Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777997

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 10 grudnia 2019 r.
II SA/Bd 630/19
Obowiązywanie planu miejscowego na terenach zamkniętych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.).

Sędziowie WSA: Joanna Janiszewska-Ziołek, Asesor Katarzyna Korycka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) marca 2019 r. nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent decyzją z dnia (...) marca 2019 r., nr (...), na podstawie art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej powoływana jako u.p.z.p.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych dwuklatkowych, osiemnastolokalowych, na działce nr (...) w obrębie nr (...) oraz na działce nr (...) w obrębie nr (...); położonych przy ul. J. w G.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dla terenu, na którym położone są ww. działki, Gmina Miasto nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z brakiem planu miejscowego na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana sposobu zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p.

W związku z tym, że przedmiotowe działki zlokalizowane są na terenie kompleksu dawnych koszar wojskowych ujętych w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, a na terenie działki nr (...) znajduje się dawny cmentarz więzienny z 2 poł. XIX w. również ujęty w ewidencji zabytków, zwrócono się z prośbą o opinie dotyczące planowanej inwestycji do Wojewódzkiego i Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z pismem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z (...).12.2018 r. oraz z opinią Miejskiego Konserwatora Zabytków, znak: (...) z (...).12.2018 r., proponowana lokalizacja budynków nie jest możliwa ze względu na lokalizację na ww. terenie dawnego cmentarza więziennego ujętego w gminnej ewidencji zabytków oraz brak potwierdzenia ekshumacji wszystkich osób pochowanych na terenie cmentarza.

Zatem, Prezydent po przeprowadzonej analizie uznał, że dla planowanej inwestycji nie są spełnione wszystkie wymagania niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 u.p.z.p., w związku z powyższym orzekł jak w sentencji.

Na skutek odwołania złożonego przez J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej powoływana jako k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na niedopuszczalność wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zgodnie z opinią Miejskiego Konserwatora Zabytków teren planowanej inwestycji objęty jest zapisami aktualnie obowiązującego planu miejscowego, przyjętego uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej z dnia (...) kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą: "Ś.", obejmującego obszar zawarty między nabrzeżem W., ulicami N., J., S., nabrzeżem W. i rzeką W. (Dz. Urz. Woj. Nr (...) poz. (...)). Jak wynika z geoportalu Miasta dostępnego na stronie www. (...), działki nr (...) i (...) znajdują się w graniach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 4TZ: teren zamknięty. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.p.z.p., w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. Plan miejscowy w § 8 ust. 1 pkt 2 i 3 obejmuje ochroną konserwatorską m.in. historyczne zaplecze garnizonu przy ul. S. i J. - koszary saperów z lat 1905-1909 wraz z zielenią oraz teren po dawnym, nieistniejącym cmentarzu z poł. XIX w. przy ul. J. Nie ma zatem podstaw dla uznania, że w odniesieniu do działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiążące są tylko ustalenia planu miejscowego dotyczące ochrony konserwatorskiej terenu, a wiążącego charakteru nie ma określona w planie funkcja terenu. Z akt sprawy nie wynika, aby działki nr (...) i (...) utraciły charakter terenu zamkniętego i nie są objęte zapisami obowiązującego planu miejscowego. Brak jest więc podstaw do uznania, że można wydać decyzję o warunkach zabudowy, skoro plan miejscowy dla danego terenu jest uchwalony. Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie w odniesieniu dla terenów, dla których nie obowiązuje plan miejscowy.

Wobec niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na to, że znajduje się ona w granicach terenów objętych obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezydenta i umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jako bezprzedmiotowego.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. S. zarzucając jej:

1) brak uzasadnienia formalno-prawnego w wyniku zmiany swojego stanowiska wyrażonego decyzją z (...) czerwca 2016 r., Nr (...) dla inwestycji polegającej na przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z adaptacją poddasza na cele mieszkaniowe - dla działki nr (...);

2) brak przeanalizowania sprawy w wyniku naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację przepisów prawa tj. art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 6 u.p.z.p. polegającego na niewłaściwej interpretacji powyższych przepisów ustawy, co w efekcie powoduje niemożność przeprowadzenia jakiejkolwiek inwestycji w tym terenie.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że obecnie działka nie wchodzi w skład terenów zamkniętych, ponieważ została z nich wyłączona zgodnie z przepisami odrębnymi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z innych powodów niż w niej wskazane. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).

SKO wydając zaskarżoną decyzję ustaliło, że skoro dla terenu, dla którego planowana jest inwestycja, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wówczas nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zatem niezbędne było umorzenie postępowania. Co do zasady z poglądem tym należy się zgodzić, jednakże organ pominął istotną okoliczność związaną z tym, że działki, na których planowana jest inwestycja, znajdują się na terenie zamkniętym w rozumieniu art. 2 pkt 11 u.p.z.p. (choć okoliczność ta, z powodów, które będą wskazane w dalszej części uzasadnienia, wymaga jeszcze dodatkowego wyjaśnienia).

W pierwszej kolejności wskazać należy na treść art. 14 ust. 6 u.p.z.p., który stanowi, że planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych. W myśl art. 4 ust. 3 tej ustawy, w odniesieniu do terenów zamkniętych ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Stosując się do ww. przepisów uchwała Nr (...) Rady Miejskiej z dnia (...) kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą: "Ś." (...) w § 11 wskazuje, że "W granicach obszaru objętego planem znajdują się tereny zamknięte oznaczone na rysunku planu symbolami 4TZ i 17TZ, dla których plan nie ustala zasad zabudowy i zagospodarowania terenu". Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych wydaje wojewoda. W myśl art. 60 ust. 3 cyt. ustawy, decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje również wojewoda. Z powyższych unormowań wynika, że nie sporządza się planów miejscowych dla terenów zamkniętych, a jeżeli tereny wchodzą w skład szerszego obszaru, na takim planie ustala się granice tych terenów i ich stref ochronnych.

Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zatem, że dla terenów zamkniętych, których granice w planie miejscowym zostały ustalone (tak, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie), plan taki obowiązuje, jednakże wyłączony jest wpływ jego ustaleń na sposób przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustawa nie formułuje bezwzględnego zakazu lokalizacji inwestycji na tych obszarach. Wymaga jednak, aby w odniesieniu do tego rodzaju terenów decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzja o warunkach zabudowy była wydawana przez wojewodę.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że nieprawidłowy jest pogląd zaprezentowany przez SKO, iż z uwagi na obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było możliwe wydanie dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Skoro jednak organem do tego właściwym, zgodnie z cyt. wyżej art. 60 ust. 3 u.p.z.p., jest wyłącznie wojewoda, w takiej sytuacji Prezydent nie był właściwy do jej wydania.

Jednakże, aby powyższe rozważania mogły mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, konieczne jest w pierwszej kolejności jednoznaczne ustalenie, czy faktycznie planowana inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren zamknięty (14TZ). Analiza akt sprawy nie pozwala na dokonanie takich jednoznacznych ustaleń, zatem organ, ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności uzupełni w tym zakresie materiał dowodowy, uwzględniając przy tym stanowisko skarżącego, zaprezentowane w skardze, że działka została wyłączona z terenu zamkniętego. Co prawda twierdzenie to nie zawiera żadnego uzasadnienia ani nie odwołuje się do żadnych konkretnych przepisów, to konieczne jest zwrócenie się do inwestora o wyjaśnienie jego stanowiska. Następnie, w zależności od dokonanych ustaleń, organ weźmie z urzędu pod uwagę swoją niewłaściwość do rozpoznania sprawy, ewentualnie, jeżeli okazałoby się, że planowana inwestycja nie znajduje się na tym terenie zamkniętym, lecz na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umorzy postępowanie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 60 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a, co uzasadniało, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczenie jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.