Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1525443

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 3 września 2014 r.
II SA/Bd 722/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski.

Sędziowie WSA: Anna Klotz, Jarosław Wichrowski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) maja 2014 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz odmowy uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia (...) marca 2014 r., znak (...) na podstawie art. 145 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwana k.p.a.) po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia (...).01.2014 r.:

1.

uchylił decyzje ostateczne w sprawie:

- uznania z dniem (...).01.2010 r. Z. S. za osobę bezrobotną oraz przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia (...).01.2010 r. w wysokości 120% kwoty zasiłku z dnia (...).01.2010 r., znak (...) nr (...),

- utraty przez ww. statusu osoby bezrobotnej z dniem (...).09.2010 r. oraz utraty prawa do zasiłku z dniem (...).09.2010 r. z dnia (...).09.2010 r., znak: (...) nr (...),

2.

odmówił uznania Z. S. w dniu (...).01.2010 r. za osobę bezrobotną i tym samym odmówił przyznaniu ww. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, iż bezrobotny to osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Ponadto osobie bezrobotnej przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli spełnia warunki określone w art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

W dniu (...).01.2010 r. Z. S. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. W dniu (...).01.2010 r. została wydana decyzja orzekająca o uznaniu go z dniem (...).01.2010 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia (...).01.2010 r. w wysokości 120% kwoty zasiłku. W okresie od (...).06.2010 r. do (...).07.2010 r. ww. pobierał stypendium z tytułu odbywanego szkolenia. Z dniem (...).09.2010 r. utracił status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku z tytułu otrzymania środków na podjęcie działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której uchyla dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Na skutek powzięcia informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalono, że w okresie od (...).04.2001 r. do (...).11.2011 r. Z. S. posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Stanowi to okoliczność faktyczną, istotną dla sprawy uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku, jak również dla sprawy utraty statusu osoby bezrobotnej oraz utraty prawa do zasiłku.

Istnienie okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji ostatecznych i wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, że na dzień rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w B., tj. (...).01.2010 r. Z. S. nie spełniał warunków koniecznych do uznania za osobę bezrobotną. Tym samym odmówiono uznania go za osobę bezrobotną. Nie posiadając statusu osoby bezrobotnej prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie przysługiwało. Nie posiadając statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, nie mógł również utracić powyższych uprawnień.

Na skutek odwołania wniesionego przez Z. S. Wojewoda K.-P. na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu postanowieniem Prezydenta Miasta B. z dnia (...) stycznia 2014 r., znak: (...) i dotyczyło spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi:

decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia (...).01.2010 r., znak: (...) w sprawie uznania Z. S. za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia (...).01.2010 r. w wysokości 120% kwoty zasiłku,

decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia (...).09.2010 r., znak: (...) w sprawie utraty przez Z. S. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku.

Dokładnie w tych samych sprawach organ I instancji wszczął już postępowanie z urzędu w dniu (...) marca 2013 r., znak: (...). Sprawy te obejmują ten sam przedmiot postępowania i dotyczą uchylenia tych samych decyzji ostatecznych. Oznacza to, że wszczęcie nowego postępowania wznowieniowego w tej samej sprawie, opartego na tej samej podstawie faktycznej i prawnej, skierowanej do tego samego podmiotu, jest prawnie niedopuszczalne. Taka sytuacja skutkuje prowadzeniem dwóch takich samych postępowań administracyjnych, co jednoznacznie wyklucza Kodeks postępowania administracyjnego.

We wcześniejszej, trwającej równolegle sprawie, została wydana w dniu (...).04.2013 r. decyzja Prezydenta Miasta B., znak: (...), w której odmówiono uznania Z. S. za osobę bezrobotną w dniu (...) stycznia 2010 r. Została ona utrzymana w mocy w całości przez Wojewodę K.-P. w dniu (...) maja 2014 r. i następnie uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 762/13, ze względu na błędy proceduralne dotyczące braku rozstrzygnięć we wszystkich sprawach wszczętych z urzędu przez organ i zakończonych oddzielnymi, ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wszczęte przez organ I instancji w dniu (...) marca 2013 r. postępowanie administracyjne trwa nadal, bowiem zostało wszczęte i nie zostało zakończone wydaniem ostatecznych decyzji w każdej sprawie oddzielnie. W związku z powyższym zakaz toczenia dwóch postępowań naraz, tożsamych co do podmiotu i przedmiotu, aby nie dopuścić do rażącego naruszenia prawa, musi skutkować umorzeniem postępowania będącego konsekwencją wydania zaskarżonej decyzji, którą ze względu na złożone odwołanie strony należy wyeliminować z obiegu prawnego w trybie art. 138 k.p.a.

Skargę na powyższa decyzję złożył Z. S. zaskarżając ją jedynie w części dotyczącej jej uzasadnienia, i wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w tej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz na podstawie art. 153 p.p.s.a., dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,

naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 104 i art. 107 k.p.a., bowiem uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w tych przepisach;

art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. poprzez niezajęcie stanowiska co do obowiązku organu pierwszej instancji dotyczącego wyjaśnienia, czy i jakich przyczyn działalność gospodarcza zarejestrowana na skarżącego nie została wyrejestrowana przez Prezydenta Miasta B., czy skarżący ponosi odpowiedzialność z tego tytułu, choć działalność ta wyrejestrowana została wiele lat temu w ZUS i US, jakie znaczenie ma na status bezrobotnego fakt nieobjęcia go obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym w spornym okresie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie kwestionuje treści rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, jednakże nie może się zgodzić ze sposobem uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, bowiem nie spełnia ono wymagań określonych w przepisach prawa. Stosownie do przepisu art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o odwołaniu oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie jest zatem obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (wyjątkowo, w przypadkach wskazanych w art. 107 § 4 i 5 k.p.a. można odstąpić od obowiązku uzasadnienia decyzji) i stanowi wraz z rozstrzygnięciem oraz pozostałymi elementami decyzji jedną całość. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymagań tych nie spełnia. W szczególności uzasadnienie to nie zawiera uzasadnienia prawnego, z przywołaniem przepisów prawa. W uzasadnieniu podano też, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 k.p.a., a tymczasem podstawę tę stanowi, zgodnie z treścią decyzji i podaną w niej podstawą jej wydania, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., o którym w uzasadnieniu mowy nie ma. Nadto, warunkiem umorzenia postępowania pierwszej instancji jest spełnienie przesłanek określonych w posiłkowo stosowanym w tym przedmiocie przepisie art. 105 § 1 k.p.a., na co organ powinien w treści uzasadnienia wskazać i co powinien stosownie uzasadnić. Szczególne znaczenie wymogi określone w ww. przepisie mają w przypadku wydania przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na to, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, wznowieniowym, w którym organ ocenia wydane rozstrzygnięcie pod kątem kwalifikowanych wad, a wskazanych w art. 145 k.p.a. Komentowany przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie, i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140), czyli przepis art. 105. W tym kierunku zmierzają piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 590), przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 (wyrok NSA w Warszawie z 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43).

W odwołaniu skarżący poruszył szereg kwestii merytorycznych, do których organ drugiej instancji nie odniósł się. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. wobec niezajęcia stanowiska co do obowiązku organu I instancji, dotyczącego wyjaśnienia, czy i z jakich przyczyn działalność gospodarcza zarejestrowana na niego nie została wyrejestrowana przez Prezydenta Miasta B., czy ponosi odpowiedzialność z tego tytułu, choć działalność ta wyrejestrowana została wiele lat temu w ZUS i US, jakie znaczenie ma na status bezrobotnego fakt nieobjęcia go obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym w spornym okresie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną, albowiem nie narusza ona prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy ani przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W celu dokonania oceny zaskarżonej decyzji należy przypomnieć chronologię podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć.

Decyzją z dnia (...).01.2010 r. Prezydent Miasta B. uznał skarżącego za osobę bezrobotną z dniem (...).01.2010 r. i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia (...).09.2010 r. organ orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem (...).09.2010 r. i o utracie przez niego prawa do zasiłku.

Następnie postanowieniem z dnia (...).03.2013 r. Prezydent Miasta B. wznowił postępowanie zakończone m.in. ww. decyzjami z dnia (...).01.2010 r. i (...).09.2010 r.

W związku z powyższym postanowieniem organ I instancji decyzją z dnia (...).04.2013 r. uchylił m.in. ww. decyzje z dnia (...).01.2010 r. i (...).09.2010 r. i orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy przez decyzję Wojewody K.-P. z dnia (...).05.2013 r., która z kolei została uchylona (wraz z decyzją organu I instancji, tj. decyzją z dnia (...).04.2013 r.) wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 762/13.

Następnie postanowieniem z dnia (...).01.2014 r. Prezydent Miasta B. ponownie wznowił postępowanie w sprawach zakończonych decyzjami z dnia (...).01.2010 r. i (...).09.2010 r. i na skutek tego decyzją z dnia (...).03.2014 r. uchylił ww. decyzje i odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, przy czym wskazał, że orzeka w tym zakresie po wznowieniu postępowania objętego postanowiłem z dnia (...).01.2014 r. Właśnie ta decyzja z dnia (...).03.2014 r. stała się przedmiotem kontroli Wojewody K.-P., którego rozstrzygnięcie z kolei zostało zaskarżone do tut. Sądu.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ II instancji w prawidłowy sposób dokonał analizy akt sprawy ustalając, że Prezydent Miasta B. dwukrotnie wydał postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzjami z dnia (...).01.2010 r. i (...).09.2010 r. Zasadnie zatem organ odwoławczy wywiódł, że nie można dwukrotnie orzekać w tej samej sprawie i prawidłowo uznał, że decyzja wydana na skutek wznowienia postępowania, które zostało już wcześniej wznowione innym postanowieniem, powoduje naruszenie powagi rzeczy osądzonej, ponieważ nie mogą się toczyć dwa postępowania w tej samej sprawie. Zaistniała zatem podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niewątpliwie ma natomiast rację skarżący twierdząc, że podstaw umorzenia postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy szukać w art. 105 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Słusznie zauważył skarżący, że organ II instancji nie powołał ww. przepisu w swoim rozstrzygnięciu, jednak błąd ten nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowo bowiem organ ocenił, że nie mogą toczyć się dwa postępowania dotyczące tej samej sprawy, więc jedno z nich winno ulec umorzeniu. Jako bezprzedmiotowe bowiem należy uważać, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., wszczęte ponownie postępowanie w tej samej sprawie, która została już wszczęta wcześniej.

Biorąc pod uwagę powyższe nie można uznać za zasadne zarzutów skarżącego, które co do zasady sprowadzały się do tego, że organ II instancji nie rozpatrzył sprawy w sposób merytoryczny, tj. nie rozstrzygnął kwestii związanych z uchyleniem przez organ I instancji decyzji z dnia (...).01.2010 r. i (...).09.2010 r. i odmową uznania go za osobę bezrobotną i w konsekwencji odmową przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z uwagi na uchybienia organu I instancji nie było to bowiem możliwe, natomiast swoją argumentację będzie mógł skarżący prezentować po wydaniu przez organ I instancji decyzji na skutek wznowienia postępowania na podstawie postanowienia z dnia (...).03.2013 r.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.