Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1613608

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 7 października 2014 r.
II SA/Bd 710/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak.

Sędziowie WSA: Leszek Tyliński, Renata Owczarzak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 15 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w (...) wpłynął wniosek W. K. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2013. We wniosku tym producent rolny ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 7,55 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej powierzchni 2,65 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca).

W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono, iż powierzchnia deklarowana do płatności na działce ewidencyjnej nr 8/3, na której położona była działka rolna H/H1, jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) występującego na tej działce ewidencyjnej zgodnie z systemem LPiS. W związku z powyższym dla przedmiotowej działki rolnej wykorzystano funkcjonalność powierzchni udowodnionej i zapisano dla niej powierzchnię 0,20 ha (pow. dekl. 0,55 ha) zgodnie z maksymalnym spójnym obszarem PEG.

Po przeprowadzeniu wszystkich wymaganych kontroli, sprawa wniosku obszarowego została zatwierdzona i w dniu 4 lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w (...), na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.), art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16), art. 6 ust. 1, art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1, z późn. zm.), § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), wydał decyzję nr 0029-2014-000000530 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której przyznał stronie JPO i UPO w pomniejszonej wysokości (różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła powyżej 3%), natomiast płatność zwierzęcą do powierzchni 4,77 ha.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 7,55 ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła więc 7,55 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosiła 7,20 ha, dlatego powierzchnia zawyżenia wyniosła 0,35 ha.

Wyliczona procentowa różnica, pomiędzy powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła więc 4,8611%.

Organ zwrócił uwagę na art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1, z późn. zm.), zgodnie z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę.

W związku z powyższym początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej 5 978,16 zł została pomniejszona o kwotę w wysokości 581,21 zł, czyli o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Wskazano też, że stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2013 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1334) i wynosi 830,30 zł.

Jeżeli chodzi o powierzchnię działek rolnych zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 do uzupełniającej płatności podstawowej. Organ I instancji wskazał, że wynosiła ona 2,65 ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła więc 2,65 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosiła 2,30 ha, dlatego powierzchnia zawyżenia wynosi 0,35 ha.

Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 4,9383%.

Powołując się na art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (...), organ stwierdził, że w związku z powyższym, początkowa kwota płatności 320,60 zł została pomniejszona o kwotę w wysokości 97,57 zł, czyli o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, a ponadto zwrócono uwagę, że stawka uzupełniającej płatności podstawowej do 1 ha uprawy w 2013 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1360) i wynosi 139,39 zł.

W przedmiocie płatności zwierzęcej wskazano, że we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 została zadeklarowana powierzchnia 4,77 ha trwałych użytków zielonych (grupa upraw JPO, TUZ), natomiast zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, z późn. zm.) do powierzchni tej przysługuje płatność zwierzęca, o ile są spełnione warunki określone w przywołanym rozporządzeniu.

Po przeprowadzonej kontroli administracyjnej powierzchnia stwierdzona trwałych użytków zielonych wynosiła 4,77 ha, natomiast na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, wyliczona na podstawie § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą, liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosiła 9,60 DJP, dlatego też powierzchnia maksymalna została ustalona na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą i wynosiła 18,77 ha.

Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013, nie większej jednak, niż wyznaczona powierzchnia maksymalna. Mając powyższe na uwadze powierzchnia, co do której została naliczona płatność wyniosła 4,77 ha, a stawka płatności zwierzęcej do 1 ha uprawy w 2013 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1360) i wynosi 238,93 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. K. wniósł o jej uchylenie i przyznanie płatności w pełnej wysokości, ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji producent zarzucił naruszenie art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. oraz art. 17 i 124 rozporządzenia Rady nr 73/2009. Producent wyjaśnił, że większość gruntów, jakie zadeklarował, były wykorzystywane jako pastwiska dla koni. Tymczasem pomimo zgłaszanych uwag o wadliwym przeprowadzeniu pomiarów wielkości uprawy i dokumentacji nieadekwatnej do stanu faktycznego, organ I instancji wydał decyzję, w której - zdaniem skarżącego, dokonał pomniejszenia powierzchni kwalifikującej się do płatności. Producent podniósł, że powierzchnia, którą zadeklarował była zgodna z wszelkimi dokumentami geodezyjnymi, których nie ma podstawy podważać, ponieważ wypisy z rejestru gruntów są wyciągiem z części opisowej operatu ewidencji gruntów, zawierającym dane dotyczące właściciela lub władającego, oznaczenia działek ewidencyjnych z ich powierzchniami ewidencyjnymi w rozbiciu na wchodzące w ich skład klasoużytki gruntowe, a dokument ten jest wykorzystywany w obrocie nieruchomościami, przez urzędy skarbowe, urzędy pracy, KRUS, sądy i inne instytucje do ustalenia stanu i zakresu posiadania.

Zdaniem skarżącego, organ oparł się jedynie na systemie informacji geograficznej, który jak pokazuje doświadczenie nie jest dokładny. W jego ocenie sporny obszar winien zostać poddany pomiarom bezpośrednim na gruncie wykonanym przez biegłego geodetę. Odwołujący się wskazał również, iż brak jest podstaw do obarczania jego osoby winą (sankcjami) za ewentualne nieprawidłowości, bowiem składając wniosek, kierował się bowiem zaufaniem do organów administracji publicznej oraz do jednolitości i spójności systemu prawnego. Wypełniając wniosek odwołujący korzystał z dokumentów urzędowych, które potwierdzały możliwość zadeklarowania wskazanej powierzchni gruntów.

Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr (...) r. o orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na poprawność ustaleń organu I instancji w zakresie powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce ewidencyjnej 8/3, gdyż analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie wskazuje w szczególności, że określenie powierzchni kwalifikującej się do płatności nastąpiło na podstawie aktualnej na kampanię 2013 kolorowej ortofotomapy, która została opracowana na podstawie zdjęcia wykonanego w dniu 3 sierpnia 2013 r. W związku ze stwierdzeniem na podstawie analizy obrazu ortofotomapy umiejscowienia na przedmiotowej działce przez producenta m.in. parkingu dla samochodów oraz padoku dla koni powierzchnia PEG ww. działki dla roku 2013 uległa zmniejszeniu do powierzchni maksymalnego spójnego obszaru PEG 0,20 ha, stanowiącego maksymalną powierzchnię uprawnioną do płatności, przy całkowitej powierzchni działki wynoszącej 0,5559 ha.

Jednocześnie zauważono, że odwołanie strony nie zawiera żadnych argumentów czy też dowodów, które podważałyby dotychczasowe ustalenia organu I instancji.

Zdaniem organu II instancji w wyniku kontroli administracyjnych nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną (powierzchnia PEG), ponieważ obszar działek ewidencyjnych kwalifikowany do płatności bezpośrednich, został ustalony w oparciu o ortofotomapy cyfrowe zaimplementowane do posiadanego przez ARiMR systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS). Wszystkie państwa członkowskie UE, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych, co wynika z art. 17 Rozporządzenia nr 73/2009. Ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS i stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej (przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności w skali 1:10000). W ocenie organu oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie, a ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym. Wykorzystywany przy pomiarze pomiar punktowy zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą, niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu.

Wskazano też, że ortofotomapy pozyskiwane są do systemu ZSZiK w trybie art. 12 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, co oznacza, że wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych, w tym zdjęć i cyfrowej ortofotomapy, przed przystąpieniem do ich wykonania, powinien dokonać zgłoszenia do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Po zakończeniu prac geodezyjnych materiały stanowią własność Skarbu Państwa i podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego). Pomiar odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej jest wykonywany analogicznie jak np. na mapie zasadniczej lub mapie ewidencji gruntów i budynków (dla przykładu: dla skali 1:2500 odcinek na mapie o długości 1 cm odpowiada 25 m w terenie). Ortofotomapa na podstawie której w systemie ZSZiK są wykonywane pomiary ma dwa standardy: Ortofotomapa w skali 1:5000 z pikselem 0,5 m oraz w skali 1:2000 z pikselem 0,25 m. W trakcie wykonywanych pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystuje się informację o wielkości boku piksela (każdy piksel jest kwadratem - w przypadku piksela np. 0,5 m pole kwadratu wynosi 0,25 m2). Mierzenie powyższą metodą jakiejkolwiek powierzchni oznacza w istocie zliczanie ilości pikseli (ilości kwadratów) mieszczących się wewnątrz danej powierzchni. Na potrzeby oceny powierzchni kwalifikowanej, w ocenie organu jest to dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami Komisji Europejskiej, która wymaga systemu LPIS w skali nie gorszej niż 1:10000, natomiast Polska posiada LPIS w skali co najmniej 1:5000. ARiMR posiada dla każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego.

Podkreślono też, że wszystkie zlecone przez ARiMR prace wykonywane na potrzeby LPIS są nadzorowane i zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, w zakresie pomiarów geodezyjnych, rozgraniczeń i podziału nieruchomości lub fotogrametrii i teledetekcji.

Organ II instancji zauważył również, że w ramach prowadzonego postępowania organy orzekające nie stosują w pełni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady, że na nich spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem reguł dowodzenia przyjętych w k.p.a., a jest wręcz odwrotnie, niż to przewidują przepisy k.p.a.

Wskazano, że postępowanie w sprawach przyznania jednolitych płatności obszarowych bądź uzupełniających płatności obszarowych toczy się zasadniczo w oparciu o przepisy k.p.a., co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 z późn. zm.). Jednocześnie art. 3 ust. 2 i ust. 3 tejże ustawy wprowadzają szereg modyfikacji w zasadach postępowania, wynikających z k.p.a. Stosownie do art. 3 ust. 2, w postępowaniu organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3) oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4).

Zdaniem organu odwoławczego oznacza to znaczne ograniczenie przewidzianych w k.p.a. zasad prawdy materialnej, informowania stron oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Wyraźne wyłączenie zastosowania art. 81 k.p.a. (zgodnie z nim okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów) oznacza, że brak możliwości wypowiedzenia się strony na temat poszczególnych dowodów nie wyklucza oparcia na nich ustaleń faktycznych. Nadto art. 3 ust. 3 ustawy stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Mając na uwadze powyższe uregulowania, organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem ww. zasad, a tym samym podniesione zarzuty dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy należy uznać na bezzasadne, gdyż z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie wynika, aby odwołujący w postępowaniu administracyjnym wykazał jakąkolwiek inicjatywę dowodową na etapie postępowania przez organem I instancji, czy też na etapie postępowania odwoławczego. Także w odwołaniu od decyzji Kierownika BP w (...) strona nie podniosła żadnych okoliczności, które podważałyby dotychczasowe ustalenia organu I instancji, w szczególności nie odniosła się wprost do różnicy stwierdzonej dla działki ewidencyjnej nr 8/3. Skarżący jedynie ogólnikowo wskazał, że "większość gruntów (...) była wykorzystywana jako pastwiska dla koni". Odwołanie nie przedstawia w ocenie organu odwoławczego żadnych dowodów na użytkowanie powierzchni zgłoszonej we wniosku, dotyczy wyłącznie zarzutów proceduralnych, które w ocenie organu odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na modyfikację zasad postępowania administracyjnego w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Odwołujący tym samym nie podważył skutecznie stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji.

Organ II instancji stwierdził ponadto, że nie kwestionuje informacji o danej nieruchomości zawartych w publicznych rejestrach takich jak Ewidencja Gruntów i Budynków (EGiB) i Księgach Wieczystych (KW). Informacje te stanowią dla Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli podstawę do rejestracji obszarów referencyjnych dla deklarowanych upraw. Rejestracja pozwala jednoznacznie określić położenie danej nieruchomości, na której deklarowane są działki rolne. Nie mniej jednak w trakcie kontroli administracyjnej powierzchnie danych działek rolnych nie weryfikuje się w oparciu o dane zawarte w EGiB czy KW, lecz o stan faktyczny na podstawie pomiarów na ortofotomapie i wbrew twierdzeniom producenta wyniki kontroli administracyjnej w żaden sposób nie dezawuują danych ujawnionych w EGiB, a tym samym sama rozbieżność między stanem faktycznym, a prawnym, nie obliguje organów ARiMR do przeprowadzenia pomiarów przez biegłego geodetę. W związku z powyższym brak jest podstaw do uwzględnienia zawartego w odwołaniu wniosku strony o przeprowadzenie kontroli na miejscu przez biegłego geodetę.

Wskazano, ze przepis art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1, z późn. zm.) reguluje konsekwencje prawne w postaci zmniejszenia bądź wykluczenia z płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej, a taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Prawodawca unijny w przedmiotowym artykule przewidział sankcje z tytułu niezamierzonego przedeklarowania.

Zwrócono wobec tego uwagę, że w przedmiotowej sprawie różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a ustaloną dla płatności JPO została obliczona w następujący sposób: powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 7,55 ha; powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności JPO, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 7,20 ha. Różnica pomiędzy tymi powierzchniami: 7,55 ha - 7,20 ha = 0,35 ha, co stanowi 4,8611% powierzchni określonej jako prawidłowo wskazanej do otrzymania płatności {co wynika z różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną, podzielone przez powierzchnię uprawnioną do otrzymania płatności: (7,55 ha - 7,20 ha)/7,20 * 100%}.

Różnica dla płatności UPO została obliczona w następujący sposób: powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 2,65 ha; powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności UPO, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 2,30 ha. Różnica pomiędzy tymi powierzchniami: 2,65 ha - 2,30 ha = 0,35 ha, co stanowi 15,2173% powierzchni określonej jako prawidłowo wskazanej do otrzymania płatności {co wynika z różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a, stwierdzoną podzielone przez powierzchnię uprawnioną do otrzymania płatności: (2,65 ha - 2,30 ha)/2,30 * 100%}. Organ I instancji błędnie wskazał, że procent przedeklarowania w ramach UPO wyniósł 4,9383%, jednak powyższe w ocenie organu odwoławczego pozostaje bez wpływu na rozpatrzenie niniejszej sprawy.

Wskazano również, ze zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni, dlatego podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności - powierzchni gruntów zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został złożony poprawnie, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych (por. glosa Elżbiety Kremer do wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. II GSK 295/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1/2009). Wypis z rejestru gruntów, jak też wyrys z mapy ewidencyjnej nie stanowią dowodu potwierdzającego powierzchnię działek rolnych, gdyż nie obrazują powierzchni faktycznie użytkowanej w danym roku przez rolnika, a jedynie pokazują powierzchnie, na których mogą ale nie muszą znajdować się działki rolne. Pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że jest ona wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Tak wyznaczony obszar gruntu nie pokrywa się znaczeniowo z decydującą dla celów płatności powierzchnią działki rolnej rozumianej, jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw.

Zdaniem organu II instancji nie można skutecznie wywodzić z danych zwartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, powierzchni działek rolnych, które jako zupełnie inna kategoria pojęciowa, nie są odnotowywane w takiej dokumentacji ewidencyjnej i okoliczności te powinny być znane osobom prowadzącym działalność rolniczą, bowiem rolnik nie może się powoływać na nieznajomość podstawowych pojęć prawnych dotyczących jego działalności. Wskazano, że odwołujący ubiegając się o płatności na rok 2013, podpisał się pod oświadczeniem na wniosku, że znane są mu zasady przyznawania płatności. Tym samym skutki działań i zaniedbań - tak pozytywne jak i negatywne, zdaniem organu obciążają odwołującego, i ten kierunek interpretacji omawianego zagadnienia przyjęty został w licznych orzeczeniach NSA, a jego konsekwencją było ugruntowanie się poglądu, iż wnioskujący o dopłaty właściciel działki powinien być najlepiej zorientowany, co do użytkowanego przez niego obszaru, a zatem nie można uznać braku jego winy w sytuacji, gdy zadeklarowana przez niego powierzchnia działki rolnej jest niezgodna z rzeczywistością.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki, o których stanowi przepis art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym obniżek i wyłączeń nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Producent rolny nie wykazał skutecznie, że wniosek jest poprawny pod względem faktycznym lub że jest niepoprawny, lecz nie ponosi winy za te nieprawidłowości.

W skardze do sądu W. K. wniósł o rozpatrzenie sprawy nr (...) z powodu niezgodności z prawem, pomimo wcześniejszych jego wezwań do ich usunięcia.

Skarżący zwrócił uwagę, że decyzją Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr (...) r., utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w (...) nr (...) r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie kierują się zasadami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Przechodząc do oceny prawidłowości podjętych w sprawie rozstrzygnięć przede wszystkim należy podkreślić, że proces przyznawania dotacji unijnych obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych świadczeń z tego zakresu.

Podstawę prawną rozstrzygnięć wydanych przez organy administracyjne stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164; dalej jako "ustawa"), Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1)

posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2)

wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3)

został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Przepis art. 7 ust. 1a ww. ustawy stanowi, iż jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, zwanych dalej "płatnościami obszarowymi", w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku dotyczących przekroczenia powierzchni wnioskowanej do przyznania płatności w stosunku do powierzchni uprawnionej do przyznania płatności, stosuje się przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316/65 z dnia 02.12.2009 oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz. Urz. L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r. str. 27).

Źródłem wszelkich danych związanych z działkami rolnymi jest wniosek strony o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli administracyjnej, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 system identyfikacji działek rolnych jest ustanowiony na podstawie map lub dokumentów ewidencyjnych gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

Obszar działek ewidencyjnych skarżącego kwalifikowany do płatności bezpośrednich został ustalony na podstawie aktualnej na kampanię 2013 kolorowej ortofotomapy, która została opracowana na podstawie zdjęcia wykonanego w dniu 3 sierpnia 2013 r., zaimpletowanej następnie do posiadanego przez ARiMR systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS). Nie można zakwalifikować do płatności, powierzchni przekraczających maksymalny obszar kwalifikowany (powierzchnia PEG) na danej działce ewidencyjnej. W związku z tym uznać należy, że organ prawidłowo ocenił wniosek o przyznanie płatności. Jego weryfikacja, odrębnie dla każdej działki, odbywała się poprzez porównanie powierzchni zadeklarowanej i powierzchni stwierdzonej, kwalifikowanej do przyznania płatności.

Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że do płatności dla JPO i UPO kwalifikuje się powierzchnia odpowiednio 7,20 ha i 2,30 ha, podczas gdy we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 skarżący ubiegał się o przyznanie JPO do działek rolnych o łącznej powierzchni 7,55 ha, UPO do powierzchni 2,65 ha oraz płatności zwierzęcej. Tym samym stwierdzono zawyżenie powierzchni wynoszące 0,35 ha. Przedmiotowe zawyżenie dotyczyło działki rolnej H/H1 położonej na działce ewidencyjnej nr 8/3 dla której powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza (PEG) wynosi 0,25 ha, w tym maksymalny spójny obszar PEG - 0,20 ha, co potwierdza analiza obrazu ortofotomapy wobec umiejscowienia na przedmiotowej działce przez producenta m.in. parkingu dla samochodów oraz padoku dla koni w związku z czym powierzchnia PEG ww. działki dla roku 2013 uległa zmniejszeniu do powierzchni maksymalnego spójnego obszaru PEG 0,20 ha, stanowiącego maksymalną powierzchnię uprawnioną do płatności, przy całkowitej powierzchni działki wynoszącej 0,5559 ha. Powyższe ustalenia skutkowały zmniejszeniem należnych stronie płatności z związku z tym, że stwierdzona różnica wyniosła powyżej 3%.

Dokonaną analizę stanu faktycznego uprawianych rolniczo działek uznać należy jako prawidłową i mającą pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Z uwagi na stwierdzoną procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną, podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji zasadnie był art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w myśl którego, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha wysokość pomocy pomniejsza się o dwukrotność stwierdzonej różnicy.

Spór między stronami sprowadza się w istocie do kwestii, czy organy zasadnie przyjęły tę zmniejszoną powierzchnię dla obliczenia płatności, czy też brak jest podstaw do kwestionowania wielkości powierzchni podanych we wniosku. Podkreślić jednak w tym miejscu należy, iż organy nie kwestionują podanej przez rolnika powierzchni jako powierzchni ewidencyjnej - pomiarowej, lecz zmniejszają płatność z tytułu jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej ze względu na udowodnione różnice pomiędzy zadeklarowaną we wniosku powierzchnią upraw, a maksymalnym kwalifikowanym obszarem (PEG) występującym na oznaczonej działce ewidencyjnej zgodnie z systemem LPiS

Ustalenie powierzchni uzasadniającej przyznanie wnioskowanych przez rolnika płatności, organy dokonały poprzez kontrolę administracyjną wniosku, czyli przy wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) zawierających materiały kartograficzne (mapy i ortofotomapy, oraz przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji (GIS) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków; wykorzystano także zdjęcia satelitarne z 3 sierpnia 2013 r.

Jeśli chodzi o podnoszoną przez skarżącego m.in. w odwołaniu niespójność pomiędzy systemem LPiS, a systemem informacji o danej nieruchomości zawartych w publicznych rejestrach takich jak Ewidencja Gruntów i Budynków (EGiB) i Księgach Wieczystych (KW), to stwierdzić należy, iż wyniki kontroli administracyjnej w żaden sposób nie dezawuują danych ujawnionych w EGiB, jednak dane dotyczące zawartych tam pomiarów powierzchni działki ewidencyjnej, nie mogą mieć wpływu na ocenę zaskarżonych decyzji, gdyż w niniejszej sprawie - jak wskazano wyżej - zmniejszenie płatności nastąpiło ze względu na mniejszą rzeczywistą powierzchnię działki zagospodarowanej rolniczo, a nie powierzchnię całkowitą. Powierzchnia ewidencyjna działki nie musi pokrywać się z powierzchnią uprawniającą do przyznania pomocy, decyduje rzeczywista powierzchnia z "uprawą" uzasadniająca przyznanie tej pomocy.

W powołanym art. 17 Rozporządzenia Rady Nr 73/2009 jako podstawę utworzenia systemu identyfikacji działek rolnych wskazano mapy lub dokumenty ewidencji gruntów albo innych danych kartograficznych; zaznaczono także iż należy wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej a w tym ortoobrazów lotniczych, satelitarnych, przy czym zastosowany być musi jednolity standard gwarantujący dokładność skali 1:10000. System ten wchodzi w skład zintegrowanego systemu administrowania i kontroli, który musi być obowiązkowo prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 cyt. Rozporządzenia Rady Nr 73/2009). System ten szczegółowo określono w art. 6 cyt. Rozporządzenia Nr 1122/2009, nałożono także na państwa członkowskie obowiązek jego kontroli. Podkreślić przy tym należy, że przeprowadzenie kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy dla zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy, jest obowiązkiem państw członkowskich, natomiast kontrole na miejscu mogą być stosowane jako uzupełnienie tej kontroli administracyjnej (art. 20 Rozporządzenia Rady Nr 73/2009). Także w cyt. Rozporządzeniu tej Komisji wskazano, że sprawdzenie zgodności z systemem kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym kontroli administracyjnej muszą być poddane wszystkie wnioski (art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1).

Z uwagi na powyższe nie sposób uznać, że rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy, które to przesłanki, stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kwalifikują do niezastosowania rozpatrywanych obniżek wysokości płatności.

Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguły postępowania dowodowego zostały tak skonstruowane, że obowiązek dostarczenia tych dowodów w zasadzie obciąża strony ubiegające się o przyznanie pomocy. Jednocześnie zgodnie z art. 3 cyt. ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (a nie jego zebrania) - czyli organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnień wnioskodawcy do otrzymania płatności (ust. 2 pkt 2); niezbędnych pouczeń udziela stronom tylko na ich żądanie, podobnie jak tylko na żądanie stron zapewnia im czynny udział w postępowaniu; przy czym nie ma tu zastosowania art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego ust. 2 pkt 3 i 4 (powołany art. 81 k.p.a. uzależniał uznanie danej okoliczności za udowodnioną od umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do tego dowodu).

W art. 3 ust. 3 tejże ustawy wyraźnie ciężar dowodu "przeniesiono" a mianowicie obowiązek przedstawienia dowodów, wyjaśnień, udowodnienia danego faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Takie same zasady przyjęte zostały także w art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 maja 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173).

Dokonanie przez organy, zmniejszenie powierzchni upoważniającej do przyznania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej należy uznać za uzasadnione, skoro organy uczyniły to przy wykorzystaniu środków wskazanych w obowiązujących przepisach, a skarżący rolnik nie wykazał, że to dane zawarte we wniosku, a nie wyniki kontroli administracyjnej są prawidłowe.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że składał umotywowane zastrzeżenia do raportu, należy wskazać, że skarżący nie podlegał kontroli na miejscu w zakresie płatności za 2013 r. Kontrola na miejscu z 29 kwietnia 2013 r. dotyczyła płatności za rok 2012. Uwagi do raportu dotyczyły zatem innej procedury, na co wskazuje odmienne oznaczenie zakwestionowanej działki.

Wyjaśniono też, że przed wydaniem decyzji z dnia 4 lutego 2014 r. nie wydano innej decyzji, dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r.

W uwzględnieniu przedstawionych wyżej okoliczności, Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.