II SA/Bd 847/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2580952

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 września 2018 r. II SA/Bd 847/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak.

Sędziowie WSA: Jarosław Wichrowski, Asesor Katarzyna Korycka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na uchwałę Rady Powiatu T. z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów odstąpienia od ich usunięcia stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 23 listopada 2017 r. Rada Powiatu Tucholskiego podjęła uchwałę nr XXXIX/247/2017 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingach strzeżonych oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od dyspozycji usunięcia pojazdu na rok 2018 (Dz. Urz.Woj.Kuj.-Pom. z 4 grudnia 2017 r., poz. 4770).

Na przedmiotową uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w Tucholi, w której zaskarżając ją w całości wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Prokurator zarzucił uchwale naruszenie przepisów prawa, tj. art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1868, dalej powoływanej jako "usp") i art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm., dalej "prd"), polegające na:

- przekroczeniu przez Radę Powiatu Tucholskiego upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w ww. przepisach poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez Powiat Tucholski,

- nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której nastąpiło ustalenie powyższych opłat.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały wynika z tego, iż w załączniku do uchwały Rada Powiatu Tucholskiego ustaliła stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie, pozostawiając stawki takie jak w roku poprzednim, co zdaniem Rady pozwala na zabezpieczenie środków na obsługę zadania przez wybraną przez Powiat firmę, w sytuacji gdy rzeczywiste koszty wykonania tych czynności ustalone w umowie zawartej z wykonawcą zewnętrznym, kształtują się na poziomie znacznie niższym w stosunku do przyjętych w zaskarżonej uchwale i znacząco odbiegają od wysokości stawek wskazanych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym.

Prokurator wskazał, że delegację ustawową do wydania przedmiotowej uchwały stanowi art. 130a ust. 6 prd. Zgodnie z treścią tego przepisu, rada powiatu realizując upoważnienie ustawowe bierze pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. W zaskarżonej uchwale natomiast ustalono stawki, które są nieadekwatne do ponoszonych kosztów.

Prokurator podkreślił, że ustalona w uchwale rady powiatu wysokości opłat, jakimi powiat obciąża uczestników drogi, musi opierać się na ww. przesłankach materialnoprawnych określonych w art. 130a ust. 6 prd. Odczytywanie natomiast treści art. 130a ust. 6a (prawidłowo art. 130a ust. 6) prd, w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia dochodu do budżetu powiatu jest wykładnią wadliwą.

W świetle wskazanych okoliczności, Prokurator stwierdził, że Rada Powiatu Tucholskiego, nie kierowała się jedynie przesłankami ujętymi w art. 130a ust. 6 prd, ale miała na celu zapewnienie wpływów do budżetu, w sytuacji gdy powinna wziąć pod uwagę rzeczywiste koszty związane z wykonywaniem zadań.

Konkludując skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jako uchwały istotnie naruszającej obowiązujący porządek prawny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że dochody powiatu z tytułu opłat, o których mowa w art. 130a ust. 6 prd mają co do zasady pokryć koszty ponoszone przez samorząd na realizację zadań powiatu przewidzianych w art. 130a prd. W związku z tym, iż na podstawie art. 130a ust. 6 prd na Radę Powiatu nałożono obowiązek takiego ustalenia opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu, aby zapewnić sprawną realizację zadań, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz uwzględnić koszty usuwania i przechowywania pojazdów, to tym samym oznacza to, że determinantą ostatecznego ustalenia wysokości tych opłat nie może być jedynie koszt zadania, określony jako cena uzyskana w zamówieniu publicznym na wyłonienie podmiotu świadczącego stosowne usługi. Gdyby tak bowiem było, zbędne byłoby podejmowanie tego rodzaju aktu, a wystarczyłoby jedynie przeprowadzanie przetargów na takie zadania i obciążanie podmiotów, których pojazdy usunięto opłatami określonymi w umowie, co nie zapewniałoby jednak, zdaniem organu, sprawności realizacji zadania. Organ podkreślił, że przedmiotowe zadania wymagają stosownej obsługi administracyjnej, przetargu, obsługi księgowej wykonania umowy, egzekucji świadczeń związanych z przechowywaniem i holowaniem pojazdów. W kosztach realizacji zadania muszą się mieścić też koszty nieopłaconego przechowywania. Należy mieć bowiem na uwadze, że tylko część kierowców dokonuje opłat i odbiera swoje pojazdy, a znacząca ilość porzuconych pojazdów są to pojazdy, których właścicieli nie udaje się odnaleźć, bądź których właściciele nie płacą za pojazdy, a kosztowana egzekucja świadczeń nie doprowadza do zwrotu jakichkolwiek świadczeń od zobowiązanych (umorzenia egzekucji ze względu na jej bezskuteczność). Poza tym niektóre porzucone pojazdy zostają uprzednio pozbawione cech indywidualizujących pojazd i w związku z tym nie udaje się uzyskać informacji o ich właścicielach, gdy tymczasem koszty odholowania i przechowywania powiat musi ponieść. Reasumując organ stwierdził, że skoro ustawodawca dołożył kolejne zadanie dla samorządu powiatowego w postaci organizowania zadań związanych z odholowywaniem lub przechowywaniem pojazdów z dróg publicznych i jednocześnie wyposażył samorząd w środki niezbędne do wykonania zadania, to tym samym nie można twierdzić że ustalanie kosztów holowania i przechowywania pojazdów musi być determinantą umowy z bezpośrednim realizatorem zadania bez uwzględnienia w ustalonych opłatach również szeregu innych kosztów, które muszą być pokryte z ustalonych opłat. Dopiero więc ustalenie takich opłat, które przewyższą ustalone stawki maksymalne bądź takich, których rzeczywiste pobranie spowodować może powstanie "rocznej nadwyżki" dochodów nad stałymi wydatkami, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, mogłoby stanowić, zdaniem organu, podstawę do uchylenia uchwały.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm., dalej powoływanej jako "usp"), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 usp, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Nie budzi wątpliwości, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała Rady Powiatu Tucholskiego z dnia 23 listopada 2017 r. nr XXXIX/247/2017 w sprawie ustalenia stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingach strzeżonych oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od dyspozycji usunięcia pojazdu na rok 2018, jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie Powiatu Tucholskiego, dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie powiatu, przy tym adresatami tej uchwały są osoby - określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm.), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Jak wynika z art. 130a ust. 6b prd, maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Art. 130a ust. 6c prd stanowi, iż na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych.

Wskazać należy, że wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r. poz. 772).

Analiza pkt 1 i 2 oraz załączników do uchwały z dnia 23 listopada 2017 r. nr XXXIX/247/2017 Rady Powiatu Tucholskiego w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. wykazała, że Rada Powiatu przyjęła w każdym przypadku za usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym, stawkę na poziomie bardzo zbliżonym do stawek maksymalnych wskazanych w ww. obwieszczeniu.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust. 6 prd, przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 prd wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 prd wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17 - dostępny na stronie http://orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/query).

W tym kontekście należy wskazać, że w dniu 29 grudnia 2017 r. Powiat Tucholski zawarł umowę z firmą zewnętrzną dotyczącą usuwania pojazdów z dróg (jak też statków i innych obiektów pływających z obszaru wodnego), umieszczania ich na parkingu strzeżonym i prowadzenie parkingu strzeżonego, w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., oraz określającą wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych czynności. Zestawienie wielkości stawek w zawartej umowie i uchwale Rady Powiatu Tucholskiego różni się znacznie i tak uchwała koszt usunięcia roweru i motoroweru określa na kwotę 100 zł, a umowa przewiduje 60 zł, w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty 218 zł i 120 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty 476 zł i 264 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty 594 zł i 330 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t odpowiednio kwoty 841 zł i 468 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t odpowiednio kwoty 1239 zł i 690 zł, pojazdów przewożących materiały niebezpieczne odpowiednio kwoty 1508 zł i 840 zł. Znaczące różnice, i to jeszcze większe, występują w przypadku porównania kosztów przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Uchwała koszt przechowania przez jedną dobę roweru i motoroweru określa na kwotę 19 zł, a umowa przewiduje 9 zł, w przypadku motocykli są do odpowiednio kwoty 26 zł i 13,20 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty 39 zł i 19,80 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty 51 zł i 27 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t odpowiednio kwoty 73 zł i 39 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t odpowiednio kwoty 133 zł i 72 zł, a pojazdów przewożących materiały niebezpieczne odpowiednio kwoty 196 zł i 108 zł. W świetle przytoczonych danych nie ulega wątpliwości, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są znaczne.

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie oraz wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie ww. kryteriami materialnoprawnymi, tj. koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek. Oznacza to, że z jednej strony, że prawodawca lokalny zobligowany jest uwzględnić przedmiotowe kryteria, a z drugiej strony nie może kierować się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, niż te dwa kryteria wymienione przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6 prd.

Ponadto, mając na uwadze, że w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i ich parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast należytego umotywowania uchwalenia ww. opłat (kosztów) na poziomie zbliżonym do stawek maksymalnych, a jednocześnie znacznie odbiegającym od rzeczywistych kosztów z tego tytułu ustalonych w umowie z dnia 29 grudnia 2017 r. zawartej przez Powiat Tucholski z podmiotem zewnętrznym, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

W kontekście powyższego zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały poza wskazaniem przepisów prawa, stanowiących o kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały i wskazaniem, że objęte uchwałą stawki opłat i kosztów nie mogą być wyższe niż te określone w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, Rada Powiatu ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że postanowiła pozostawić stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym takie jak w roku ubiegłym, co pozwala na zabezpieczenie środków na obsługę zadania przez wybraną przez powiat firmę wykonującą te zadania. Odnosząc się do tej argumentacji, należy podkreślić, że ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że Rada Powiatu Tucholskiego ma dowolność w ustaleniu ich, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania przez radę powiatu upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 prd należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają wskazane wyżej kryteria: wymogu sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W żadnym wypadku realizacji tych kryteriów nie stanowi powołany przez lokalnego prawodawcę argument, że przyjęte w uchwale stawki opłat, pozwalają na zabezpieczenie środków na obsługę zadania przez wybraną przez powiat firmę. Kwestia zabezpieczenia środków na obsługę zadania przez wybraną firmę stanowi dodatkowe kryterium wzięte pod uwagę przez organ, które to kryterium nie znajduje uzasadnienia w treści art. 130a ust. 6 prd, a poza tym obsługa zadania przez firmę zewnętrzną jest znacznie tańsza niż ustalone w uchwale stawki opłat, jak wynika z zapisów umowy z dnia 29 grudnia 2017 r.

Odnosząc się natomiast do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę oraz wynikającego z dołączonych do niej dokumentów, które to, wobec zdawkowego i lakonicznego uzasadnienia uchwały, pozwala na zdekodowanie motywów i przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, wskazać należy, że wynika z niego, że Rada Powiatu Tucholskiego miała na względzie takie okoliczności, jak koszty obsługi administracyjnej, przetargu i obsługi księgowej wykonania umowy, koszty nieopłaconego przechowywania pojazdów (koszty nieodebranych pojazdów) czy też koszty egzekucji należnych świadczeń. Również te przytoczone okoliczność nie odpowiadają kryteriom wynikającym z art. 130a ust. 6 prd, stanowią o nieuzasadnionym rozszerzeniu uprawnień ustawodawcy lokalnego i powodują bezprawne obciążenie mieszkańców Powiatu kosztami działania organu tj. Starostwa Powiatowego. Usuwanie z drogi pojazdów i ich przechowywanie jest zadaniem własnym Powiatu Tucholskiego, realizowanym przez pracowników Starostwa, których koszty zatrudnienia ponosi Powiat, niezależnie od tego, jakie czynności wykonują oni w ramach swoich obowiązków wynikających ze stosunku pracy. "Obsługa administracyjna, księgowa", do kosztów których to odwołuje się Rada Powiatu, jest realizowana przez pracowników Starostwa właśnie w ramach ich obowiązków służbowych i nie można uznać za dopuszczalne uczynienie jej dodatkowym, ponadnormatywnym kryterium ustalania wysokości stawek, o jakich mowa w art. 130a ust. 6 prd (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 862/17 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/ query). To samo odnosi się do kwestii kosztów przeprowadzenia przetargu. Nie znajduje także uzasadnienia w przesłankach materialnych wymienione w art. 130a ust. 6 prd, uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłat - wysokości kosztów, które będą generowały pojazdy nieodebrane z parkingu strzeżonego, w tym koszty egzekucji świadczeń z tego tytułu. Przesłanki wymienione w art. 130a ust. 6 prd nie upoważniają bowiem do obciążania obywateli tego rodzaju kosztami. W pojęciu "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie mieszczą się koszty nieopłaconego przechowywania usuniętych pojazdów, w związku z ich nieodebraniem z parkingu. Kwestie dotyczące tego rodzaju sytuacji unormowane zostały w przepisach art. 130a ust. 10-10I prd (obejmują one m.in. przepadek usuniętego pojazdu na rzecz powiatu). Przy ustalaniu natomiast wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, organ uwzględnia zaś rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, które to w przedmiotowej sprawie obrazuje umowa z dnia 29 grudnia 2017 r. zawarta przez organ z firmę zewnętrzną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 październik 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 649/17 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Brak jest podstaw do kształtowania treści przedmiotowej uchwały w oparciu o wysokość wszelkich kosztów związanych z realizacją zadań powiatu wynikających z treści art. 130a prd.

W tym stanie rzeczy uwzględniając przytoczone okoliczności stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu Tucholskiego błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczności sprawnej realizacji zadań". Treść zaskarżonej uchwały, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu opłat i kosztów, na brak dokonania rzetelnej analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały oraz na wzięcie pod uwagę przy określaniu przedmiotowych opłat także kryteriów pozaustawowych. Organ nie uzasadnił swojego stanowiska zwłaszcza w kontekście kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, tymczasem - co słusznie podniósł Prokurator - rzeczywiste koszy z tego tytułu określone w umowie z dnia 29 grudnia 2017 r. zawartej przez Powiat Tucholski z firmą zewnętrzną kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w niemalże maksymalnej wysokości określonej w ww. obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Powołanie się w gruncie rzeczy na teoretyczne koszty ponoszone przez powiat w ramach realizacji zadania własnego, w tym związane z obsługą administracyjną i księgową wykonania umowy, z nieopłacanym przechowywaniu pojazdów nieodebranych z parkingu i egzekucją należnych świadczeń, a także na konieczność zabezpieczenia środków na obsługę zadania, wskazuje że organ w sposób nieprawidłowy skorzystał z upoważnienia ustawowego i uwzględnił kryteria pozaustawowe w ramach ustalania określonych w zaskarżonej uchwale opłat i kosztów. Istotnym w sprawie jest także okoliczność, że zaskarżona uchwała podjęta została w dnu 23 listopada 2017 r., natomiast umowa Powiatu Tucholskiego z firmą zewnętrzną dotycząca usuwania pojazdów z dróg (jak też statków i innych obiektów pływających z obszaru wodnego), umieszczania ich na parkingu strzeżonym i prowadzenie parkingu strzeżonego oraz określająca wynagrodzenie z tego tytułu, zawarta została dopiero w dniu 29 grudnia 2017 r., co tym bardziej budzi wątpliwości czy organ dokonał przed podjęciem zakwestionowanej uchwały analizy kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu, zwłaszcza że w aktach sprawy nie ma innych dokumentów świadczących o przeprowadzeniu takiej analizy.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że wniesiona w spawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie został w sposób istotny naruszony przepis art. 130a ust. 6 prd, jako że Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę wykroczyła poza delegację ustawową. To zaś daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu z uwagi na treść zaskarżonej uchwały, której istotę stanowi określenie stawek opłat za usunięcie pojazdu i przechowywanie go na parkingu strzeżonym, a wysokość kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów uwarunkowana została tą pierwszą opłatą, koniecznym jest stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały.

Dlatego też Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.