przepisów prawa.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. O sprzeczności z prawem można mówić tylko wtedy, kiedy prawo normuje określone kwestie. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, organ nadzoru takiego przepisu ustawy nie wskazał.

Na radzie gminy, jako organie administracji publicznej spoczywa obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (z art. 7 Konstytucji RP) i jest ona związana zasadą praworządności (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP).

Akty o charakterze niewładczym również muszą się mieścić w kompetencjach gminy i jej organu stanowiącego. Zakres działania gminy określony został przede wszystkim w art. 6 ust. 1 oraz 7 ust. 1 u.s.g., z których wynika, że gmina jest samodzielna w zakresie wykonywania powierzonych jej zadań, jednakże samodzielność ta ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Co do zasady gmina nie ma możliwości podejmowania działań wykraczających poza lokalny charakter i nie polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności jednak zadania własne obejmują m.in. sprawy porządku publicznego w gminie (art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.). Pierwszoplanowym (podstawowym) elementem porządku publicznego w państwie, a więc i w gminie jest praworządne działanie organów władzy publicznej, a dopiero kolejnym jest przestrzeganie prawa przez jednostki. Dlatego też podejmowanie wszelkich działań o charakterze niewładczym mieści się w zakresie zadań organów jednostki samorządu terytorialnego. I o ile działania te nie wykraczają poza ramy działalności społeczno-organizatorskiej (nie mogą być egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego), to nie jest wymagane, aby rada gminy miała wyraźne upoważnienie ustawowe do ich podjęcia. Wynika to z faktu, że adresat działań niewładczych, np. mających formę apelu, odezwy, nie jest przymuszany aby zachował się zgodnie ze skierowanym do niego wezwaniem. Wybór konkretnego zachowania się należy do niego.

Podjęta uchwała w swojej treści nie zawiera przymusu państwowego ukierunkowanego na konkretnego adresata i nie wymusza na nikim konkretnego zachowania. Sporny akt jest jedynie odezwą do określonych instytucji państwowych, prośbą, apelem rady gminy o rozważenie jej poglądów, ale pozostaje bez wyraźnego wpływu na adresatów, do których jest skierowana.

Uwzględniając powyższe przepis art. 18 u.s.g. mógł stanowić w rozpoznawanej sprawie samodzielną podstawę do podjęcia uchwały. Art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Nie daje on możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00, ONSA 2002, Nr 3, poz. 114). Nie stanowi on również samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z (...) października 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 487/08, LEX nr 464003). Natomiast w orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych, np. o charakterze programowym, intencyjnym (tak wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 269/11 oraz "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", Bogdan Dolnicki (red.), Monika Augustyniak, Renata Cybulska, Jadwiga Glumińska-Pawlic, Joanna Jagoda, Roman Marchaj, Czesław Martysz, Andrzej Matan, Tomasz Moll, Anna Wierzbica, stan prawny 1 stycznia 2016 r., art. 18 ust. 1, Lex.).

W ocenie Sądu analiza treści uchwały nie potwierdza stanowiska organu nadzoru, że Rada G. Ł. dopuściła się w podjętym akcie recenzowania działań innych organów władzy publicznej. Akt ten nie pozostaje również w sprzeczności z ustawą z dnia (...) maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i (...) Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej (...) w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 759). Uchwała, która tak jak Sąd wyżej wykazał jest odezwą, apelem powinna ewentualnie zostać przekazana pod rozwagę Komisji Wspólnej o ile dojdzie do wypracowywania wspólnego stanowiska Rządu i samorządu terytorialnego w zakresie projektowanych zmian przepisów samorządowych, jednak podjęta uchwała pozostaje bez wpływu na stanowisko tej Komisji.

W świetle powyższego, przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda dopuścił się naruszenia interesu prawnego, uprawnienia i kompetencji do wypowiadania się w sprawach wspólnoty samorządowej i także naruszenia prawa materialnego, art. 18 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że Rada Gminy wkroczyła w dziedzinę spraw ogólnokrajowych, podczas gdy wypowiedziała się w najważniejszych sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej, takich, jak: zmiany w samorządowym prawie wyborczym w zakresie rewizji okręgów wyborczych, ograniczenie możliwości udziału w procesie wyborczym komitetów obywatelskich, podniesienie progów wyborczych czy ograniczenie kadencyjności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego; art. 7 ust. 1 pkt 17 tej ustawy - poprzez uznanie, że podjęcie ww. uchwały nie jest wspieraniem i upowszechnianiem idei samorządowej, które zostało uznane przez ustawodawcę za zadanie własne gminy oraz art. 4 ust. (...) Europejskiej Karty - poprzez przyjęcie, że podjęcie ww. uchwały nie jest wypowiedzeniem się przez społeczność lokalną w sprawach bezpośrednio ją dotyczących.

Podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada G. Ł. działała na podstawie i w granicach prawa. Nie naruszyła prawa, a tym bardziej nie w sposób istotny, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności uchwały. Organ stanowiący gminy nie wkroczył w dziedzinę spraw ogólnokrajowych sensu stricto, skoro wypowiedział się na temat zmian w samorządowym prawie wyborczym w zakresie rewizji zakresu okręgów wyborczych, ograniczenia możliwości udziału w procesie wyborczym komitetów obywatelskich, podniesienia progów wyborczych czy ograniczenia kadencyjności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Są to najważniejsze sprawy dotyczące wspólnoty samorządowej, jaką tworzą mieszkańcy I., sprawy publiczne o zasięgu ogólnokrajowym, mające jednak znaczenie dla społeczności lokalnej. Dotyczą tak ważnych dla niej spraw, jak choćby kształt przepisów określających sposób przeprowadzenia wyborów samorządowych. Zmiany legislacyjne, których dotyczy uchwała zakwestionowana przez organ nadzoru, mają charakter lokalny. Odnoszą się do przyszłego ustroju jednostek samorządu terytorialnego oraz praw wyborczych do ich organów. Zakaz wypowiadania się przez organ stanowiący gminy w sprawach zmian prawa samorządowego byłby nieuzasadnionym ograniczeniem samodzielności wspólnoty lokalnej.

W ocenie Sądu, sporna uchwała nie miała, jako rozstrzygnięcie, charakteru merytorycznego. Art. 91 ust. 1 u.s.g. daje prawo do kontroli tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które to akty są rozstrzygnięciami o charakterze merytorycznym. W ocenie Sądu treść aktu jak i jego uzasadnienie świadczą o tym, że uchwała jest uchwałą nienormatywną - nie zawiera norm powszechnie obowiązujących na terenie gminy i nie jest też uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Mając na uwadze dokonaną w niniejszej sprawie ocenę, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody K. - P.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.