Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2619656

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 23 października 2018 r.
II SA/Bd 867/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.).

Sędziowie WSA: Renata Owczarzak, Jarosław Wichrowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez R. - D. sp. z o.o. z siedzibą w F. jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z (...) maja 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z (...) marca 2018 r., Nr (...), którą to decyzją organ I instancji odmówił przyznania Spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu (...) czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wpłynął wniosek R.-D. sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwanej dalej "skarżącą Spółką" lub "Spółką") o przyznanie płatności na rok 2016, w którym skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach:

. pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne w ramach wariantów:

- 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - na powierzchni 48,41 ha,

- 2.3 trawłe użytki zielone (z certyfikatem zgodności - na powierzchni 11,70 ha,

. pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedliskich przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w ramach wariantów:

- 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - na powierzchni 8,70 ha,

- 4.6 półnaturalne łąki wilgotne - na powierzchni 4,50 ha,

- 4.10 użytki przyrodnicze - na powierzchni 0,50 ha.

Decyzją z (...) marca 2018 r., Nr (...) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L1995.312.1, dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 2988/95") oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L2013.347.549 z późn. zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1306/2016") odmówił przyznania skarżącej wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej.

Organ I instancji uznał, że skarżąca Spółka znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań prawnych Unii Europejskiej, które to działania są traktowane jako obejście prawa.

Organ I instancji ustalił, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, obejmującego również materiał dowodowy z postępowań o przyznanie płatności na rok 2015, że stworzenie sztucznych warunków polegało na stworzeniu przez T. K. i M. H. powiązanych kilkudziesięciu spółek handlowych, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietów.

Organ I instancji wskazał, że w okresie od 2004 do 2011 r. T. K. i M. H., posiadając odrębne numery identyfikacji producenta rolnego i nie będący wówczas w związku małżeńskim, zarejestrowali w ewidencji producentów 39 spółek z o.o. (32 spółki z o.o. - T. K., 7 spółek z o.o. - M. H.), w których pełnili funkcje członków zarządu. Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 3 i (...) sierpnia 2017 r. udziałowcami tych spółek byli i są tylko i wyłączenie T. K., M. H. oraz utworzone przez nich spółki. Wszystkie spółki prowadzą identyczną lub niewiele się różniącą działalność gospodarczą. Siedzibą wszystkich spółek do grudnia 2015 r. był R. C. (ul. F. 7). W okresie od (...) grudnia 2015 r. do (...) maja 2017 r., dokonano zmian danych w ewidencji producentów: w 9 spółkach nastąpiły zmiany reprezentantów spółek (prezesów), z równoczesnymi zmianami siedzib, a w przypadku 3 spółek (których prezesem je T. K.) dokonany zmiany siedziby spółki. Spółki i T. K. (występujący jako odrębny producent) deklarowali do płatności grunty rolne położone nawet w kilku różnych województwach, a w obrębie jednego województwa w ramach jednego lub kilku powiatów (brak tworzenia spółek z uwagi na geograficzne położenie gruntów rolnych, z uwagi na siedzibę spółek). Grunty rolne zlokalizowane na tej samej działce ewidencyjnej zgłaszane były do płatności przez więcej niż jeden podmiot (rozproszenie gruntów, wspólna deklaracja działek ewidencyjnych). Tworzenie spółek następowało nie tylko w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych niewystępujących w dotychczas istniejących spółkach (np. od Agencji Nieruchomości Rolnych), ale również z wyodrębnienia gruntów istniejących już spółek, bądź też gruntów T. K. i M. H. Pomiędzy podmiotami dochodziło do przekazywania gruntów w wyniku zawierania umów dzierżawy. Te same działki były deklarowane przez różne podmioty na przestrzeni kolejnych lat.

Poszczególne podmioty ponosiły ciężary związane z prowadzeniem działalności rolniczej (w tym koszty wykonania zabiegów agrotechnicznych, koszty zakupu materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin, oleju napędowego, czy też dokonywały opłat podatku rolnego) oraz koszty wynajmu biura, obsługi rachunkowej oraz prawnej, niemniej występowały pomiędzy nimi powiązania ekonomicznych, na co wskazują faktury VAT na zakup usług agrotechnicznych przez spółki od dwóch, zawiązanych przez T. K., grup producentów: Grupy Producentów P. R. Sp. z o.o. i Grupy Producentów P. Zboże Sp. z o.o., w skład których wchodzą spółki powołane przez T. K. i M. H. oraz obie te osoby oddzielnie. Wszystkie ze spółek nie wykonywały samodzielnie prac polowych - wykonywały je dwie ww. grupy producenckie. Jedynie T. K. dysponuje pełnym zapleczem technicznym, umożliwiającym prowadzenie produkcji rolnej i tylko jego gospodarstwo nie korzysta z usług grup producentów. Wszystkie pozostałe podmioty dysponują bazą maszynową w ograniczonym zakresie, a czasami w ogóle nie posiadają sprzętu rolniczego.

Wyłączając R.-J. Sp. z o.o. i gospodarstwo rolne T. K., miejscem przechowywania plonów przez spółki są magazyny należące do ww. grup producenckich.

Analizy zatrudnienia w 2016 r. części pracowników w spółkach wykazała, że pracownicy ci w tym samym czasie świadczyli pracę na rzecz co najmniej trzech powiązanych ze sobą spółek.

Spółki nabywały na własność grunty rolne, finansując ich zakup w dużej mierze z udziałem środków pieniężnych pozyskanych w drodze kredytowania, zaś formy zabezpieczenia zobowiązań finansowych (hipoteki lub weksle in blanco) były ustanawiane zarówno na nabywanych nieruchomościach, jak i na nieruchomościach należących do innej spółki bądź będących własnością T. K. i M. H.

Spośród utworzonych spółek wniosek o przyznanie płatności płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok (...) złożyło pięć spółek oraz oddzielnie, jako producent rolny T. K.

R.-D. sp. z o.o. została zarejestrowana w KRS (...) marca 2010 r. Jej wspólnikami są: SZYN-POL sp. z o.o. oraz K.-P. Sp. z o.o. Organ wskazał, że bezpośrednia własność udziałów należy do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, jednak pośrednio własność skupia się tylko w rękach T. K. poprzez posiadanie przez niego udziałów we wszystkich spółkach. Organ wskazał na powiązanie spółki SZYN-POL ze spółką E.-P. oraz spółki E.-P. ze spółką K., oraz tej ostatniej z T. K. Organ wskazał też na związek drugiego z udziałowców R.-D. tj. K.-P. ze spółką E.-P. oraz spółki E.-P. ze spółką K., oraz tej ostatniej z T. K.

W wyniku przeprowadzonej analizy powierzchni zgłoszonej do płatności rolnośrodowiskowej organ ustalił, że kwota wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowych do powierzchni gruntów ornych zadeklarowanych osobno przez 6 gospodarstw rolnych w ramach wariantów 1.1. i 2.1. wyniosła odpowiednio (...) zł (po uwzględnieniu degresywności płatności) i (...) zł, co daje łączną kwotę (...) zł w obu wariantach. Łączna powierzchnia zadeklarowanych gruntów ornych w wariantach 1.1. i 2.1. w kampanii 2016 wyniosła 540,98 ha. Gdyba cała ta powierzchnia zadeklarowana była w jednym wniosku o przyznanie płatności w ramach wariantu 1.1. lub w ramach wariantu 2.1 to uwzględniając degresywność płatności przyznana zostałaby płatność odpowiednio w wysokości: (...) zł (wariant 1.1) lub (...) zł (wariant 2.1). Wskazując zaś, że w 2016 r. o płatności rolnośrodowiskowe wnioskowało 5 spółek oraz osobno T. K. - to zakładając, że każde z tych podmiotów z osobna zadeklarowałoby grunty orne w ramach wariantu 1.1 to łączną suma płatności w tym wariancie wyniosłaby (...) zł; analogicznie w przypadku osobnej deklaracji na rok 2016 wszystkich gruntów ornych w ramach wariantu 2.1 - kwota ta osiągnęłaby wartość (...) zł.

W tych okolicznościach organ I instancji stwierdził, że zgłoszenie do płatności rolnośrodowiskowej gruntów przez 6 pozornie odrębnych od siebie gospodarstw rolnych:

- stworzyło (poprzez odpowiednie podzielenie jednego gospodarstwa) możliwość uzyskania płatności z tytułu dwóch wzajemnie wykluczających się pakietów rolnośrodowiskowych, tj. pakietu 1 i pakietu 2,

- pozwoliło ominąć wyrażoną w § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") zasadę degresywności płatności,

- pozwoliło na uzyskanie co najmniej 2-krotnie wyższej płatności rolnośrodowiskowej do gruntów deklarowanych, niż przysługiwałaby, gdyby został złożony wniosek o przyznanie płatności tylko na jedno gospodarstwo rolne.

Na podstawie wskazanych okoliczności, organ I instancji, posiłkując się definicją rolnika i gospodarstwa rolnego określoną w art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr (...) (Dz.U.UE.L2013.347.608 z późn. zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr (...)"), uznał T. K. i współdziałającą z nim małżonkę M. H. za jednego rolnika, a w wszystkie utworzone spółki z o.o. oraz wyodrębnione gospodarstwo rolne T. K. (z uwagi na stwierdzone powiązania osobowe, organizacyjne, ekonomiczne, i własnościowe) - za jedno gospodarstwo, jeden organizm gospodarczy, prowadzony przez skarżącego, wraz z członkami rodziny i najbliższymi współpracownikami. Zdaniem organu, stwierdzone w sprawie, powiązania pomiędzy poszczególnymi podmiotami o charakterze osobowym (członkowie zarządu, zmienieni w części spółek reprezentanci będący dotychczas pracownikami spółek), majątkowym (ci sami udziałowcy), ekonomicznym (wzajemna wymiana dóbr i usług, przekazywanie gruntów rolnych pomiędzy spółkami) i organizacyjnym (co do zasady ta sama siedziba, korzystanie w przeważającej mierze z tych samych dostawców i pracowników, niewystarczające zaplecze maszynowe), wskazują że celem utworzenia kilkudziesięciu spółek prawa handlowego było uzyskanie przez skarżącą korzyści sprzecznych z celem wsparcia, wynikających ze zgłoszenia do płatności mniejszych gospodarstw rolnych i uzyskania w związku z tym wyższych dopłat. Jednocześnie stworzenie wielu spółek, które wnioskowały o płatności do gruntów rolnych o mniejszej powierzchni, umożliwiło obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietów, a w konsekwencji spowodowało, że cel wsparcia nie został osiągnięty.

W tych warunkach, organ stwierdził, że w sprawie należało, na podstawie art. 60 rozporządzenia nr (...), odmówić przyznania skarżącej wnioskowanych płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania wsparcia rolnośrodowiskowego.

Od powyższej decyzji skarżąca Spółka wniosła odwołanie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, skarżąca powołała się na okoliczność spełnienia wszystkich warunków do przyznania wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, oraz nie zaistnienia w sprawia przesłanek do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr (...), w związku z tym, iż jest on rolnikiem prowadzącym w wyodrębnionym gospodarstwie rolnym samodzielną działalność rolniczą, w ramach której realizuje cele wsparcia rolnośrodowiskowego, określone w prawodawstwie unijnym. Skarżąca wskazała również na naruszenia przepisów postępowania regulujących wymogi w zakresie zgodnego z prawem zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy.

W następstwie rozpatrzenia powyższego odwołania wydana została zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z (...) maja 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powtórzył w całości wraz z argumentacją stanowisko i ustalenia organu I instancji. Przytaczając okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy oraz powołując przepisy dotyczące warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej i przesłanek zastosowania sankcji w postaci odmowy przyznania płatności w związku ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania wsparcia rolnośrodowiskowego, organ odwoławczy stwierdził w ich świetle, że zaskarżona decyzja organu I instancji odpowiada prawu, gdyż poczynione w niej ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy potwierdzają stworzenie w sprawie sztucznych warunków do uzyskania wnioskowanych płatności, co uzasadniało odmowę ich przyznania skarżącemu. Jednocześnie organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego o naruszeniu w sprawie wskazanych w odwołaniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Na powyższą decyzję skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i ewentualnie również decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 60 rozporządzenia 1306/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, iż warunki wymagane do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2016 zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa, pomimo braku stworzenia przez skarżącą Spółkę sztucznych warunków, co skutkowało odmową przyznania płatności;

- art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, iż skarżąca Spółka podjęła działania, chcąc pozyskać korzyści w postaci płatności rolnośrodowiskowej za rok 2016 w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, gdyż stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania tej korzyści, poprzez stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania tej korzyści, pomimo braku stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków, co skutkowało odmową przyznania płatności;

- § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy za rok 2016;

- art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, iż skarżąca nie stanowi odrębnego podmiotu, który miałby status rolnika.

Skarżąca zarzuciła także obrazę przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, w postaci naruszenia art. 80 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 z późn. zm.) poprzez poczynienie przez organ w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych, gdyż organ dopuścił w postępowaniu wyłącznie dowody, które potwierdzały jego z góry założoną tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez skarżącego, zaś odmawiał dopuszczenia istotnych dowodów wnioskowanych przez skarżącego, które wskazywały na niewątpliwą odrębność rolnika od pozostałych powiązanych z nim kapitałowo spółek oraz wskazywałyby na genezę i cel - który nie był sprzeczny z prawem wspólnotowym - powstawania podmiotów na przestrzeni kilkunastu lat, a także poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego - co doprowadziło organ do dowolnych ustaleń faktycznych i błędnego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. takim, który oznaczałby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W związku z tym, iż w sprawie skarżąca spółka wnioskowała o przyznanie na rok 2016 płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.- zwanego "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym") płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, jeżeli:

1)

został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2)

łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 wynosi co najmniej 1 ha;

3)

realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4)

spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W przytoczonym przepisie określającym warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej prawodawca krajowy odwołał się do pojęcia rolnika w rozumieniu rozporządzenia art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Zgodnie z tym przepisem rolnikiem jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Gospodarstwo rolne oznacza zaś, stosownie do art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Wskazać należy także, że zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stosowanego dla zobowiązań powstałych w latach 2013-2014, w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2 (rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w wysokości:

1)

100% stawki płatności - za powierzchnię od 0,1 ha do 100 ha;

2)

50% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 100 ha do 200 ha;

3)

10% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 200 ha.

W przypadku zaś pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w wysokości: 1) 100% stawki płatności - za powierzchnię od 0,1 ha do 20 ha, 2) 50% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 20 do 30 ha; w przypadku wariantu piątego i szóstego: 1) 100% stawki płatności - za powierzchnię od 0,1 ha do 15 ha, 2) 50% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 15 do 30 ha.

Zacytowany powyżej przepis realizuje zasadę degresywności, która oparta jest na zasadzie, iż im większa powierzchnia działki rolnej, tym niższa procentowa wysokość stawki płatności. Podkreślić należy też, że płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w ramach dowolnej liczby pakietów, z tym że pakiet wymieniony w § 4 ust. 1 pkt 2 (rolnictwo ekologiczne) nie może być realizowany równocześnie z pakietem wymienionym w § 4 ust. 1 pkt 1 (rolnictwo zrównoważone) lub 8 (ochrona gleb i wód) - § 9 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stosowanego dla zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych w latach 2013-2014.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na kwestii zastosowania przez organy ARiMR klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa określonych w przepisach unijnych - a dokładnie w art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 - Dz.Urz.UE.L 347 z 20 grudnia 2013 r. str. 549.

Zgodnie z treścią ww. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przytoczona regulacja stanowi normę konkretną, sankcjonującą określone okoliczności i z uwagi na jej usytuowanie w rozporządzeniu, ma ona bezpośrednie zastosowanie w prawodawstwie krajowym. Przepis ten pełni funkcję normatywną i nadaje się do bezpośredniego stosowania. Stosuje się go od dnia 1 stycznia 2014 r.

Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem analizy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (vide: wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C-367/96 Kefalas i in., dostępny na stronie internetowej: https://curia.europa.eu). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą przypadków istotne znaczenie ma wyrok TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 Słynczewa (CURIA) odnoszący się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, regulacji zbliżonej do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 Zgodnie z bowiem z przepisem art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W wydanym w sprawie C-434/12 wyroku z dnia 12 września 2013 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) stwierdził (vide: pkt 29 wyroku), że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny). Element subiektywny dotyczy zaś woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Podobne stanowisko wyrażone zostało też przez Trybunał w wyroku z 21 lipca 2005 r., w sprawie C-515/03 Eichsfelder Schlachtbetrieb (vide: pkt 39 wyroku). Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Trybunał stwierdził, że to do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Z powyższego wynika, że aby można było mówić o "stworzeniu sztucznych warunków" w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z celem wsparcia. W odniesieniu do elementu subiektywnego istotne znaczenia ma zweryfikowanie występowania pomiędzy określonymi podmiotami więzi prawnych, ekonomicznych, personalnych, a także zamierzonej koordynacji działań.

Dla dokonania oceny czy w przedmiotowej sprawie zostały stworzone we wskazanym rozumieniu sztuczne warunki, o którym mowa w art. 60 rozporządzenia nr (...), konieczne jest ocenienie działań nie tylko skarżącej Spółki, ale również utworzonych przez T. K. i jego małżonkę pozostałych 38 spółek kapitałowych oraz samego T. K., a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. Należy także podkreślić, że tutejszy Sąd weryfikował już kwestię stworzenia sztucznych warunków polegających na utworzeniu 39 powiązanych spółek z o.o., w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych podjętych w ramach kampanii o przyznanie płatności na rok 2015, stwierdzając że taka sytuacja stworzenia sztucznych warunków wystąpiła.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i podtrzymuje w całości stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyrokach dotyczących wniosków o przyznania płatności na rok 2015 (w odniesieniu do skarżącej spółki - w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1093/17). Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy związane z mechanizmem stworzenia całego skoordynowanego przedsięwzięcia i charakterem prowadzonej przez T. K. oraz przez skarżącą spółkę działalności, są tożsame co w przypadku wniosków o przyznanie płatności na rok 2015, z tą jedynie różnicą, że w okresie od grudnia 2015 r. do maja 2017 r., dokonano zmian danych w ewidencji producentów polegających na zmianie w części spółek między innymi adresów ich siedzib oraz reprezentantów (prezesów) spółek. W tej sytuacji organy słusznie uznały, że do zmiany doszło w wyniku działań podjętych przez Agencję w ramach analizy dokonanej w latach 2015-2016 pod kątem sprawdzenia celów stworzenia 39 spółek prawa handlowego. Sąd uznał zatem, że wskazane różnice nie miały znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek, określonych w art. 60 rozporządzenia nr (...).

Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, stworzenie sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr (...) polegało na utworzeniu przez T. K. i M. H. 39 spółek, powiązanych ze sobą oraz z gospodarstwem T. K.; celem podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa lub uniknięcia zwiększenia areału ziemi już posiadanego, i w efekcie uzyskania płatności większych, aniżeli te które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu, na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności.

Organy w rozpoznawanej sprawie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków we wskazanej postaci, z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej, stanowiących o stworzeniu sztucznych warunków dla uzyskania korzyści.

Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności (multiplikowaniu spółek celem utworzenia wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności), uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników. Stworzenie wielu spółek przez te same podmioty (T. K. i M. H.) wnioskujących o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (w roku 2016 wnioskowało 5 spółek i skarżący), umożliwiało obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2. Płatność rolnośrodowiskowa do każdego hektara jest bowiem uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem (zasada degresywności). Zgodnie zaś z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie można jednocześnie realizować pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne i pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone. Jak wynika z przeprowadzonej przez organu I instancji analizy powierzchni zgłoszonej do płatności rolnośrodowiskowej, gdyby w 2016 r. został złożony jeden wniosek rolnośrodowiskowy do łącznej powierzchni zadeklarowanych do tej płatności przez 6 gospodarstw rolnych gruntów - 540,98 ha, w ramach wariantu 1.1 lub 2.1, to uwzględniając degresywność płatności przyznana byłaby płatność odpowiednio w wysokości (...) zł lub (...) zł. W sprawie kwota wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowych do powierzchni gruntów zadeklarowanych osobno przez 6 gospodarstw rolnych w ramach wariantów 1.1. i 2.1. wyniosła odpowiednio (...) zł (po uwzględnieniu degresywności płatności) i (...) zł, co daje łączną kwotę (...) zł w obu wariantach. Tym samym nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie do płatności rolnośrodowiskowej gruntów przez 6 pozornie odrębnych od siebie gospodarstw rolnych stworzyłoby możliwość uzyskania płatności z tytułu dwóch wzajemnie wykluczających się pakietów rolnośrodowiskowych, tj. pakietu 1 i pakietu 2, ale też pozwoliłoby ominąć wyrażoną w § 20 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zasadę degresywności płatności, która ma zastosowanie dla powierzchni powyżej 100,00 ha - w efekcie umożliwiłoby otrzymanie środków finansowych z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości większej, niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek, w którym zgłoszono by do płatności powierzchnię 540,98 ha w pakiecie 1 lub pakiecie 2.

W tych okolicznościach została więc spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, ponieważ poprzez obejście zasady degresywności i zakazu łączenia określonych pakietów, nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia rolnośrodowiskowego, które realizują te zasady, w tym m.in. zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, poprawienie konkurencyjności obszarów wiejskich, zwiększenie dochodowości małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach. W tym miejscu Sąd chciałby podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki dla oceny wystąpienia przesłanki obiektywnej nie ma żadnego znaczenia powoływana przez skarżącą okoliczność realizacji warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego - na co miałyby wskazywać wyniki kontroli przeprowadzanych w gospodarstwach rolnych. Wypełnienie zobowiązań rolnośrodowiskowych skarżąca utożsamia z realizacją celów wsparcia. Nie jest to trafny argument albowiem spełnienie określonych warunków (np. stosowania zalecanych środków do upraw ekologicznych) stanowi niezbędny i konieczny warunek otrzymania płatności rolnośrodowiskowych, bez którego wykonania skarżąca nie mogłaby w ogóle spełnić podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego i uzyskać jakichkolwiek płatności. Ważne jest to, że działanie skarżącej w warunkach sztucznie stworzonych uniemożliwiało osiągnięcie celów wynikających z obowiązujących przepisów prawodawstwa rolnego. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać nie tylko przepisy prawa unijnego, ale również przepisy prawa krajowego. W przypadku płatności rolnośrodowiskowych przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustalają zasadę: większa powierzchnia działek deklarowanych do płatności - niższa stawka płatności (§ 20 ust. 1). Wprowadzenie tej zasady przez prawodawcę krajowego ma się w założeniach przyczyniać do zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, poprawy na nich jakości życia, wspierania konkurencyjności rolnictwa, dochodowości małych gospodarstw i przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach. Cele te określone zostały również w art. 3 i art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L2013.347.487 z późn. zm.). Wskazany powyżej cel jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (vide: wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. w sprawie II GSK 1518/15 - dostępny na stronie jak wyżej CBOSA).

Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest oczywiste, iż wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Skarżąca Spółka stworzona została wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i to nie tylko przysługujących w ramach płatności w ramach wsparcia rolnośrodowiskowego lecz również płatności z innych tytułów (o które wnioskowały spółki zarządzane przez T. K. również za rok 2016). Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do wszystkich spółek, które złożyły wnioski o płatności na 2016 r. - kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Działanie Spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

Ponadto takie działanie niweczy cel jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego. Należy zauważyć, że wprowadzenie mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Multiplikowanie spółek, na takich zasadach jak to wyżej przedstawiono, prowadzi jednak do wniosku, że doszło do nadużycia przepisów o ograniczeniach kwotowych, powierzchniowych czy ilościowych - limitujących wysokość możliwego wsparcia poprzez pozorne wykreowanie powiązanych ze sobą podmiotów i rozdrobnienie areału posiadanej ziemi, celem zmaksymalizowania pożądanego wsparcia.

W sposób nie budzący wątpliwości, organy obu instancji wykazały także wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie zarówno w sposób tabelaryczny, jak i opisowy całej siatki powiązań osobowych, majątkowych, ekonomicznych i organizacyjnych pomiędzy skarżącą Spółką, pozostałymi spółkami utworzonymi przez T. K. i jego małżonkę - pozwalającej na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, mającej na celu pozyskania znacznie wyższego wsparcia, niż te które przysługiwałoby w sytuacji nie stworzenia sztucznych warunków. Ustalone na podstawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne, które w rzeczywistości nie zostały de facto zakwestionowane przez skarżącą, zdaniem Sądu ewidentnie wskazują, że w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą lecz z jedynym rolnikiem - jedynym gospodarstwem rolnym złożonym z gospodarstw T. K. i 39 utworzonych spółek. Zgodnie z przytoczoną powyżej definicją rolnika, rolnikiem może być osoba fizyczna lub prawna bądź też grupa osób fizycznych lub prawnych, prowadząca w ramach gospodarstwa rolnego działalność rolniczą. W skład gospodarstwo rolnego zaś wchodzą wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika. Aby ustalić kto jest rolnikiem i jakie jest jego gospodarstwo rolne, należy ocenić jak są w danym wypadku realizowane funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa, jak jest zbudowane zaplecze techniczne i organizacyjne i jakie są zasady działania podmiotu czy grupy osób, biorąc przy tym pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne wykorzystywane do działalności rolniczej bez względu na ich położenie na terenie kraju. W skład gospodarstwa rolnego może bowiem wchodzić jedna lub więcej jednostek produkcyjnych połączonych podmiotowo poprzez osobę rolnika, który nimi zarządza. Ustawodawca (ani polski, ani unijny) nie definiuje co prawda pojęcia zarządzania, należy je jednak rozumieć jako kierownictwo podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne, na które składają się jednostki produkcyjne gospodarczo odpowiednio zorganizowane, pozostające pod jednym zarządem osoby fizycznej lub prawnej (w zależności od formy organizacyjno-prawnej gospodarstwa), której celem jest produkcja rolna.

Analiza tych wszystkich zależności doprowadziła organy do prawidłowego wniosku, że T. K. wykorzystując utworzone spółki (w tym skarżącą Spółkę) prowadził przy pomocy najbliższych współpracowników sprawnie działający jeden organizm gospodarczy, stanowiący de facto jedno gospodarstwo rolne.

W tym kontekście ponownie należy podkreślić, że łącznie w latach 2004-2011 T. K. powołał do życia - 32 spółki z o.o., a M. H. - 7 spółek z o.o. W większości tych spółek (w tym w spółce skarżącej) T. K. i M. H. pełnią funkcje członków zarządu. Udziałowcami wszystkich utworzonych przez T. K. i M. H. 39 spółek, zgodnie z danymi z KRS z dnia 3 i (...) sierpnia 2017 r., były i są te same podmioty, tj. T. K., M. H. i utworzone przez nich spółki, w których powtarzają się wspólnicy będący spółkami z udziałem spółek, bądź w osobie T. K. lub M. H. Oznacza to, że wspólnikami wszystkich utworzonych spółek są bezpośrednio lub pośrednio (przez inne spółki) wyłącznie dwie osoby, tj. T. K. i M. H. Wszystkie utworzone spółki, jak wynika z przeprowadzonej przez organy analizy danych KRS, prowadzą identyczną lub niewiele różniącą się działalność gospodarczą. W świetle powyższego w pełni uprawniony jest wniosek organów obu instancji, że struktura własnościowa spółek, skład ich zarządu, sposób ich reprezentacji, przedmiot działalności i sposób organizacji ewidentnie obrazuje powiązania osobowe, majątkowego i organizacyjne pomiędzy pomiotami, umożliwiające decydowanie i sprawne zarządzanie wszystkimi powiązanymi podmiotami przez T. K. i jego małżonkę przy pomocy najbliższych współpracowników. Niewątpliwie więc stworzony układ własnościowy i zarządzający pozwalał na koordynację działań między spółkami.

Z akt sprawy wynika także, że T. K. i utworzone przez niego (lub małżonkę) spółki zadeklarowali do płatności grunty rolne położone w kilku różnych województwach, w ramach gospodarstw rozproszonym na kilka powiatów (a nawet gmin i obrębów). Rozproszone grunty były oddalone od siedziby spółek o kilkadziesiąt, a nawet kilkaset kilometrów. Spółki nie były więc tworzone z uwagi na geograficzne położenie gruntów, siedzibę spółek. Na terenie jednej gminy znajdowały się grunty rolne deklarowane przez kilka różnych podmiotów, mających tego samego wspólnika i zarządzane przez tą samą osobę - T. K. Zgłaszane do płatności przez różne podmioty były nawet grunty rolne położone na tej samej działce ewidencyjnej (wspólna deklaracja działek ewidencyjnych). Do płatności zgłaszane były też działki, które wcześniej deklarowane były przez inne podmioty. Powyższe wskazuje na całkowicie sztuczne dzielenie gruntów oraz sztuczne deklarowanie do płatności określonych działek rolnych. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, zarządzanych i należących pośrednio lub bezpośrednio do tych samych osób, a także ich swobodne przekazywanie pomiędzy podmiotami, nie znajduje zdaniem Sądu uzasadnienia ekonomicznego, lecz potwierdza cel takiego działania jakim jest obejście zasady degresywności przy płatności rolnośrodowiskowej.

Zauważyć należy, że tworzenie spółek następowało nie tylko w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych, nie występujących w dotychczas istniejących spółkach (np. od Agencji Nieruchomości Rolnych), ale również z wyodrębnienia gruntów istniejących już spółek (w tym realizujących programy rolnośrodowiskowe). W przypadku analizowanego przedsięwzięcia dochodziło do swobodnego przekazywania gruntów pomiędzy spółkami oraz gospodarstwami T. K. i M. H. w wyniku zawierania umów dzierżawy. T. K. jak i M. H. tworzyli spółki kapitałowe, które następnie rozpoczęły produkcję rolną m.in. na gruntach rolnych stanowiących własność tych osób fizycznych, czy też innych spółek. Umowy dzierżawy formalnie były zawierane między odrębnymi podmiotami (spółkami z o.o. i osobami fizycznymi/osobami prawnymi). Biorąc jednak pod uwagę stosunki kapitałowe i zasady reprezentacji spółek dochodziło de facto do nawiązywania stosunków prawnych z samym sobą i silnych powiązań ekonomicznych między T. K., M. H. oraz tworzonymi spółkami. Wskazane ukształtowanie stanu posiadania i użytkowania gruntów przez spółki miało na celu, zdaniem Sądu, wykazanie formalnego posiadania przez spółki gruntów rolnych i prowadzenia na nich działalności rolniczej. W rzeczywistości jednak, jak wykazano, to nie spółki, lecz T. K. wraz z żoną i z udziałem najbliższych współpracowników, zarządzał utworzonymi spółkami i prowadził na wszystkich gruntach deklarowanych do płatności działalność rolniczą w ramach jednego organizmu gospodarczego. W sprawie nie sposób też pominąć silnych powiązań infrastrukturalnych i gospodarczych pomiędzy podmiotami. Z przeprowadzonej przez organy analizy m.in. usług wzajemnych, zestawienia posiadanego parku maszynowego i miejsca przechowywania plonów wynika, że choć poszczególne spółki ponosiły koszty działalności - to jednak istniały silne powiązania ekonomiczne przy prowadzeniu produkcji rolnej - zakup usług agrotechnicznych przez spółki tylko od dwóch zawiązanych przez T. K. grup producentów: Grupy Producentów P. R. Sp. z o.o. i Grupy Producentów P. Zboże Sp. z o.o. (w skład których wchodzą utworzone spółki, T. K., M. H.), brak samodzielnego wykonywania przez wszystkie spółki prac polowych i wykonywanie ich jedynie przez wskazane grupy producentów, przechowywanie plonów w magazynach należących do ww. grup producentów, ustanawianie zabezpieczeń uzyskanych kredytów na zakup gruntów rolnych zarówno na nabywanych nieruchomościach, jak i na nieruchomościach należących do innych spółek bądź T. K. lub M. H., korzystanie z tych samych dostawców w zakresie paliw, nawozów, środków ochrony roślin, materiału siewnego, korzystanie z usług tego samego biura rachunkowego i tej samej kancelarii prawnej. Poza tym spółki (w tym spółka skarżąca) nie posiadały w pełni wystarczających środków produkcji - maszyn, urządzeń, a znaczna część pracowników świadczyła pracę w tym samym czasie na rzecz co najmniej trzech innych utworzonych spółek (korzystanie z tych samych pracowników). Z powyższego wynika, że spółki nie posiadały zaplecza technicznego umożliwiających prowadzenie autonomicznej produkcji rolnej, dlatego też korzystały z kompleksowej obsługi siewu, uprawy, zbioru i przechowywania dwóch ww. grup producentów. Techniczne i prawne wyodrębnienie zatem gospodarstwa skarżącej, na tle wykazanych powiązań, nie ma zatem wpływu na ocenę, że jest to wyodrębnienie sztuczne. Podkreślenia przy tym wymaga (wbrew twierdzeniom skarżącej), że nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie czy zawodowo z T. K. kilkudziesięciu spółek. W szczególności nie wykazane zostały jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilkudziesięciu podmiotów. Nie sposób uznać za uzasadnioną konieczność powoływania kolejnej spółki, skoro skarżąca Spółka nie posiada pełnego parku maszynowego, urządzeń czy budynków służących do przechowywania urządzeń czy zbiorów, a jedynie zleca wykonywanie prac przeważnie tym samym podmiotom zewnętrznym. Skarżąca nie wykazała ponadto sposobu ewidencjonowania i wykorzystania środków pochodzących z dotychczas otrzymywanych dopłat. W uzasadnieniu skargi powołała się jedynie na okoliczność "inwestowania w rozwój" - czego potwierdzeniem miałby być fakt, że skarżąca spółka nie wypłaca dywidendy. Należy zauważyć, że argumentacja ta nie tyle nawet nie została poparta jakimkolwiek dowodem, co zupełnie nie jest przekonywająca. Na podstawie rachunków zysków i strat dołączonych do akt sprawy można wnioskować, że w latach 2015 - 2016 na działalności podstawowej (rolniczej) skarżąca spółka osiągnęła stratę, na co wpływ miało ograniczenie dotacji. Planując wydatki na kolejne lata zarząd spółki musiał zatem uwzględniać przede wszystkim wpływy z tytułu dotacji, które stanowią istotny udział w przychodach spółki. W tych okolicznościach przedstawione przez skarżącą okoliczności uzasadniające inne, niż nastawione na osiągnięcie maksymalnych wpływów z tytułu płatności powody powołania 39 spółek i twierdzenia o ich autonomiczności w podejmowaniu przez każdą ze spółek niezależnych decyzji gospodarczych, było nieprzekonywujące. Brak wypłat dywidendy może w tej sytuacji tylko potwierdzać niegospodarczy cel utworzenia spółki. Jeżeli spółka powstaje w celu gospodarczym, jej podstawowym zadaniem jest bowiem osiągnięcie zysków. Może tego dokonać prowadząc działalność gospodarczą, a także uzyskując dodatkowe dochody powiększające majątek w związku np. z oprocentowaniem lokat bankowych, inwestycjami kapitałowymi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała aby prowadziła działalność nakierowaną na osiąganie zysków innych niż związanych z uzyskaniem wsparcia w ramach dystrybucji środków unijnych.

W ocenie Sądu brak też jest uzasadnienia dla twierdzenia skarżącej o konieczności powoływania kolejnych spółek według położenia geograficznego skoro, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, spółki zgłaszały do płatności grunty położone w różnych województwach, grunty nie graniczące ze sobą. W celu uniknięcia ryzyka gospodarczego (związanego np. z niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi) nie trzeba tworzyć kolejnych spółek dla poszczególnych rodzajów upraw, czy też poszczególnych działek ewidencyjnych - wystarczy, że jeden podmiot stosuje różne rodzaje upraw na różnych areałach (czasami rozproszonych) w granicach ich posiadania. Nie sposób więc powiązać logicznie względów pogodowych z utworzeniem 39 spółek. Argument zaś o łatwiejszym zarządzaniu i gospodarowaniu mniejszymi gospodarstwami nie może być skuteczny, w sytuacji gdy dotyczy on przypadku utworzenia kilkudziesięciu wzajemnie powiązanych i niesamodzielnych gospodarstw, zarządzanych i należących bezpośrednio lub pośrednio do tych samych podmiotów. Trudno też zaakceptować jako powód utworzenia 39 spółek, powoływany przez skarżącą argument o łatwiejszym uzyskaniu przez mniejsze podmioty kredytu, zważywszy że powoływane kolejne spółki nie posiadały, albo posiadały w niewystarczającym zakresie zaplecze techniczne i infrastrukturalne do prowadzenia działalności rolniczej, a zatem stanowiły podmioty mogące z tego powodu budzić wątpliwość co do ich zdolności gospodarczej, a w konsekwencji kredytowej.

Nie można uznać w żaden sposób za wiarygodne twierdzeń, że powodem powstania takiej ilości spółek były kłopoty zdrowotne T. K. i jego problemy rodzinne, w szczególności kwestie związane z ewentualnym dziedziczeniem gospodarstwa rolnego. Twierdzenia skarżącej Spółki w tym zakresie są niewiarygodne i nie znajdują żadnego potwierdzenia w zasadach doświadczenia życiowego. Przede wszystkim należy podkreślić, że mimo problemów zdrowotnych T. K. nadal pełni funkcję członka zarządu w większości spółek - a zatem za gołosłowne należy uznać jego wyjaśnienia (złożone w toku postępowania administracyjnego), że tworzenie kolejnych spółek zmierzało do "przekazania zarządu zaufanym podmiotom". Warto też zauważyć, że to udziały w spółkach kapitałowych tworzą zespół praw o charakterze majątkowym (które ewentualnie wchodzić będą w skład masy spadkowej) - a te należą właśnie do T. K. i M. H. Kwestie rozwiązania ewentualnych przyszłych konfliktów spadkowych nie mogą w żaden sposób tłumaczyć genezy multiplikowania spółek.

W tych warunkach nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie spełniona została także przesłanka subiektywna stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności.

W ocenie Sądu utworzone spółki formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa płacące podatki, wystawiające faktury, mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy i ubezpieczenie. W rzeczywistości jednak było to wyłącznie wyodrębnienie formalnoprawne, nie świadczące o ich samodzielności czy niezależności. Gospodarstwa te bowiem pozostawały w ścisłym związku ze sobą oraz T. K. i M. H. Wszystkie działania, które miały miejsce od utworzenia spółek, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskaniu najkorzystniejszych stawek procentowych przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Mimo, że w sprawie skarżąca Spółka wystąpiła z oddzielnym wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2016, działając formalnie jako samodzielny rolnik, to tak naprawdę w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr (...) tworzyła ona wraz gospodarstwami pozostałych spółek jeden podmiot i jeden organizm gospodarczy, prowadzony przez T. K. i M. H., przy pomocy najbliższych współpracowników. Celem tych działań było wyłącznie uzyskanie korzyści wynikających z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki właśnie sposób zwiększyć rozmiar płatności poprzez obejście przepisów wprowadzających degresywność płatności.

W tych warunkach przedstawione przez skarżącą okoliczności mające uzasadniać inne, niż nastawione na osiągnięcie maksymalnych wpływów z tytułu płatności, powody powołania spółek i twierdzenia o ich autonomiczności, jako nie oparte na obiektywnych dowodach oraz nie stanowiące, zdaniem Sądu, logicznych, racjonalnych i przekonywujących argumentów na wytłumaczenie funkcjonowania powiązanych podmiotów, nie mogły zostać uwzględnione.

Mając zatem na względzie wykazane powiązania majątkowe, osobowe, ekonomiczne, organizacyjne i infrastrukturalne pomiędzy utworzonymi spółkami oraz T. K. i M. H., pozwalające na poczynienie ustalenia o istnieniu w sprawie zamierzonej koordynacji działań, które ukierunkowane były wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia określonych pakietów, uniemożliwiające osiągnięcie celu wsparcia, Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż w sprawie wystąpił zarówno element subiektywny, jaki i obiektywny stworzenie sztucznych warunków, o którym mowa w ww. wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt C-434/12. Skoro więc w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, należało uznać za zgodne z prawem rozstrzygnięcia organów o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej.

Poczynione rozważania stanowią w zasadniczej części ustosunkowanie się do zarzutów skargi - w szczególności zarzutu naruszenia art. 60 rozporządzenia 1306/2013 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/1995 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. W uzupełnieniu jednak powyższych rozważań należy wskazać, że Sąd za całkowicie chybiony uznał zarzut odnoszący się do naruszenia powyższych przepisów z uwagi na fakt, że skarżąca spółka powstała w 2010 r. - kiedy to nie obowiązywało jeszcze ww. rozporządzenie 1306/2013. Należy zauważyć, że tworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści "sankcjonowane" było odmową ich przyznania lub wycofaniem korzyści również w świetle powołanego powyżej rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/1995 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Przepisy tego rozporządzenia weszły do polskiego porządku prawnego wraz z przystąpieniem do UE. Wprowadzenie obowiązku składania przez producenta rolnego we wniosku stosownego oświadczenia nie oznacza, że we wcześniejszych latach nie była możliwa odmowa przyznania płatności z uwagi stworzenie sztucznych warunków dla ich uzyskania. Wypada też zauważyć, że formalne poszanowanie warunków uzyskania płatności określonych w obowiązujących przepisach w żaden sposób nie może dowodzić, jak podnosi to skarżąca, że w sprawie nie stworzono sztucznych warunków do uzyskania wsparcia. Istotą sztucznych warunków jest działanie polegające na obejściu przepisów prawa, a nie na ich naruszeniu czy niespełnieniu określonych w nim wymogów. Rozstrzygnięcie organów o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej znajduje umocowanie również w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/1995, co czyni niezasadnym zarzut skargi nakierowany na naruszenie tego przepisu. Zgodnie z treścią przepisów art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013 określono także, kto w ramach całego skontrolowanego przedsięwzięcia jest rolnikiem oraz, co stanowi gospodarstwo rolne na którym prowadzona jest działalność rolnicza.

Ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w wydanych decyzjach przez organy. W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w sposób wyczerpujący. Zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, w tym ten dostarczony przez skarżącą i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły wskazane powyżej okoliczności faktyczne, co przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organy w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami postępowania wyjaśnił zarówno dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy, skarżąca nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań organ w sposób czytelny wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Organy odniosły się przy tym do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, uzasadniając, dlaczego jednym dowodom dały wiarę, a innych pozbawiły waloru wiarygodności albo dlaczego odmówiły przyjęcia określonych dowodów w poczet materiału dowodowego. Ustalenia organów obu instancji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna. Organy nie naruszyły przy jego ocenie zasady swobodnej oceny dowodów - określonej w art. 80 k.p.a. Organy prawidłowo nie uwzględniły niektórych (wskazanych w postanowieniu z (...) marca 2018 r.) wniosków dowodowych skarżącej spółki. Wnioskowane dowody (w postaci wyników badań laboratoryjnych dotyczących stanu zdrowia T. K., odpisu wyroku rozwodowego, dokumentów dotyczących procesu likwidacji Grupy Producenckiej (...) Z. sp. z o.o.) nie były konieczne dla rozważenia, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W rozpoznawanej sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy pozwalający na poddanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej skarżącej przyznania płatności.

Tym samym nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organy dopuściły się naruszenia art. 80 k.p.a. oraz art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 27 ust. 2 ww. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych i przeprowadzenie dowodów potwierdzających jedynie "z góry założoną tezę". W ocenie Sądu działania organu były prawidłowe. Wszystkie wnioski o przeprowadzenie dowodów zostały rozpoznane też w prawidłowej formie. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że dowody pominięte przez organy pozostają bez wpływu na wynik sprawy. W ramach badania elementu subiektywnego należało bowiem rozważyć, czy przez stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności ubiegający się o nią podmiot zmierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Jak już zauważono, kłopoty zdrowotne raczej powinny prowadzić do ograniczenia działalności gospodarczej, a nie do powoływania kolejnych spółek. Natomiast sprawy rodzinne (przewidywane konflikty) i spadkowe dotyczą zdarzeń przyszłych i niepewnych z punktu widzenia przesłanek art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.