Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1613641

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 13 października 2014 r.
II SA/Bd 847/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Wojciech Jarzembski, Leszek Tyliński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r., nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) nr (...) Burmistrz T., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej A. N. z dnia (...) (data wpływu do organu) o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką M. N., odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytaczając przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych) stwierdził, że w sprawie nie można było przyznać stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia, albowiem skarżąca nie spełniła określonej w art. 16a ust. 1 ww. ustawy koniecznej przesłanki ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Skarżąca bowiem, jak podkreślił organ, nie była nigdy zatrudniona, zaś w okresie od dnia (...) do dnia (...) była zarejestrowana w PUP w T. jako osoba bezrobotna. Organ zaznaczył, że osobą uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest osoba w przypadku której zachodzi związek pomiędzy zatrudnieniem, które istniało, a rezygnacją z tego zatrudnienia, świadczący iż osoba ta jest bez pracy z własnego wyboru, wynikającego z konieczności zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Zdaniem organu w przypadku skarżącej taki związek nie wystąpił, w związku z czym nie można było przyznać jej wnioskowanego świadczenia.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, domagając się pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku. Strona wyjaśniła, iż dotychczas nie pracowała, gdyż opiekowała się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, która wymagała i nadal wymaga całodobowej opieki. Zaznaczyła także, że z otrzymywanego dotychczas zasiłku pielęgnacyjnego (świadczenia pielęgnacyjnego) pomagała mamie finansowo i wykupywała część jej leków, wnosząc przy tym o przywrócenie jej tego świadczenia.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia (...) nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako k.p.a.), orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisując stan faktyczny sprawy stwierdził, że w świetle wskazanych w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanek ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, okoliczność nie podejmowania nigdy pracy, po to aby móc opiekować się niepełnosprawną matką, przy jednoczesnym spełnieniu kryterium dochodowego, nie stanowi wystarczającej podstawy do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis art. 16a ust. 1 ww. ustawy wymaga bowiem aby osoba opiekująca wykazała, iż zrezygnowała faktycznie z wykonywanego zatrudnienie tylko dlatego, że konieczna, niezbędna i ważniejsza była opieka nad osobą niepełnosprawną, co do której strona ma obowiązek alimentacyjny. Z akt sprawy wynika natomiast, jak podkreślił organ, że skarżąca nie była nigdy zatrudniona, a jedynie w okresie od dnia (...) do dnia (...) była zarejestrowana jako bezrobotna. Tym samym, jak podkreślił organ, wymieniony w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie został przez skarżącą spełniony, co uniemożliwiło przyznania jej wnioskowanego świadczenia.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją SKO, skarżąca wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia i przekazania organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca ponownie podkreśliła, że dotychczas nie pracowała, gdyż przed wykonywaniem opieki nad mamą uczyła się w zasadniczej szkole zawodowej i była niepełnoletnia. Po ukończeniu szkoły zaś stan jej mamy znacznie się pogorszył, w związku z czym musiała ona się nią zaopiekować. Wyjaśniła, że wprawdzie od dnia (...) do dnia (...) była zarejestrowana jako bezrobotna, niemniej sama zrezygnowała z rejestracji w PUP, aby opiekować się mamą, która wówczas potrzebowała już stałej opieki w codziennych czynnościach życiowych. W chwili obecnej, jak zaznaczyła, jej mam jest już całkowicie niepełnosprawna (choruje na stwardnienie rozsiane) i potrzebuje całkowitej opieki, którą ona jej zapewnia. Skarżąca wskazała, iż niezrozumiałym jest dla niej, dlaczego uprzednio, będąc osobą bezrobotną, otrzymała zasiłek opiekuńczy (świadczenie pielęgnacyjne) na stałe, a po wejściu w życie nowej ustawy odebrano jej to świadczenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie o niespełnieniu w sprawie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W piśmie z dnia (...) pełnomocnik skarżącej, zarzucając naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7 i 77 k.p.a., stwierdził iż w przypadku osoby bezrobotnej nie można wykluczyć zaistnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji gdy taka osoba zdolna do wykonywania pracy rezygnuje z gotowości do podjęcia potencjalnej pracy (którą mogłaby wykonywać w przypadku zaproponowania jej zatrudnienia przez UP) w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej podkreślił, że w momencie ukończenia zasadniczej szkoły zawodowej przez skarżącą, stan zdrowia jej matki pogorszył się do tego stopnia, że niemożliwe było podjęcie pracy przez skarżącą.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm, dalej powoływanej jak p.p.s.a.), nie uzasadnia uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi.

Przedmiot oceny Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza T. z dnia (...) o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, z uwagi na brak spełnienia przez stronę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów o niespełnieniu w sprawie przedmiotowej przesłanki, wskazując, iż nie miała możliwości podjęcia pracy, gdyż po zakończeniu nauki w szkole musiała zaopiekować się niepełnosprawną matką. Powołała się przy tym na okoliczność otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego i następnie odebranie jej tego świadczenia, a także na okoliczność rezygnacji z rejestracji w PUP jako osoba bezrobotna.

W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do oceny kwestii czy skarżąca spełnia jedną z koniecznych przesłanek ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc do oceny czy osoba, która w poprzednio obowiązującym stanie prawnym nie podejmowała zatrudnienia i której przyznano świadczenie pielęgnacyjne, nabyła prawo do dochodzonego świadczenia, pomimo tego, że przesłanką jego przyznania, zgodnie z przepisem art. 16a ust. 1 ww. ustawy nie jest niepodejmowanie pracy lub rezygnacja z niej, lecz jedynie rezygnacja z zatrudnienia.

Biorą pod uwagę przedmiot sporu wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że świadczenie opiekuńcze, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. specjalny zasiłek opiekuńczy, stanowi nowe świadczenie wprowadzone do polskiego porządku prawnego z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W ramach regulacji instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego określone zostały w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych zarówno przesłanki pozytywne, jaki i negatywne ustalenia prawa do tego świadczenia. I tak w przepisie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi się, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przytoczonego przepisu wynika, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczącym osoby wnioskującej o to świadczenie jest wymóg aby na osobie tej ciążył obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, oraz żeby osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione zostało także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jak podkreślono to powyżej, przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych, na skutek zmiany tej ustawy, dokonanej ww. ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. W wyniku wejścia w życie ustawy zmieniającej (1 stycznia 2013 r.) wprowadzono do palety świadczeń opiekuńczych nie tylko zupełnie nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, uwarunkowane m.in. wymogiem spełnienia kryterium dochodowego i przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale także zmodyfikowano zasady i warunki przyznawania określonego w art. 17 ww. ustawy świadczenia pielęgnacyjnego, uzależniając prawo do tego świadczenia od tego w jakim wieku osoba wymagająca opieki została dotknięta wadą niepełnosprawności. Analiza nowych regulacji prawnych wprowadzonych ustawą zmieniającą prowadzi do wniosku, że ustawodawca kierując się potrzebą racjonalizacji systemu świadczeń opiekuńczych w celu wyeliminowania nadużyć oraz ograniczenia wydatków budżetowych, ustanowił nowe świadczenie (specjalny zasiłek rodzinny) jako swego rodzaju dopełnienie pomocy rodzinie w związku z modyfikacją dotychczasowych przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można zatem obu tych świadczeń utożsamiać, zwłaszcza że ustawodawca w sposób wyraźny zróżnicował przesłanki ich otrzymania. I tak z przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, że prawo do otrzymania nowego świadczenia opiekuńczego uwarunkowane zostało spełnieniem wymogu rezygnacji z zatrudnia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą wymagającą opieki. Ustawodawca nie wskazał zaś w przypadku tego świadczenia na przesłankę nie pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Warunek rezygnacji z zatrudnienia, jako przesłanka otrzymania świadczenia opiekuńczego, dotyczy też świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1), z tym że w przypadku tego świadczenia, został on ustanowiony w ramach alternatywy rozłącznej z przesłanką nie pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zatem w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego spełnienie przez osobę ubiegającą się o to świadczenie, którejkolwiek z tych dwóch przesłanek, uprawniało zarówno przed ww. zmianą ustawy o świadczeniach rodzinnych, jaki i po dokonaniu tej zmiany, do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wprowadzona ustawą zmieniającą modyfikacja świadczenie pielęgnacyjnego nie zmieniła więc tej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, którą w dalszym ciągu jest nie podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zmieniła ona natomiast warunki dotyczące podmiotów nad którymi sprawowana może być opieka, określając w szczególności, w stosunku do osoby wymagającej opieki wymóg, aby niepełnosprawność tej osoby powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b). Prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało natomiast w sposób wyraźny i jednoznaczny uzależnione od wymogu spełnienie jedynie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z pominięciem przesłanki nie pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Uwzględniając zatem okoliczność, że ustawodawca wprowadzając modyfikacje zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, ograniczające de facto zakres podmiotowy tego świadczenia, jednocześnie wprowadził nowe świadczenie opiekuńcze, tj. specjalny zasiłek opiekuńczy, stwierdzić należy, że założył on, iż przynajmniej cześć osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach, może ubiegać się o pomoc państwa w związku z pełnieniem opieki nad osobą niepełnosprawną, w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z tym że jednak, z woli ustawodawcy, wyrażonej w sposób jasny i niebudzący wątpliwości językowych i interpretacyjnych, przesłanką otrzymania tego świadczenia, w odróżnieniu od świadczenia pielęgnacyjnego, jest wymóg rezygnacji z zatrudnia lub innej pracy zarobkowej, a nie jak to ma miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego wymóg rezygnacji lub nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skoro w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca wyraźnie obwarował prawo do tego świadczenia warunkiem nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego zdeterminował to uprawnienie już wyłącznie warunkiem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to tym samym należy to rozumieć, że jego wolą było takie właśnie określenie przesłanek otrzymania omawianych świadczeń oraz w efekcie zróżnicowanie tych przesłanek w zależności od rodzaju świadczenia. Wola ta wynika z literalnego brzmienia art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz z faktu jednoczesnego wprowadzenia zmiany katalogu świadczeń opiekuńczych, mocą której ustanowione zostało zupełnie nowe świadczenie opiekuńcze (specjalny zasiłek opiekuńczy) i zmodyfikowane dotychczas istniejące świadczenie pielęgnacyjne. Dokonanie kompleksowej zmiany zasad udzielania pomocy w formie świadczeń opiekuńczych, w tym wyraźne rozróżnienie w art. 16a przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i w art. 17 ust. 1 przesłanki nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie pozwala na utożsamienie tych przesłanek i przyjęcie, że osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to też osoba nie podejmująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji gdy otrzymała ona świadczenie pielęgnacyjne w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Takie rozumienie tej przesłanki bowiem nie tylko byłoby nie do pogodzenia z literalnym brzmieniem przepisu, w tym i z regułą wykładni językowej, iż różnym zwrotom w tym samym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia, ale przede wszystkim prowadziłoby do wykładni contra legem, albowiem sąd w sposób sprzeczny z art. 7 i 10 Konstytucji RP musiałby stworzyć nieistniejącą normę prawną, stanowiącą o tym, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje osobom niepodejmującym zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zmiana prawa to zadanie ustawodawcy, a nie sądów, a wykładnia prokonstytucyjna nie może być wykładnią contra legem albo też tworzyć nowej normy prawnej. Wykładnia prokonstytucyjna nie może przekraczać granicy tworzenia prawa. Dlatego też WSA w Poznaniu zważając na nieprzekraczalne granice wykładni prokonstytucyjnej, postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "czy art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Sprawa dotyczyła osoby, która w wyniku nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzonej ustawą zmieniającą z 2012 r., utraciła prawo do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż przed wejściem w życie tej ustawy otrzymywała tego rodzaju świadczenie.

Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu powyższego pytania prawnego, postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 1/14, umorzył postępowanie. Jak wynika z uzasadnienia ww. orzeczenia, stwierdził, że problem konstytucyjny wynikający z pytania prawnego wiąże się z brakiem unormowania sytuacji osób, które były beneficjentami określonego świadczenia w poprzednim stanie prawnym, a którym świadczenie to już nie przysługuje. Chodzi zatem w pierwszym rzędzie o problem intertemporalny, który został już jednak przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięty, albowiem wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. zaś norma intertemporalna, która musi być uwzględniona w sprawie zawisłej przed tymże sądem, uznana została za niezgodną z art. 2 Konstytucji. W tym kontekście, jak stwierdził trybunał Konstytucyjny, ponowne rozpoznawanie przez Trybunał w istocie tożsamego problemu konstytucyjnego należało uznać za zbędne.

Ponadto w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 1/14, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na fakt, że Sejm wykonał wyrok TK o sygn. K 27/13, uchwalając ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., wskazując, że zgodnie z art. 5 w związku z art. 8 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił też, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejściem jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego.

Wobec powyższego, przytoczonego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który nie podzielił wątpliwości co do niezgodności z konstytucją przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak jest możliwości zakwestionowania konstytucyjności tego przepisu przez sąd administracyjny, w formule dodania do jego treści zdania o przysługiwaniu świadczenia w sytuacji niepodejmowania pracy, albowiem byłoby to stworzeniem nieistniejącej normy prawnej, do czego, jak już to podkreślono sąd nie jest powołany, jako organ stosujący, a nie tworzący prawo.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który zadał przedstawione wyżej pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu, wyrokiem z 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 820/14, oddalił skargę na decyzję, której przedmiotem była odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dla osoby, która niepodejmowana pracy z uwagi na potrzebę opieki nad osobą niepełnosprawną, korzystając wcześniej ze świadczenia pielęgnacyjnego.

Rozpoznając przedmiotową sprawę nie można więc nie uwzględnić uwag Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wykonania przez ustawodawcę jego wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., o sygn. K 27/13, i jak pominąć kontekst systemowy i celowościowy wprowadzonej zmiany katalogu świadczeń opiekuńczych, który w żadnym wypadku nie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy było przyjęcie rozwiązania prawnego, aby specjalny zasiłek opiekuńczy stanowił kontynuację świadczenia pielęgnacyjnego (to pierwsze świadczenie określone zostało pod niższą jednostką redakcyjna, niż świadczenie pielęgnacyjne). Nowa regulacja ustawowa odnosząca się do tych świadczeń wprowadziła w istocie dwa odmienne systemy wsparcia osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, realizując założone cele ustawodawcy, a więc potrzebę ograniczenia wydatków oraz racjonalizacji systemu świadczeń opiekuńczych w celu wyeliminowania nadużyć. Niewątpliwie założenia te urzeczywistnia zaostrzenie kryteriów podmiotowych otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego oraz zróżnicowanie warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, w szczególności w zakresie kryterium dochodowego oraz przesłanek rezygnacji i nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Reasumując stwierdzić należy, że skoro ustawodawca dokonał ustawą zmieniającą kompleksowej modyfikacji systemu świadczeń opiekuńczych, realizującej założone cele tej modyfikacji, skoro art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczny co do przesłanek ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, i wreszcie skoro ustawodawca wyraźnie zróżnicował w tym samym akcie pranym kryteria otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, wprost wskazując że warunkiem do otrzymania tego ostatniego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zaś warunkami do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego są alternatywnie niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z niego, odróżniając tym samym w jednym akcie prawnym pojęcie rezygnacji z zatrudnienia od pojęcia niepodejmowania zatrudnienia, to tym samym całkowicie nieuprawnione jest utożsamianie obu tych pojęć poprzez przyjęcie, że przyznanie w poprzednio obowiązującym stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które nie podejmowały zatrudnienia, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Powracając do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., syng. akt K 27/13, którym to Trybunał orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r., przypomnieć należy, że Trybunał stanął na stanowisku, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Uzasadniając swoje stanowisko Trybunał wskazał przede wszystkim na okoliczność nieprawidłowego ukształtowania przez ustawodawcę okresu przejściowego, gdyż nie uwzględniającego złożoności i trudności sytuacji życiowej osób niepełnosprawnych, a także na okoliczność niezabezpieczenia w sposób należyty interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały przyznane na stałe świadczenia pielęgnacyjne, utracone na podstawie przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, a które to nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie nowych przepisów. Jednocześnie w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał wyraźnie stwierdził, że zrealizowanie wyroku Trybunału, który zakwestionował art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej będzie wymagało zmiany prawa i, że sam wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych, jako że wyrok Trybunału dotyczył wyłącznie norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń. W związku zatem z treścią omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., celem jego wykonania, Sejm uchwalił ustawę z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W obecnym stanie prawnym istnieje zatem możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, przez opiekunów którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacania świadczenia za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejściem jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., syng. akt K 27/13, i podjętej w jego następstwie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zabezpieczone zostały interesy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Również zatem i ta okoliczność nie pozwala na utożsamianie przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy i jego prawo do stanowienia regulacji dotyczących polityki gospodarczej i społecznej, w tym tych znoszących i ograniczających przyznane uprawnienia socjalne, co zostało także potwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., nie można działać wbrew woli ustawodawcy modyfikacji systemu świadczeń opiekuńczych i dokonywać wykładni nowych przepisów w sposób pozostający w sprzeczności z wyrażonymi w sposób wyraźny i jasny nowymi warunkami nabywania przedmiotowych świadczeń, zwłaszcza że ustawodawca dopełnił paletę tych świadczeń nowym świadczeniem w postaci zasiłku dla opiekuna, w celu zabezpieczenia w sposób należyty interesów osób, które w wyniku zmian systemu świadczeń opiekuńczych zostały z mocy prawa pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wprowadzenie przez ustawodawcę we wskazanym celu dodatkowego świadczenia tj. zasiłku dla opiekuna, tym bardziej nie uzasadnia dokonywania przez sąd takiej wykładni prawa, w drodze której wbrew literalnemu brzemieniu przepisów, utożsamiano by zróżnicowane kryteria ustalenia prawa do odmiennych świadczeń tj. świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, poprzez nadanie tego samego znaczenia pojęciu rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowaniu zatrudnienia. Interes osób, którym przyznano w poprzednio obowiązującym stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego, następnie wygaszone z mocy prawa, został już bowiem zabezpieczony przez ustawodawcę w drodze nowego świadczenia - zasiłku dla opiekuna.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że nie można przyjąć, iż przyznanie w poprzednio obowiązującym stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które nie podejmowały zatrudnienia, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro więc z akt przedmiotowej sprawy w sposób bezsporny wynika, że skarżąca nigdy nie pracowała, to tym samym oczywistym jest, że nie mogła ona zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i tym samym spełnić koniecznej przesłanki ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Również okoliczność rejestracji w PUP jako osoba bezrobotna nie wyczerpuje przesłanki rezygnacji, gdyż osoba zarejestrowana wyraża gotowość do podjęcia pracy, co oznacza z jednej strony, że poszukuje ona pracy, a z drugiej, że jej w tym czasie faktycznie nie wykonuje. To zaś uniemożliwia przyjęcie, że osoba taka, nawet rezygnując z rejestracji w PUP, zrezygnowała z wykonywania pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, zwłaszcza w sytuacji gdy wyrejestrowanie bezpośrednio poprzedza ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym stanie rzeczy uznając, że orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły, iż skarżąca nie spełniła wynikającą z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności, i tym samym, że decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.