Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2778025

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 11 grudnia 2019 r.
II SA/Bd 626/19
Realizacja celu budowy osiedla mieszkaniowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak.

Sędziowie WSA: Jerzy Bortkiewicz, Anna Klotz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Wojewody z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) października 1998 r. E. M. wystąpiła z wnioskiem do Wojewody o zwrot części nieruchomości wymienionych w akcie notarialnym Rep. (...) nr (...) z dnia (...) kwietnia 1972 r., oznaczonych jako działka nr (...) zapisana w księdze wieczystej nr (...), działka nr (...) zapisana w księdze wieczystej nr (...) oraz działka nr (...) zapisana w księdze wieczystej nr (...), położonych w B. przy ul. M. i G., które były własnością jej ojca - S. P.

Powyższe nieruchomości w raz z innymi działkami zostały nabyte przez Państwo Polskie aktem notarialnym z dnia (...) kwietnia 1972 r. Rep. (...) nr (...), stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18/61, poz. 94).

Zgodnie z § 2 powyższego aktu notarialnego nieruchomości będące przedmiotem umowy sprzedaży zostały nabyte, pod budowę osiedla mieszkaniowego "W. B-III" w oparciu o plan ogólny zagospodarowania terenu zatwierdzony przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury decyzją z dnia (...) grudnia 1970 r. (znak: (...)).

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział II Cywilny z dnia (...) października 1993 r. (sygn. akt (...)) ustalono, że spadek po S. P. nabyła w całości E. M.

Pismem z dnia (...) listopada 1998 r. E. M. sprecyzowała swój wniosek poprzez podanie aktualnych numerów działek, o których zwrot występuje, wskazując je jako działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami (...), (...) i (...) w obrębie (...).

W przedmiotowej sprawie kilkakrotnie w przedmiocie zwrotu orzekały organy administracyjne. Wadliwe decyzje były uchylane w toku postępowania odwoławczego oraz przez sądy administracyjne.

Prezydent Miasta decyzją z dnia (...) lipca 1999 r. (znak: (...)) orzekł o odmowie zwrotu na rzecz E. M. nieruchomości położonej w B. przy ul. M., M., W. P., stanowiącej działki ewidencyjne nr (...) i (...), w obrębie nr (...) o pow. 1,7474 ha, zapisane w księdze wieczystej nr (...) oraz działki ewidencyjnej nr (...) w obrębie nr (...) o pow. 0,1670 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr (...), stanowiących własność Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławczego, decyzją z dnia (...) września 1999 r. (znak: (...)) uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Pismem z dnia (...) maja 2000 r. wnioskodawczyni zrezygnowała z żądania zwrotu działki ewidencyjnej nr (...), natomiast podtrzymała żądanie zwrotu działek nr (...) i (...).

Prezydent Miasta decyzją z dnia (...) lipca 2000 r. (znak: (...)) odmówił zwrotu na rzecz E. M. przedmiotowych nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia (...) grudnia 2000 r. (znak: (...)) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 maja 2004 r. (sygn. akt II SA/Gd 29/01) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) lipca 2000 r. W uzasadnieniu Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W związku z powyższym, Wojewoda postanowieniem z dnia (...) lipca 2004 r. (znak: (...)) wyłączył Prezydenta Miasta z prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Starostę.

Starosta w dniu (...) stycznia 2008 r. wydał dwie decyzje. W pierwszej decyzji (znak: (...)) orzekł o zwrocie na rzecz E. M. części nieruchomości położonej w B. przy ul. M., W. P. i M., stanowiącej obecnie części działek nr (...) o pow. 1,1218 ha i nr (...) o pow. 0,6256 ha, w obrębie nr (...), zapisanej w księdze wieczystej nr (...) jako własność Gminy, oznaczonej według projektu podziału jako działki nr (...) o pow. 0,1815 ha i nr (...) o pow. 0,5763 ha oraz ustalił wysokość zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za część nieruchomości podlegającej zwrotowi. Natomiast w drugiej decyzji (znak: (...)) Starosta odmówił zwrotu na rzecz E. M. części nieruchomości, położonej w B. przy ul. M., W. P. i M., stanowiącej obecnie części działek nr (...) o pow. 1,1218 ha oraz nr (...) o pow. 0,6256 ha, w obrębie nr (...), zapisanej w księdze wieczystej nr (...) jako własność Gminy, oznaczonej według projektu podziału jako działki nr (...) o pow. 0,9403 ha i nr (...) o pow. 0,0493 ha oraz umorzył postępowanie w odniesieniu do części nieruchomości stanowiącej część działki nr (...) o pow. 0,1670 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr (...).

Od powyższych decyzji odwołania złożyli: Prezydent Miasta reprezentujący Gminę Miasto, który wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i orzeczenie o odmowie zwrotu działek nr (...) i (...) oraz umorzenie postępowania w odniesieniu do działki nr (...) oraz E. L. reprezentowana przez pełnomocnika adw. K. P.

Wojewoda decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r. (znak: (...)) uchylił w całości zaskarżone decyzje Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta ponownie prowadząc postępowanie w dniu (...) stycznia 2011 r. dokonał projektu podziału nieruchomości sporządzonego przez geodetę J. G., w którym uwzględnił teren zajęty pod drogi publiczne oraz fakt, iż cała powierzchnia działki nr (...) nie stanowiła własności S. P. W postępowaniu przedmiotem zwrotu objęto działkę nr (...), która została wydzielona z działki nr (...).

Decyzją z dnia (...) marca 2011 r. (znak: (...)) Starosta orzekł o zwrocie na rzecz E. M. części nieruchomości położonej w B. przy ul. M., W. P. i M., stanowiącej obecnie części działek nr (...) o pow. 1,1218 ha oraz nr (...) o pow. 0,6256 ha, w obrębie nr (...), zapisanej w księdze wieczystej nr (...) jako własność Gminy, oznaczonej według projektu podziału jako działki nr (...) o pow. 0,6593 ha oraz nr (...) o pow. 0,5763 ha (łączna zwracana powierzchnia 1,2356 ha). Natomiast w punkcie 2 decyzji organ odmówił zwrotu na rzecz E. M. części nieruchomości położonej w B. przy ul. M., W. P. i M., stanowiącej obecnie części działek nr (...) o pow. 1,1218 ha oraz nr (...) o pow. 0,6256 ha, w obrębie nr (...), zapisanej w księdze wieczystej nr (...) jako własność Gminy, oznaczonej według projektu podziału jako działki nr (...) o pow. 0,4625 ha i nr (...) o pow. 0,0493 ha oraz umorzył postępowanie w odniesieniu do części nieruchomości stanowiącej część działki nr (...) o pow. 0,1670 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr (...).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Prezydent Miasta oraz adwokat K. P. działający w imieniu E. L.

Decyzją z dnia (...) października 2011 r. (znak: (...)) Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia (...) marca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta ecyzją z dnia (...) marca 2013 r. (znak: (...)) orzekł o zwrocie na rzecz E. M. części nieruchomości położonej w B. przy ul. M., W. P. i M., oznaczonej według projektu podziału jako działka nr (...) o pow. 0,6593 ha oraz (...) o pow. 0,5763 ha oraz odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonej według projektu podziału jako działka nr (...) oraz (...), a także umorzył postępowanie w odniesieniu do części nieruchomości stanowiącej część działki nr (...) o pow. 0,1670 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr (...).

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Prezydent Miasta oraz adwokat K. P. działający w imieniu firmy R. Sp. z o.o.

Decyzją z dnia (...) września 2013 r. (znak: (...)) Wojewoda utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty z dnia (...) marca 2013 r.

Prezydenta Miasta wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję Wojewody.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 1116/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia (...) marca 2013 r.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał na nieprawidłowości uzasadnień decyzji organów obu instancji zwłaszcza w zakresie wymogu zawarcia w nich wskazania dowodów, w oparciu o które ustaliły one cel wywłaszczania i stwierdziły jego realizację na wywłaszczonej działce. Sąd pokreślił również w wyroku, że obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jest szczególnie ważny w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został w przeszłości niezbyt dokładnie określony, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 2680/14) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wnioskodawczyni na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2014 r.

Rozpoznając ponownie sprawę Starosta ustalił, iż Prezydent Miasta w dniu (...) lutego 2017 r. wydał decyzję nr (...) (znak: (...)) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Przebudowa trasy tramwajowej wzdłuż ul. W. P. na odcinku od ul. M. do ul. S. S. wraz z rozbudową ulicy W. P.", która stała się ostateczna z dniem (...) marca 2017 r. Powyższą decyzją przeznaczono pod inwestycję drogową m.in. w całości działkę o numerze ewidencyjnym (...) w obrębie (...) objętą KW nr (...). Ponadto ww. decyzja zatwierdziła projekt podziału działki nr (...) w obrębie (...) objętą KW nr (...), czyli teren objęty niniejszym postępowaniem o zwrot, w wyniku którego powstały działki: nr (...) o pow. 0,6161 ha przeznaczona pod drogę publiczną tej inwestycji, nr (...) o pow. 0,4472 ha stanowiąca zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp) oraz nr (...) o pow. 0,0585 ha stanowiąca zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp). Ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) lutego 2017 r. spowodowała zmiany ewidencyjne w stosunku do działek objętych niniejszą sprawą oraz dokonała zmian w jej stanie faktycznym i prawnym.

Starosta decyzją z dnia (...) listopada 2018 r. (znak: (...)) orzekł o zwrocie na rzecz E. M. części nieruchomości położonej w B. przy ul. Mo., W. P. i M., zapisanej w księdze wieczystej nr (...) jako własność Gminy, stanowiącej obecnie w obrębie (...):

- działkę ewidencyjną nr (...) o pow. 0,0585 ha,

- część działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,4472 ha - oznaczonej według projektu podziału jako działki nr (...) o pow. 0,0006 ha oraz (...) o pow. 0,1890 ha,

- część działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,6256 ha - oznaczonej według projektu podziału jako działka nr (...) o pow. 0,5763 ha, oraz odmówił zwrotu na rzecz E. M. części nieruchomości położonej w B. przy ul. M. W. P. i M., stanowiącej obecnie w obrębie (...):

- część działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,6256 ha - oznaczonej według projektu podziału jako działka nr (...) o pow. 0,0493 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr (...) jako własność Gminy,

- część działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,4472 ha - oznaczonej według projektu podziału jako działka nr (...) o pow. 0,2576 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr (...) jako własność Gminy,

- działkę nr (...) o pow. 0,6161 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr (...) jako własność Miasta, a także umorzył postępowanie w odniesieniu do części nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) o pow. 0,1670 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr (...). Ponadto zobowiązano wnioskodawczynię do zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za część nieruchomości podlegającą zwrotowi w wysokości (...) zł.

W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż całe działki aktualnie oznaczone numerem ewidencyjnym (...) i (...) oraz części działek aktualnie oznaczonych numerem (...) i (...) zostały wywłaszczone aktem notarialnym Rep. (...) nr (...) za odszkodowaniem na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Nakładając aktualną mapę ewidencyjną na mapę geodezyjną obrębu (...) (z lat 1970 - 1980) jednoznacznie odczytać można, że działki nr (...) i (...) oraz części działek nr (...) i (...) z obrębu (...) wchodzą w zakres działek, które w dniu wywłaszczenia na mapie oznaczone były nr (...), (...), (...) oraz (...).

Organ podkreślił przy tym, że we wniosku z dnia (...) października 1998 r. E. M. wystąpiła o zwrot części nieruchomości wymienionych w akcie notarialnym Rep. (...) nr (...) z dnia (...) kwietnia 1972 r. oznaczonych jako działki nr (...), (...) oraz (...). Następnie pismem z dnia (...) listopada 1998 r. wnioskodawczym sprecyzowała swój wniosek poprzez podanie aktualnych numerów działek, o których zwrot występuje, wskazując je jako działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami (...), (...) i (...) w obrębie (...). Jednakże pismem z dnia (...) maja 2000 r. E. M. zrezygnowała z żądania zwrotu działki oznaczonej numerem (...) i tym samym organ I instancji uznał niniejsze postępowanie w tej części jako bezprzedmiotowe i w związku z tym na podstawie art. 105 k.p.a. podlegało ono umorzeniu.

Z kolei na działce nr (...), jak już wskazano powyżej, w związku z realizacją inwestycji drogowej, na podstawie decyzji nr (...) Prezydenta Miasta z dnia (...) lutego 2017 r. (znak: (...)) został przeprowadzony podział nieruchomości, w wyniku którego powstała działka nr (...) z przeznaczeniem pod drogę publiczną tej inwestycji oraz działki nr (...) i (...) stanowiące zurbanizowane tereny niezabudowane.

Z aktu notarialnego Rep. A Nr (...) wynika, że nabyte przez Państwo Polskie nieruchomości przeznaczone zostały pod budowę osiedla mieszkaniowego "W. B-III" w oparciu o plan ogólny zagospodarowania terenu zatwierdzony przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury decyzją z dnia (...) grudnia 1970 r. (znak: (...)).

Organ I instancji ustalając cel wywłaszczenia oparł się o plan ogólny W. B-III, który był podstawą do wykupu nieruchomości i zgodnie z § 2.1.1 oraz § 2.2.1 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M. P. Nr 48, poz. 373) stanowił jedną z przewidzianych prawem form planu realizacyjnego.

Na podstawie porównania ze sobą planszy podziału terenu do ww. planu ogólnego (karta 379, tom I akt sprawy) oraz wyjaśnień udzielonych przez Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej zawartych w piśmie z dnia (...) lipca 2005 r. (znak: (...); karta- 286, tom I akt sprawy), Starosta ustalił, iż część wykupionego od S. P. gruntu tj. aktualne działki, obr. (...), nr (...), (...), (...) i (...), znajdowały się poza granicami obszaru oznaczonego jako W. B-III.

Wobec powyższego w poprzednio wydanej decyzji z dnia (...) marca 2013 r. organ I instancji przyjął stanowisko, iż w sytuacji, gdy doszło do wywłaszczenia terenu wykraczającego poza granice danej inwestycji celu publicznego, należało uznać, że w stosunku do tego obszaru na konkretną datę nie było podstaw do użycia przez organ państwowy najdotkliwszej formy ingerencji w prawo własności nieruchomości jaką jest instytucja wywłaszczenia, a co za tym idzie obszar ten wskazać należało jako zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stanowisko takie nie zostało jednak zaaprobowane w przedmiotowej sprawie przez Sądy, które uznały zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie oraz uzasadnienie poprzedniej decyzji za niewystarczające.

Mając powyższe na uwadze Starosta do określenia celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie przyjął dowody pośrednie przekazane przez pełnomocnika wnioskodawczyni pismem z dnia (...) sierpnia 2016 r. (karta 164-165, tom III akt sprawy), tj. plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego dzielnic W. i W. W. w B., zatwierdzony Uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia (...) lutego 1968 r., Nr (...) (karta 126, tom III akt sprawy), którego częścią składową jest plansza podstawowa planu w skali 1:2000 (karta 72, tom III akt sprawy), oraz opis do planu (karta 53-123, tom III akt sprawy).

W ocenie Starosty, z analizy powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, iż teren o którego zwrot wystąpiła E. M. pomiędzy ul. M., M. i W. P., zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania zatwierdzonym w dniu (...) lutego 1968 r., był przeznaczony dla zrealizowania Centrum Handlowo - Kulturalno- Usługowego. Szczegółowy opis planowanej inwestycji, która miała powstać na terenie objętym wnioskiem o zwrot, jest ukazany w opracowaniu Miejskiej Pracowni Urbanistycznej (karta 66, tom III akt sprawy), jako Hala Targowa (w której na powierzchnię handlową, rzemiosło, gastronomię, pocztę przewidywano 23 600 m2, dom kultury wraz z biblioteką ok. 4700 m2) oraz parking. Dodatkowo w opisie do planu znajduje się zdjęcie wskazane jako nr 10 (karta 67 tomu III akt sprawy), które przedstawia studium funkcjonalno - przestrzenne ośrodka usługowego-ponaddzielnicowego na W. przewidzianego na tym terenie. Podobnie zdjęcia nr 11a oraz 11c ukazują gabarytowo typy budynków przeznaczonych do realizacji na tym obszarze. Z fragmentu planszy podstawowej planu w skali 1:2000 (karta 32, tom III akt sprawy) odczytać można, że dla tego terenu przewidziano oznaczenie określone jako "B33U", czyli tereny usług ponadpodstawowych.

Ponadto Starosta wskazał, iż materiałem wyjściowym do opracowania powyższego planu szczegółowego był obowiązujący wówczas plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzony Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr (...) z dnia (...) maja 1964 r. Zgodnie z tym planem wywłaszczone działki nr (...), (...) i (...) leżały w granicach ustalenia o symbolach: - CCI 1ZP - zieleń wysoka, luźna umożliwiająca przewietrzenie,

- CC12U - ośrodek lokalny W., postulowany program całości ośrodka w perspektywie: administracja 1000 m2, kultura 2800 m2, zdrowie 4800 m2, handel 4200 m2, gastronomia 1150 m2, rzemiosło 3800 m2, łączność 600 m2 oraz centrala telefoniczna,

- CC14UZ - część ośrodka lokalnego W. - Dom rencisty,

- CC3MW - tereny mieszkaniowe, intensywność zabudowy brutto w planie perspektywicznym 0,50, usługi podstawowe wg programu ustalonego w części A, p4.5.

Zgodnie z opisanym planem usługi podstawowe to: szkoły podstawowe, przedszkola, żłobki, przychodnie zdrowia i inne. Dopiero w 1976 r. zaczął obowiązywać dla tego terenu kolejny miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzony Zarządzeniem Nr (...) Wojewody z dnia (...) maja 1976 r. Zgodnie z tym planem działki objęte wnioskiem o zwrot znajdowały się w granicach ustalenia o symbolu: F 31 U - ośrodek usługowy. Skonkretyzowano zatem, że zarówno przed przyjętym w 1968 r. planem szczegółowym, jak i po jego przyjęciu, zarówno plan ogólny z 1964 r. jak i plan z 1976 r., określały tożsame przeznaczenie tego terenu jako ośrodek usługowy.

Ponadto na podstawie zeznań świadków - M. N., który od lipca 1975 r. pełnił funkcję Z-cy Dyrektora Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w Urzędzie Wojewódzkim oraz - J. S., który w 1972 r. pełnił funkcję Generalnego Projektanta Dzielnicy F., a potem Kierownika Pracowni Dyrektora Technicznego i Naczelnego Miastoprojekt Miasta do roku 1990, organ I instancji ustalił, że wskazany przez nich cel wywłaszczenia nieruchomości pokrywa się z celem określonym w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dzielnic W. i W. W. w B. z dnia (...) lutego 1968 r., iż na terenie działek miało powstać duże centrum handlowo - usługowe. Centrum to miało obsługiwać wszystkie sektory osiedla W. i jak wyjaśnili świadkowie, zabezpieczone były również środki na ten cel.

W związku z powyższym Starosta przyjął, że działki nr (...) i (...) oraz części działek nr (...) i (...) w dniu wykupu przeznaczone zostały dla zrealizowania na ich terenie Centrum Handlowo - Kulturalno - Usługowego w związku z budową Osiedla Mieszkaniowego W.

Na podstawie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu (...) lipca 2012 r., organ I instancji ustalił, że stan nieruchomości nie zmienił się znacząco, od tego ustalonego już podczas oględzin wykonanych w dniu (...) marca 2005 r. Ustalono zatem ponownie, że na działce nr (...) znajduje się targowisko zabudowane straganami o podstawie betonowej oraz drewnianymi pawilonami. Pozostała część działki - plac betonowy wykorzystywana jest również jako miejsce handlu z samochodów, a w godzinach popołudniowych jako miejsce parkingowe. Na działce nr (...) urządzony jest teren zielony. Na działce znajdują się ławki oraz alejki dla pieszych. Przez działkę nr (...) przebiega torowisko tramwajowe.

W wyniku podjętych czynności przez Starostę, mających na celu ustalenie terminu urządzenia na przedmiotowych działkach targowiska oraz terenu rekreacyjnego, pismem z dnia (...) września 2012 r. Miejska Pracownia Geodezyjna przekazała dokumenty, tj. kopię szkiców polowych z pomiaru sytuacyjnego na przedmiotowych działkach, kserokopię analogowej mapy sytuacyjnej oraz wydruk z aktualnej mapy zasadniczej, na podstawie których organ ustalił, iż targowisko oraz tereny rekreacyjne znajdowały się w tym miejscu przynajmniej od 1991 r.

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji uznał, iż na objętej wnioskiem o zwrot części nieruchomości nie rozpoczęto i nie zakończono prac związanych z realizacją celu przejęcia, za który należałoby uznać wybudowanie Centrum Handlowo - Kulturalno - Usługowego, które zostało precyzyjnie opisane i przedstawione w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dzielnic W. i W. W. w B, zatwierdzonym Uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Nr (...) z dnia (...) lutego 1968 r. Stan zagospodarowania tego terenu jednoznacznie wskazuje, iż nie wykorzystano go na cel związany z budową i funkcjonowaniem ww. centrum. Zatem działki objęte wnioskiem o zwrot należało uznać za zbędne dla celu nabycia stosownie do treści art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), nazywanej dalej u.g.n., bowiem do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nie podjęto działań związanych z realizacją celu przejęcia tj. nie podjęto czynności związanych z powstaniem na nich ww. obiektu. Z tego też względu Starosta stwierdził, iż spełnione zostały przesłanki do orzeczenia o zwrocie działek na rzecz wnioskodawcy.

Co do część terenu działek o nr (...) i (...) organ I instancji ustalił, że nie były one ówcześnie własnością S. P. i nie podlegają zwrotowi. Natomiast działka nr (...) oraz części działek nr (...) i (...), jak wynika z informacji udzielonych przez Urząd Miasta oraz Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej (pisma z dnia (...) marca 1999 r. i z dnia (...) kwietnia 2005 r. oraz decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...), znak: (...)), stanowią aktualnie część drogi publicznej i w związku z tym, zgodnie z ugruntowanym w tej kwestii orzecznictwem sądowo-administracyjnym, nie podlegają one zwrotowi.

Wobec powyższego organ I instancji uznał, iż do części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) o pow. 0,0585 ha, część działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,4472 ha oznaczonej według projektu podziału sporządzonego w dniu (...) marca 2018 r. jako działki nr (...) o pow. 0,0006 ha oraz (...) o pow. 0,1890 ha oraz część działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,6256 ha oznaczonej według ww. projektu podziału jako działka nr (...) o pow. 0,5763 ha, zachodzą przesłanki do zwrotu tych części nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Natomiast co do pozostałej części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, stanowiącej część działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,6256 ha oznaczonej według projektu podziału z dnia (...) marca 2018 r. jako działka nr (...) o pow. 0,0493 ha, część działki nr (...) o pow. 0,4472 ha oznaczonej według projektu podziału nr (...) o pow. 0,2576 ha oraz działka nr (...) o pow. 0,6161 ha, w ocenie Starosty nie było możliwe orzeczenie o ich zwrocie na rzecz E. M., ponieważ stanowią część drogi publicznej oraz część z ich powierzchni nie stanowiła własności S. P.

Ponadto stosownie do treści art. 140 u.g.n. Starosta orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania.

Odwołanie od decyzji Starosty z dnia (...) listopada 2018 r. wniósł Prezydent Miasta, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na uznaniu za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomość przeznaczoną do zwrotu, pomimo jej wykorzystania na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Mając na uwadze powyższe Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty i orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr (...) o pow. 0,0585 ha, części działki nr (...) o pow. 0,4472 ha - oznaczonej w projekcie podziału nr (...) o pow. 0,0006 ha oraz (...) o pow. 0,1890 ha oraz części działki nr (...) o pow. 0,6256 ha - oznaczonej w projekcie podziału nr (...) o pow. 0,5763 ha, położonych w obrębie ewidencyjnym (...).

Prezydent zwrócił uwagę, że na przedmiotowej nieruchomości funkcjonuje od 1991 r. targowisko, które stanowi wydzielony teren przeznaczony do handlu. W trakcie oględzin nieruchomości stwierdzono, że na działce nr (...) znajduje się targowisko zabudowane straganami o podstawie betonowej oraz drewnianymi pawilonami. Pozostała część działki stanowi plac betonowy, który wykorzystywany jest również jako miejsce handlu z samochodów, a w godzinach popołudniowych jako miejsca parkingowe. Z kolei na działce nr (...) urządzony jest teren zielony,na którym znajdują się alejki dla pieszych. Tym samym należy uznać, że na przedmiotowym terenie zrealizowano cel wywłaszczenia jakim było powstanie miejsca przeznaczonego do handlu oraz terenów służących mieszkańcom osiedla mieszkaniowego W.

Wojewoda uwzględnił odwołanie Prezydent Miasta i wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty co do granic wywłaszczonej nieruchomości i zwrócił uwagę na stanowisko WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 2 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 1116/13), którym Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia określony został ogólnikowo, w ten sposób, że nabyte nieruchomości przeznaczone zostały pod budowę osiedla mieszkaniowego "W. B-III" w oparciu o plan ogólny zagospodarowania terenu zatwierdzony przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury decyzją z dnia (...) grudnia 1970 r. znak: (...), bez jakiejkolwiek dalszej konkretyzacji.

Sąd wskazał, że celem wywłaszczenia obejmującego wnioskowaną do zwrotu nieruchomość było powstanie osiedla mieszkaniowego.

Sąd opierając się na aktach sprawy i oględzinach przeprowadzonych przez organ opisał zagospodarowanie terenu. Stwierdził, że zaadaptowanie istniejących terenów poprzez wykorzystanie ich dla potrzeb terenów zielonych nowo wybudowanego osiedla i pod budowę targowiska, jest zgodne z celem wywłaszczenia. Z tego też względu nie można uznać, by przesłanki zwrotu nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. To z kolei oznacza brak podstaw do uwzględnienia roszczenia następczyni prawnej S. P., domagającej się zwrotu tej nieruchomości.

Wojewoda podkreślił wiążący charakter orzeczenie WSA w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2014 r., od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w wyroku z dnia 3 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 2680/14).

Zdaniem organu odwoławczego wydanie ewentualnego pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia powinno być rozpatrywane na podstawie ustaleń co do realizacji celu wywłaszczenia na całej powierzchni działek, gdyż okoliczność ta jest istotna ze względu na dyspozycję art. 137 ust. 2 u.g.n. nakazującą, w przypadku realizacji celu wywłaszczenia tylko na części nieruchomości, zwrot byłemu właścicielowi pozostałej część nieruchomości.

Wojewoda odnosząc się do ustaleń planu ogólnego zagospodarowania terenu zatwierdzonego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury decyzją z dnia (...) grudnia 1970 r. (znak: (...) wskazał, że porównanie ze sobą planszy podziału terenu do ww. planu ogólnego (karta 379, tom I akt sprawy) oraz wyjaśnień udzielonych przez Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej zawartych w piśmie z dnia (...) lipca 2005 r. (znak: (...); karta 286, tom I akt sprawy) stwierdził, że część wykupionego od S. P. gruntu tj. aktualne działki, obr. (...), nr (...), (...), (...) i (...), znajdowały się poza granicami obszaru oznaczonego jako W. B-III.

Organ II instancji uwzględnił również to, że pismem z dnia (...) sierpnia 2016 r. pełnomocnik wnioskodawczyni przekazał Staroście dokumenty (karta 164-165, tom III akt sprawy), tj. plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego dzielnic W. i W. W. w B., zatwierdzony Uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Nr (...) z dnia (...) lutego 1968 r. (karta 126, tom III akt sprawy), którego częścią składową jest plansza podstawowa planu w skali 1:2000 (karta 72, tom III akt sprawy), oraz opis do planu (karta 53-123, tom III akt sprawy).

W ocenie organu odwoławczego z powyższych dokumentów wynika, iż nieruchomość, o której zwrot wystąpiła E. M., tj. teren obejmujący działki nr (...) i (...) w obrębie (...), zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania zatwierdzonym w dniu (...) lutego 1968 r., był przeznaczony na realizację ośrodka ponaddzielnicowego, który miał zapewnić obsługę usługami ponadpodstawowymi dla dzielnic mieszkaniowych W. W., W., K. i G. (karta 159, 117 i 66, tom III akt sprawy), a jego powierzchnia całkowita miała wynosić 13,0000 ha. W skład ośrodka obok obiektów takich jak hala targowa, poczta, kino czy też obiektów o funkcji handlowo-usługowej, przewidziany został również obszar przeznaczony pod parkingi oraz teren zieleni.

Powyższe potwierdzili świadkowie zeznający w sprawie, tj. M. N., który od lipca 1975 r. pełnił funkcję Z-cy Dyrektora Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w Urzędzie Wojewódzkim oraz J. Sz., który w 1972 r. pełnił funkcję Generalnego Projektanta Dzielnicy F., a potem Kierownika Pracowni Dyrektora Technicznego i Naczelnego Miastoprojekt Miasta do roku 1990, którzy stwierdzili, iż na terenie działek miało powstać centrum handlowo-usługowe obsługujące wszystkie sektory osiedla W.

Na terenie objętym niniejszym wnioskiem planowano inwestycję, która została określona w opracowaniu graficznym Miejskiej Pracowni Urbanistycznej (karta 66, tom III akt sprawy). Miał się tam znajdować obiekt opisany jako "Hala Targowa", obiekty opisane jako "handel - 10 000 m2 pow. ogólnej, rzemiosło - 8000 m2 pow. ogólnej, gastronomia - 4000 m2 pow. ogólnej, poczta - 800 m2 pow. ogólnej", a także obszar przeznaczony na parking i teren zieleni.

Analiza powyższego opracowania prowadzi do wniosku, iż część nieruchomości przewidziana do zwrotu, która zgodnie z decyzją Starosty z dnia (...) listopada 2018 r. stanowi działkę nr (...), część działki nr (...) oznaczonej według projektu podziału jako działki nr (...) i (...), oraz część działki ewidencyjnej nr (...) oznaczonej według projektu podziału jako działka nr (...), przeznaczona była w części jako teren o funkcji handlowo-usługowej (w tym przede wszystkim w formie targowiska), a w pozostałej części stanowiła grunt przeznaczony pod parking dla pojazdów samochodowych oraz teren zieleni. Przybliżony do zwrotu teren na rzecz E. M. zgodnie z powyższą decyzją Starosty został przedstawiony na kserokopii planszy ośrodka ponaddzielnicowego stanowiącego reprodukcję potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez Archiwum Państwowe (karta 66, tom III akt sprawy), sporządzonego przez Miejską Pracownię Urbanistyczną dla dzielnic mieszkaniowych W. W., W., K. i G., który stanowi rysunek poglądowy w niniejszej sprawie i znajduje się w aktach sprawy prowadzonych przez Wojewodę pod znakiem (...).

Wojewoda uwzględnił oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu (...) lipca 2012 r., które potwierdziły, że stan nieruchomości nie zmienił się znacząco, od tego ustalonego już podczas oględzin wykonanych w dniu (...) marca 2005 r. Na działce nr (...) znajduje się targowisko zabudowane straganami o podstawie betonowej oraz drewnianymi pawilonami, które jak wynika z akt sprawy funkcjonuje tam co najmniej od 1991 r., a zatem sprzed dnia złożenia przez E. M. wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, co ma istotne znaczenie w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., w którym uznał, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Pozostała część działki stanowi plac betonowy, który wykorzystywany jest również jako miejsce handlu z samochodów, a w godzinach popołudniowych jako miejsce parkingowe. Natomiast na działce nr (...) urządzony jest teren zielony, na którym znajdują się ławki oraz alejki dla pieszych, które to tereny rekreacyjne, jak ustalił Starosta, znajdowały się w tym miejscu przynajmniej od 1991 r.

Wojewoda zwrócił uwagę na różnice pomiędzy zmianą celu wywłaszczenia, a jego modyfikacją.

W przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 14/18).

Wojewoda podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OSK 340/18), że gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które są traktowane jako pewny, swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 340/18).

Za dopuszczalną Wojewoda uznał taką wykładnia art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.), która nadaje pojęciu "niezbędny" znaczenie "potrzebny dla planowej na etapie projektowania realizacji na terenie miasta zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego", które niekoniecznie musi być ograniczone do najmniejszej jednostki organizacyjnej tego budownictwa, np. osiedla.

Organ odwoławczy stwierdził, że sposób zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości przed (...) października 1998 r., tj. dniem w którym E. M. złożyła wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jest jakościowo zbieżny z tym, który został określony w opracowaniu graficznym Miejskiej Pracowni Urbanistycznej oraz ustalony na podstawie zeznań świadków. Przybliżony do zwrotu teren na rzecz E. M. zgodnie z decyzją Starosty z dnia (...) listopada 2018 r. został przedstawiony na kserokopii planszy ośrodka ponaddzielnicowego stanowiącego reprodukcję potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez Archiwum Państwowe (karta 66, tom III akt sprawy), sporządzonego przez Miejską Pracownię Urbanistyczną dla dzielnic mieszkaniowych W. W., W., K. i G., który stanowi rysunek poglądowy w niniejszej sprawie (akta sprawy znak: (...)). Nie może być zatem tutaj mowy, iż stan zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości jest niezgodny z celem, na który została wywłaszczona nieruchomość.

Powyższe opracowanie MPU stanowi dowód na to, że na wywłaszczonym terenie planowana była inwestycja o funkcji handlowo - usługowej (w tym również w formie targowiska), a na pozostałej części miał powstać parking dla pojazdów samochodowych oraz teren zieleni, które jak wynika z akt sprawy, zostały na nieruchomości zrealizowane. Powyższe opracowanie stanowi planszę użyteczności terenu przyjętą w opracowaniu planistycznym, gdzie na etapie projektowania osiedla mieszkaniowego, różnie można planować, jakie obiekty infrastruktury służące zaspakajaniu zróżnicowanych potrzeb przyszłych mieszkańców, powinny towarzyszyć danemu osiedlu. Na terenie powstało targowisko, parking dla pojazdów samochodowych oraz urządzony został teren zielony, czyli jest to zgodne z celem wywłaszczenia bowiem stanowi zarówno część osiedla mieszkaniowego jak i realizację opracowania MPU w B.

Organ odwoławczy podzielił pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r. (sygn. akt I OSK 935/14), iż wymagania szczegółowości celu wywłaszczenia wskazanego w akcie wywłaszczeniowym jak i jego realizacja powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania powyższego aktu, a nie z daty rzeczywistej kontroli. Inaczej rzecz ujmując im w dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być ujęty w akcie wywłaszczeniowym, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego Wojewoda decyzją z dnia (...) maja 2019 r. (...) orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r.,. poz. 935), art. 136, art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji Starosty z dnia (...) listopada 2018 r., znak: (...) w części dotyczącej pkt 1, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13 sentencji decyzji. W punkcie drugim rozstrzygnięcia odmówił zwrotu na rzecz E. M. części nieruchomości położonej w B. przy ul. M., W. P. i M., zapisanej w księdze wieczystej nr (...) jako własność Gminy, stanowiącej obecnie w obrębie (...):

- działkę ewidencyjną nr (...) o pow. 0,0585 ha,

- część działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,4472 ha - oznaczonej według projektu podziału jako działki nr (...) o pow. 0,0006 ha oraz (...) o pow. 0,1890 ha,

- część działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,6256 ha - oznaczonej według projektu podziału jako działka nr (...) o pow. 0,5763 ha.

Organ odwoławczy uznał, że podniesione przez Prezydenta Miasta zarzuty, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości, mają uzasadnienie w niniejszej sprawie.

E. M., reprezentowana przez adw. T. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody z dnia (...) maja 2019 r., nr jak wyżej, w której zarzuciła naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego a w szczególności:

1. art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez zmienność poglądów w zakresie istniejącego meritum polegającego na stworzeniu aktualnie stanu faktycznego i prawnego całkowicie odmiennego od wcześniejszych wyrażonych i potwierdzonych decyzją własną Wojewody z dnia (...) września 2013 r., pomimo że ustalony wówczas status prawny nieruchomości i sposób jej zagospodarowania nie uległ na przestrzeni czasu jakimkolwiek zmianom poza aktualnie zrealizowaną przebudową układu drogowego ul. W. P. wraz z torowiskiem co znalazło stosowny wyraz w sentencji i uzasadnieniu uchylonej decyzji Starosty Powiatowego z dnia (...) listopada 2018 r.

2. art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną zawężającą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a wręcz ocierającą się o możliwość uzasadnionych twierdzeń, że zachodzi ich dowolność, pomimo, że w niczym nie zmieniły się jakiekolwiek obiektywne okoliczności uzasadniające przyjęcie twierdzeń odmiennych do ustaleń, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia a wręcz dodatkowo dostarczono materiały dowodowe wskazujące, jakie plany wiązano z tym terenem w zakresie realizacji inwestycji dużego Centrum Administracyjno Biurowego i Handlowego wraz z Urzędem Dzielnicy Urzędu Miasta.

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieuzasadnioną wykładnię przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w tym całkowicie błędne zinterpretowanie dostarczonych dokumentów z Archiwum Państwowego,

4. naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej Konstytucją oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego według norm przepisanych.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad Sąd doszedł do przekonania, że skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody z dnia (...) maja 2019 r. (...), wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r.,. poz. 935), art. 136, art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204).

Organ odwoławczy po uchyleniu decyzji Starosty z dnia (...) listopada 2018 r., znak: (...) w części dotyczącej pkt 1, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13 sentencji decyzji, odmówił zwrotu na rzecz E. M. części nieruchomości położonej w B. przy ul. M., W. P. i M., zapisanej w księdze wieczystej nr (...) jako własność Gminy, stanowiącej obecnie w obrębie (...):

- działkę ewidencyjną nr (...) o pow. 0,0585 ha,

- część działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,4472 ha - oznaczonej według projektu podziału jako działki nr (...) o pow. 0,0006 ha oraz (...) o pow. 0,1890 ha,

- część działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,6256 ha - oznaczonej według projektu podziału jako działka nr (...) o pow. 0,5763 ha.

Skarżąca domaga się jako spadkobierczyni zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 art. 137 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do przepisów art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zgodnie z art. 137 ust. 2 u.s.g. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Dodać w tym miejscu należy, że art. 137 ust. 1 pkt 2 częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376) z dniem 24 marca 2014 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W oparciu o powyższe przepisy przesłankami zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są:

1) objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonych,

2) wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych z wnioskiem o zwrot,

3) zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Dwie pierwsze przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione, co nie budzi wątpliwości Sądu ani też nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.

Nieruchomości oznaczone jako: działka nr (...) zapisana w księdze wieczystej nr (...), działka nr (...) zapisana w księdze wieczystej nr (...) oraz działka nr (...) zapisana w księdze wieczystej nr (...), położone w B. przy ul. M. i G., które były własnością ojca skarżącej - S. P. wraz z innymi działkami zostały nabyte przez Państwo Polskie, stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18/61, poz. 94).

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział II Cywilny z dnia (...) października 1993 r. (sygn. akt (...)) ustalono, że spadek po S. P. nabyła w całości E. M.

Skład Sądu podziela stanowisko organu odwoławczego, że cel wywłaszczenia, wynikał bezpośrednio i jednoznacznie z treści § 2 umowy zawartej w formie aktu notarialnego Rep. (...) nr (...) z dnia (...) kwietnia 1972 r. Nieruchomości będące przedmiotem umowy sprzedaży zostały nabyte, pod budowę osiedla mieszkaniowego "W. B-III" w oparciu o plan ogólny zagospodarowania terenu zatwierdzony przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury decyzją z dnia (...) grudnia 1970 r. (znak: (...)).

Stosownie do art. 216 ust. 1 u.s.g. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), a więc ustawy w oparciu, o którą Państwo Polskie nabyło nieruchomości od ojca skarżącej.

Zawarty w art. 216 ust. 1 u.g.n. nakaz odpowiedniego stosowania przepisów art. 136-142 u.g.n. powoduje, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych ("nabytych lub przejętych" w rozumieniu art. 216 ust. 1 u.g.n.) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na których przed tym dniem został zrealizowany cel wywłaszczenia, przy ocenie, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie stosuje się terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W konsekwencji zrealizowanie celu wywłaszczenia z przekroczeniem terminów określonych w tym przepisie nie uprawnia poprzedniego właściciela do skutecznego dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości.

Nabycie nieruchomości przez Państwo Polskie nastąpiło w dniu (...) kwietnia 1972 r., ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n., Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741).

W tym miejscu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w 1990 r. Organ wykazał, że od 1991 r. na działce (...) funkcjonuje targowisko.

Potwierdza to chociażby kopia decyzji z dnia (...) września 1991 r. znak (...) Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego oraz rozwiązań architektonicznych obiektów budowlanych oraz udzieleniu pozwolenia na budowę modernizacji targowiska przy ul. M. polegającej na ogrodzeniu i ustawieniu straganów (k- 64 tom II akta administracyjnych). Podobnie decyzją z dnia (...) października 1991 r. znak (...) udzielone zostało pozwolenie na budowę linii kablowej nn oświetlenia zewnętrznego targowiska przy ul. M. w B. (k- 253, tom I akt administracyjnych). Wniosek o zwrot nieruchomości skarżąca złożyła (...) października 1998 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n., a ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (wyrok NSA 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01, LEX nr 149521). Definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powinna być interpretowana ściśle, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. Jeżeli zaś ustawodawca przewidział ogólnikowy sposób określenia celu wywłaszczenia nieruchomości, np. "pod budowę osiedla mieszkaniowego", to ocena, czy cel wywłaszczenia nieruchomości przejętych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. został zrealizowany, musi zostać dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanek określonych w art. 137 u.g.n., ale także w kontekście celów określonych w tych aktach (wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2017 r., II SA/Kr 65/17, LEX nr 2305337).

Skład Sądu orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1116/13, że realizacja celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także infrastrukturę potrzebną do prawidłowego funkcjonowania osiedla, w tym budowę ciągów komunikacyjnych, parkingów, boisk sportowych, a także tereny zielone. Na terenie działki nr (...) znajduje się targowisko zabudowane straganami o podstawie betonowej oraz drewnianymi pawilonami. Pozostała część działki - plac betonowy wykorzystywana jest również jako miejsce handlu z samochodów, a w godzinach popołudniowych jako miejsce parkingowe. Na działce nr (...) urządzony jest teren zielony. Na działce znajdują się ławki oraz alejki dla pieszych. Przez działkę nr (...) przebiega torowisko tramwajowe. Tak urządzony teren osiedla służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej osiedla W. w tym i mieszkańców pobliskich bloków mieszkalnych pobudowanych na wywłaszczonym gruncie. Z materiału dowodowego sprawy wynika także, że działka ta położona jest obok bloków mieszkalnych mieszczących się przy ul. M., a zatem jest ściśle związana z osiedlem i jego funkcjami, a tym samym zlokalizowany na niej teren zielony służy mieszkańcom tego osiedla. Realizacja celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje równocześnie budowę jego kompleksowej infrastruktury towarzyszącej, w ramach której mieści się także powstanie terenów zielonych, miejsc parkingowych, miejsc przeznaczonych pod handel, placów zabaw, itp. Tak ustalony stan faktyczny nie odpowiada definicji zbędności na cel wywłaszczenia. Kwestia zbędności nieruchomości przedstawiałaby się odmiennie w sytuacji, gdyby działka została wywłaszczona pod konkretną zabudowę, która nie zostałaby zrealizowana w terminach wynikających z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak samo wypowiedział się Sąd w wyroku z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1116/13.

Pełnomocnik skarżącej kwestionuje przede wszystkim ustalenia faktyczne, uważając, że dowody dostarczone przez niego za pismem z dnia z dnia (...) sierpnia 2016 r. (karta 164-165, tom III akt sprawy), tj. plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego dzielnic W. i W. W. w B., zatwierdzony Uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia (...) lutego 1968 r., Nr (...) (karta 126, tom III akt sprawy), którego częścią składową jest plansza podstawowa planu w skali 1:2000 (karta 72, tom III akt sprawy), oraz opis do planu (karta 53-123, tom III akt sprawy) potwierdzają stanowisko Starosty, że teren o którego zwrot wystąpiła E. M. pomiędzy ul. M., M. i W. P., zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania zatwierdzonym w dniu (...) lutego 1968 r., był przeznaczony dla zrealizowania Centrum Handlowo - Kulturalno- Usługowego.

Skład Sądu nie podziela powyższego stanowiska i zgadza się z Wojewodą, że na dzień złożenia przez skarżąca wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cel został zrealizowany oraz, że nie została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nie było również potrzeby odstąpienia od zakazu użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, ponieważ cel został zrealizowany zgodnie z określoną w akcie notarialnym potrzebą wywłaszczenia-osiedle mieszkaniowe W. III, wchodzącego w zakres realizacji większego przedsięwzięcia osiedli W. i W. W. złożonego z szeregu dzielnic.

Powyższe stanowisko wynika z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego.

Nie zmieniają powyższego stanowiska Sądu materiały przekazane przez pełnomocnika skarżącej za pismem z dnia (...) sierpnia 2016 r. Pełnomocnik przekazał m.in. dokument oznaczony: "pkt VII.1.Charakterystyka planu", który potwierdza, że studium programowo-przestrzenne opracowane zostało dla zespołu dzielnic: W. W., W., K. i G. Charakterystyka planu zawiera strukturę funkcjonalno-przestrzenną przyjętą w planie (pkt 2), układ komunikacji (pkt 3), układ uzbrojenia terenu (pkt 4).

Odnoście studium programowo-przestrzennego dla ww. dzielnic (ad. 1 wskazano, że opracowanie w fazie studiów do planu przestrzennego i uzbrojenia stanowi oddzielny załącznik do opracowania). Szczegóły programu ujęto w ustaleniach realizacyjnych. Plan wyodrębniał dwa typy osiedli modelowych. W ramach "typu 1" w pkt IV przewidziany został handel i rzemiosło. " Typ 2" przewidywał w strukturze usługi podstawowe jak w osiedlu "Typ 1". Wymieniono dzielnice: W. W. i W.

Z powyższego opracowania wynika, że charakterystyka planu dotyczyła ww. zespołu dzielnic. Nie można z jego treści wyprowadzić konkretnego przeznaczenia pod określone obiekty budowlane, a dokładnie Centrum Handlowo - Kulturalno- Usługowe.

Zatwierdzenie planu szczególnego zagospodarowania przestrzennego dzielnic W. i W. W. w B. nastąpiło na podstawie uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia (...) lutego 1968 r. Nr (...) (karta 126, tom II akt sprawy).

Uchwałą powyższą zatwierdzony został opracowany przez Miejską Pracownię Urbanistyczną plan ww. dzielnic, obejmujący obszar o powierzchni 380 ha zawarty między ulicami K., T., Ż., rzeką B. oraz ulicami M., W. B., S., G. i U. W punkcie 1 lit. c, wskazano, że plan szczegółowy składa się z ustaleń realizacyjnych stanowiących integralną część zatwierdzonego plany. Cel opracowania został ujęty w pkt IV planu szczegółowego. Z tej części opisu wynika, że Plan szczegółowy W. W. i W. jest kontynuacją prac podjętych nad tym tematem w ramach planu ogólnego miasta B. zatwierdzonego w 1964 r. (k- 118, tom II akt administracyjnych).

W punkcie pkt VI" dot. Metody opracowania, wskazano, że plan po wyborze I etapu i wariantu wszedł w fazę realizacji. Wyraźnie wypowiedziano się również, że elementami planu zatwierdzonymi była jedynie plansza podstawowa, plansza uzbrojenia ustalenia realizacyjne - ogólne i szczegółowe do planu podstawowego i planu uzbrojenia (k- 114, tom III akt administracyjnych).

Wobec powyższego należy wyprowadzić wniosek, że pozostałe wybrane elementy opracowania charakteryzujące wypracowaną metodę i plan szczegółowy W. W. i W. miały charakter jedynie poglądowy. Nie można było ich traktować na równi z elementami planu zatwierdzonymi, co oznacza, że nie miały one mocy wiążącej.

Studium funkcjonalno-przestrzenne ośrodka usługowego-ponaddzielnicowego na W. miało na celu sprawdzenie realności przypisanego programu w obrysie terenu zakreślonego na planszy podstawowej oraz wskazanie takiej dyspozycji bryłowej, która umożliwi etapowanie poszczególnych zespołów funkcjonalnych ośrodka (zdjęcie 10) - k- 69, tom III akt administracyjnych.

Natomiast studium plastyczne zabudowy (makieta planu w skali 1:2000) miało na celu określenie zasadniczych elementów kompozycyjnych rzutujących na sylwetkę miasta i dzielnicy oraz sprawdzenie przyjętych wskaźników bryłowych (opracowano gabarytami typy budynków przeznaczonych do realizacji (zdjęcia nr 11a,11b,11c,11d,11e) tom III akt administracyjnych.

Nie oznaczają jednak te zapisy, że ustalenia te były wiążące na etapie sporządzenia planu szczegółowego. Były to jedynie poglądowe rozwiązania posadowienia brył budynków, co nie było równoznaczne z zatwierdzeniem powstania konkretnego obiektu budowlanego, jak hala targowa, czy kompleks budynków traktowany jako centrum handlowe. Rozwiązania bryłowe miały jedynie charakter poglądowy. Potwierdza to również regulacja zwarta w Zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M. P. z 1969 r. Nr 48, poz. 373), która w § 2 ust. 1 wyróżniała trzy rodzaje planów realizacyjnych.

Zgodnie z § 2 ust. 1 planami realizacyjnymi w rozumieniu przepisów zarządzenia są:

1) plany zagospodarowania terenu inwestycji,

2) plany zagospodarowania terenu działek budowlanych,

3) plany usytuowania obiektów budowlanych.

W § 2 ust. 2 Zarządzenie stanowi, że dla inwestycji podejmowanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej plany realizacyjne sporządzane były jako:

1) ogólne plany zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzane w ramach założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji dla przedsięwzięcia inwestycyjnego,

2) szczegółowe plany zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzane w ramach projektu technicznego inwestycji dla zadania inwestycyjnego,

3) plany usytuowania obiektów budowlanych w wypadku zastosowania uproszczonego trybu przygotowania inwestycji do realizacji, stosownie do § 35 i 36 uchwały nr 110 Rady Ministrów z dnia 23 czerwca 1969 r. w sprawie projektowania inwestycji (Monitor Polski Nr 28, poz. 220), sporządzane w tej fazie przygotowania inwestycji, w której możliwe jest ustalenie rozwiązań urbanistyczno-architektonicznych.

Stosownie do § 17 ust. 1 zd. pierwsze Zarządzenia podstawę do opracowania planu realizacyjnego stanowiły ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wydana na podstawie odrębnych przepisów. Plan realizacyjny w zależności od rodzaju inwestycji powinien był określać w części graficznej:

1) granice terenu projektowanej inwestycji, a w razie ustalenia strefy ochronnej również granice tej strefy,

2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz strefy ochronne, granice terenu przeznaczonego na urządzenia zaplecza technicznego inwestora i wykonawców,

3) drogi i linie komunikacyjne, place i miejsca postojowe, składowiska, place gospodarcze, dojazdy oraz przejścia dla pieszych z podaniem charakterystycznych wymiarów, rzędnych i przekrojów (profili),

4) przebieg inwestycji liniowych i rozmieszczenie urządzeń z nimi związanych,

5) układ zewnętrznych urządzeń transportowych z oznaczeniem stanowisk załadunku i wyładunku,

6) obrysy projektowanych obiektów budowlanych stałych i tymczasowych, z określeniem ich przeznaczenia, charakterystycznych wymiarów i wzajemnych odległości, z oznaczeniem wjazdów i wejść (konieczne jest rozróżnienie obiektów typowych, powtarzalnych i projektowanych indywidualnie),

7) układ zieleni wysokiej i niskiej,

8) oznaczenie elementów istniejącego zagospodarowania terenu, podlegających adaptacji, rozbiórce lub likwidacji,

9) rzędne terenu w charakterystycznych punktach projektowanego ukształtowania terenu (a w razie potrzeby dodatkowo charakterystyczne przekroje terenu) mające związek bądź ze sposobem usytuowania obiektów budowlanych, bądź z zamierzonymi robotami niwelacyjnymi,

10) granice złóż kopalin - przy inwestycjach polegających na eksploatacji tych złóż,

11) określenie poszczególnych zadań inwestycyjnych i terminów ich realizacji.

Elementy planu realizacyjnego wymienione w ust. 1 pkt 1-7 powinny być zaopatrzone w odpowiednie dane liczbowe i motywy urbanistyczne do opracowań geodezyjnych (ust. 2). Według § 19 Zarządzenia plan realizacyjny wymagał sporządzenia części opisowej.

Plan realizacyjny podlegał zatwierdzeniu, które zawierało stwierdzenie zgodności tego planu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto rozstrzygało w zakresie urbanistyczno-architektonicznym (§ 26 ust. 1 Zarządzenia).

Kluczowe jednak znaczenie w przedmiotowej sprawie ma to, że zgodnie z § 27 ust. 1 Zarządzenia decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traciła ważność w razie nieprzystąpienia do budowy bądź zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu trzech lat od daty wydania decyzji, jeżeli inwestor nie przedłoży dowodu, że przystąpi do budowy lub zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu najbliższych dwóch lat.

Wobec powyższego tym bardziej nie można uznać za cel wywłaszczenia ustaleń planu realizacyjnego, na które powołuje się pełnomocnik skarżącej. Nawet gdyby w dniu wywłaszczenia wydana zostałaby decyzja administracyjna zatwierdzająca plan realizacyjny na wybudowanie konkretnego obiektu budowlanego- Centrum Handlowo - Kulturalno- Usługowego, to na skutek braku realizacji ww. obiektu w okresie wskazanym w § 27 ust. 1 Zarządzenia, utraciła ona ważność.

W przedmiotowej sprawie sporządzone zostały dwa plany, ogólny i szczegółowy.

Ogólny Miasta zatwierdzony w roku 1964 zatwierdzony Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr (...) z dnia (...) maja 1964 r. (k- 290, tom I akt administracyjnych). Zgodnie z tym planem wywłaszczone nieruchomości, w tym działki (...), (...) i (...) leżały w granicach ustalenia o symbolach:

* CC11ZP - zieleń wysoka, luźna umożliwiająca przewietrzenie,

* CC12U - ośrodek lokalny W., postulowany program całości ośrodka w perspektywie: administracja 1000 m2, kultura 2800 m2, zdrowie 4800 m2, handel 4200 m2, gastronomia 1150 m2, rzemiosło 3800 m2, łączność 600 m2 oraz centrala telefoniczna,

* CC14UZ - część ośrodka lokalnego W. - Dom rencisty,

* CC3MW - tereny mieszkaniowe, intensywność zabudowy brutto w planie perspektywicznym 0,50.

Plan ogólny zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z (...) grudnia 1970 r. znak (...) przeznaczał obszar nieruchomości położonych na południe od ulicy M. pod budowę osiedla mieszkaniowego "W.-B-III (granice planu opracowane przez Miejską Pracownię Urbanistyczną).

Szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty Uchwałą nr (...) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia (...) lutego 1968 r. w sprawie zatwierdzenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnic W. i W. W. w B., obejmował obszar o powierzchni 380 ha zwarty pomiędzy ulicami: K., T., Ż., rzeką B. oraz ulicami M., W. B., S., G. i U., opublikowany został w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej nr (...) z dnia (...) września 1968 r. pozycja (...). Na podstawie plansz rysunku planu od projektowanej ulicy M. plan obejmował w całości działki (...),(...),(...), (...),(...),(...) (z całym siedliskiem) oraz w mniejszej części (południowej) działki (...), (...) i (...) -znajdował się w ustaleniu B51 MW- teren mieszkalnictwa wysokiego. Część powierzchni działek (...),(...) i (...) wchodziła w ustalenia: B 87 KN III oraz 09 KN II - rozwiązania komunikacyjne. Pozostała, znacząca część działek (...), (...) i (...) znajdowała się w ustaleniu B33 U - teren usług ponadpodstawowych, w ramach których projektowano realizację: hali targowej, pawilonów z handlem, rzemiosłem, gastronomią i pocztą, dom kultury z biblioteką.

Informacje te zostały szczegółowo opisane przez rzeczoznawcę majątkowego - mgr inż. W. K. w sporządzonym na zamówienie z dnia (...) lipca 2017 r. Powiatu operacie szacunkowym. Rzeczoznawca majątkowy w punkcie 6.3 operatu przedstawił uwarunkowania planistyczne.

Z powyższego ewidentnie wynika, że teren objęty powyższymi planami znajdował się w centrum całego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jakim była budowa osiedli z całą infrastrukturą. Nie zmienia tego przeznaczenia fragmentaryczne położenie działek należących do ojca skarżącej na terenie poza dzielnicą W. III. W dalszym ciągu części wywłaszczonych nieruchomości wchodziły w zakres całego przedsięwzięcia jakim było osiedle W. i W. W., cel wywłaszczenia nie zmienił się, uległ jedynie modyfikacji.

W tym miejscu Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę, oparte na orzecznictwie sądów administracyjnych kwestii odróżnienia zmiany celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. W wyroku z dnia 19 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Po 1217/17) WSA w Poznaniu stwierdził, iż należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającajego charakteru. Innymi słowy, modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. O zmianie celu wywłaszczenia należy mówić w przypadku gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/G1 179/17, wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2674/17).

Natomiast NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. (sygn. akt I OSK 1186/15) wskazał, że zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom.

Podkreślić również należy, że z opisu na k- 70, tom III akt administracyjnych: "Dla planu szczegółowego W. W. i W. oprócz planszy podstawowej (zdjęcia nr 8a) i ustaleń do planszy podstawowej opracowano również planszę uzbrojenia (zdjęcie nr 8b) i ustalenia realizacyjne do tej planszy. Plansza podstawowa i plansza uzbrojenia wraz z ustaleniami realizacyjnymi stanowi integralna całość i jako takie podlegały zatwierdzeniu."

Potwierdza to również część graficzna planu szczegółowego, k-od 37 do 42 opisana na kartach treścią: "Plansza podstawowa" oraz "Integralną część niniejszego planu stanowią ustalenia realizacyjne planszy podstawowej i planszy uzbrojenia zatwierdzone uchwałą przez MRN B. Nr (...) w dniu (...) lutego 1968 r"

Powyższą uchwałę anulowano Zarządzeniem nr (...) Prezydenta M. B. z dnia (...) marca 1981 r. (Dz. Urz. WRN Nr (...), poz. (...) z dn. (...) kwietnia 1981 r.).

Zgodnie z opisem symboli użytych w planie szczegółowym, tereny usług podstawowych U wyróżniały również handel - UH/ UH1- plac targowy (k- 51, tom III akt administracyjnych). Pojęcia powyższe mieściły się i mieszczą w ramach szeroko pojmowanych usług.

Dodać należy w tym miejscu, że instytucję targowiska regulował obowiązujący w dacie wywłaszczenia Dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz. U. z 1951 r. Nr 41, poz. 312 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 Dekretu targowiskami były wszelkie miejsca i budowle (hale targowe, bazary), przeznaczone do handlu ze stoisk, wozów, koszów itp. Dekret został uchylony z dniem: 1 stycznia 2001 r.

W ocenie Sądu place targowe, hale targowe wpisywały się w jedno przeznaczenie usług.

Należy również zwrócić uwagę na grafikę studium organizacji i etapowania zawartą na karcie 68, tom III akt administracyjnych, która obejmuje plan realizacji w czterech etapach. Jest to jednak jedno przedsięwzięcie związane z budownictwem osiedli mieszkaniowych w okresie zatwierdzenia planu szczegółowego- W. W. A I,II,II,IV i W. B I,II,III,IV.

Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego były:

1) ogólne plany zagospodarowania przestrzennego jednostek osadniczych, zwane w dalszych przepisach ustawy "planami ogólnymi", oraz plany zagospodarowania przestrzennego obszarów stanowiących zespoły jednostek osadniczych,

2) szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego części jednostek osadniczych, a w przypadkach uzasadnionych - całości tych jednostek, zwane w dalszych przepisach ustawy "planami szczegółowymi".

Plan ogólny określał w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu na cały okres planu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego.

Był sporządzony w zasadzie dla wszystkich okresów przewidzianych w art. 3. Dla małych miast i wsi plan ogólny mógł być sporządzony jako plan perspektywiczny i etapowy bądź tylko jako plan etapowy. Plan ogólny stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej. Obejmował on podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określał tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności. Projekt planu ogólnego powinien był być sporządzony dla całego obszaru objętego zamierzeniami zagospodarowania danej jednostki osadniczej. W uzasadnionych przypadkach plan ogólny mógł być sporządzony również dla wyodrębnionej części miasta. Plan ogólny wsi obejmuje obszar gruntów przeznaczonych na gospodarkę rolną, pod zabudowę oraz grunty przeznaczone na cele społeczne i inne (art. 13). Plany ogólne powinny były być opracowane w zasadzie dla wszystkich jednostek osadniczych. Kolejność obejmowania poszczególnych jednostek osadniczych pracami w zakresie sporządzania planów ustalały terenowe organy administracji państwowej właściwe do sporządzania planów. Plany ogólne jednostek osadniczych odbudowywanych, przebudowywanych lub nowo projektowanych powinny były być opracowane przed przystąpieniem do odbudowy, przebudowy lub budowy (art. 14). Plan zagospodarowania przestrzennego zespołów jednostek osadniczych sporządzany był w przypadkach gdy na określonym obszarze istniał bądź powstawał zespół jednostek osadniczych, które ze względu na powiązanie funkcjonalne stanowiły całość gospodarczo przestrzenną. W szczególności plany takie należało sporządzać dla obszarów zespołów miast przemysłowych i portowych, jednostek osadniczych położonych w strefie podmiejskiej dużych miast, wiejskich jednostek osadniczych w ramach powiatu lub jego części, miejscowości uzdrowiskowych, wypoczynkowo-turystycznych itp. (art. 15).

W przedmiotowej sprawie plan ogólny z 1964 r. cechuje etapowość. Został sporządzony dla całego obszaru objętego zamierzeniami zagospodarowania osieli mieszkaniowych W. W. i W., z uwzględnieniem dzielnic na tym terenie, co zostało powyżej szczegółowo opisane.

Plan szczegółowy sporządzało się dla części obszaru jednostki osadniczej, przewidzianej do zagospodarowania (zabudowy, odbudowy, przebudowy) w okresie bieżącego i najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego. Dla małych miast i wsi szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego mógł być sporządzony łącznie z planem ogólnym dla obszaru całej jednostki.

Plan szczegółowy określał szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, wyznaczał linie rozgraniczające te tereny, ustalał zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określał linię zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy (art. 16).

Plan szczegółowy sporządzało się w oparciu o ustalenia planu ogólnego (art. 17).

W przedmiotowej sprawie nieruchomości objęte postępowaniem o ich zwrot znajdowały się na terenie przeznaczonym pod usługi. Według ustaleń BU33- teren usług ponadpodstawowych, w ramach których projektowano realizację: hali targowej, pawilonów z handlem, rzemiosłem, gastronomią i pocztą, dom kultury z biblioteką.

Konkretna lokalizacja określanych obiektów budowlanych i ich wznoszenie następowało jednak na podstawie przepisów ustawy dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 i z 1965 r. Nr 13, poz. 91). Obiekty budowlane mogły być wznoszone wyłącznie na terenach przeznaczonych na dany cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 3 ust. 10). Projekt wstępny i projekt podstawowy podlegał zatwierdzeniu przez właściwe organy państwowego nadzoru budowlanego (art. 30 oraz art. 32).

Przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę (art. 36). Zatwierdzenie projektu podstawowego przez organ państwowego nadzoru budowlanego traciło swoją ważność po upływie 2 lat, jeżeli w tym terminie nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Natomiast pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego traciło ważność, jeżeli:

1) budowa lub rozbiórka nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat lub w terminie ustalonym w pozwoleniu,

2) budowa lub rozbiórka została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata lub nie została zakończona w terminie wskazanym w pozwoleniu,

3) samowolnie odstąpiono od istotnych warunków pozwolenia.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, że wywłaszczenie nastąpiło na realizację konkretnego obiektu lub grupy obiektów budowlanych.

W ocenie Sądu konkretne obiekty wymienione w planie szczegółowym dla terenu usług ponadpodstawowych, projekt hali targowej, pawilonów z handlem, rzemiosłem, gastronomią i pocztą, dom kultury z biblioteką, nie miał na podstawie planu szczegółowego na tyle wiążącego charakteru, aby można było uznać, że określone w nim obiekty budowlane stanowiły cel wywłaszczenia.

Były to propozycje projektowe na zagospodarowanie terenu objętego ustaleniami B U 33, w znaczeniu takim, że na wskazanym terenie można było w ramach usług w powyższy sposób zagospodarować teren.

Na podstawie zgromadzanych dokumentów wykazano, że celem wywłaszczenia była realizacja osiedla W. a z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego można jedynie wyprowadzić wniosek, że w miejscu działek, o których zwrot wystąpiła skarżąca przewidziane były usługi BU33, w ramach których możliwe były usługi handel, targowisko, zieleń publiczna, parkingi. Obiekty te stanowiły naturalne wypełnienie osiedla mieszkaniowego.

W przedmiotowej sprawie z planu ogólnego zagospodarowania terenu zatwierdzonego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury decyzją z dnia (...) grudnia 1970 r. znak: (...) (zatwierdzenie planu k-379, tom I akt administracyjnych zakreślone kolorem zielonym) wynika, że plan ogólny zagospodarowania terenu zawierał założenia techniczno-ekonomiczne, Plansza podziału terenu skala 1:1000, granica obszaru objętego opracowaniem = 2997 ha.

W ocenie Sądu błędne jest stanowisko pełnomocnika skarżącej, że teren o którego zwrot wystąpiła E. M. pomiędzy ul. M., M. i W. P., zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania zatwierdzonym w dniu (...) lutego 1968 r., był przeznaczony dla zrealizowania Centrum Handlowo - Kulturalno - Usługowego. Był to teren poznaczony pod budowę osiedla z przeznaczeniem pod usługi, a szczegółowy opis planowanej inwestycji, która miała powstać na terenie objętym wnioskiem o zwrot, ukazany w opracowaniu Miejskiej Pracowni Urbanistycznej (karta 66, tom III akt sprawy), jako Hala Targowa należy traktować jako ramowe założenia. Podobnie zdjęcie wskazane jako nr 10 (karta 67 tomu III akt sprawy), które przedstawia studium funkcjonalno - przestrzenne ośrodka usługowego-ponaddzielnicowego na W. przewidzianego na tym terenie oraz zdjęcia nr 11a oraz 11c ukazują gabarytowo typy budynków przeznaczonych do realizacji na tym obszarze.

Wiążący natomiast jest fragment planszy podstawowej planu w skali 1:2000 (karta 32, tom III akt sprawy), dla tego terenu przewidziano oznaczenie określone jako "B33U", czyli tereny usług ponadpodstawowych, w ramach których wymieniono handel.

W ocenie Sądu zarówno przeznaczenia w planie ogólnym z (...) maja 1964 r. oraz z (...) maja 1976 r. miały charakter poglądowy. Natomiast zeznania świadków odnośnie projektu powstania Centrum Handlowo - Kulturalno - Usługowego nie pokrywają się z planem szczegółowym - plansza podstawowa, która zatwierdzała projekt planu i miała jako integralna część planu szczegółowego charakter wiążący. Plan dopuszczał zatem pośród zabudowy mieszkaniowej zieleń publiczną, parkingi i targowiska jako całości przedsięwzięcia osiedle W. W. i W.

Całość stanowiło ogólnie rzecz ujmując osiedle mieszkaniowe, które wpisywało się w cel wywłaszczenia określony w umowie zawartej w akcie notarialnym (§ 2) osiedle W. i konsumowało cel wywłaszczenia. Nie ma znaczenia w tych okolicznościach która z części osiedla powstała na wywłaszczonym terenie, czy dzielnica W. I,II, III czy część dzielnic W. W.

Zagospodarowanie działek nastąpiło przed dniem złożenia wniosku przez skarżącą. Oględziny w dniu (...) marca 2005 r. oraz w dniu (...) lipca 2012 r. potwierdziły, że

- na działce nr (...) znajduje się targowisko zabudowane straganami o podstawie betonowej oraz drewnianymi pawilonami. Pozostała część działki - plac betonowy wykorzystywana jest również jako miejsce handlu z samochodów, a w godzinach popołudniowych jako miejsce parkingowe.

- na działce nr (...) urządzony jest teren zielony. Na działce znajdują się ławki oraz alejki dla pieszych.

- przez działkę nr (...) przebiega torowisko tramwajowe.

Akta sprawy potwierdzają, że targowisko oraz tereny rekreacyjne znajdowały się w tym miejscu przynajmniej od 1991 r. (dowody - pismo z dnia (...) września 2012 r. oraz dokumenty przekazane przez Miejską Pracownię Geodezyjną, tj. kopia szkiców polowych z pomiaru sytuacyjnego na przedmiotowych działkach, kserokopia analogowej mapy sytuacyjnej oraz wydruk z aktualnej mapy zasadniczej).

Skarżąca wniosek o zwrot złożyła dopiero w dniu (...) października 1998 r.

Plan ogólny musiał pokrywać się z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dzielnic W. i W. W. w B., zatwierdzonym Uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Nr (...) z dnia (...) lutego 1968 r.

Nawet jeżeli nie zrealizowano Centrum Handlowo - Kulturalno - Usługowego, to nie oznacza, że nie wykorzystano tego terenu na inny cel publiczny służący mieszkańcom osiedla W. Funkcję celu publicznego na osiedlach spełniają targowiska, place utwardzone do handlu, parkingi, tereny zielone jako rekreacyjne, wykorzystywane, na wesołe miasteczka, place do wykorzystania pod festyny, cyrki.

Teren zielony będący przedmiotem niniejszego postępowania jest zadbany, uporządkowany. Nawet jeżeli nie został wykorzystany na cel związany ściśle z budową i funkcjonowaniem ramowego założenia ww. centrum, to nie oznacza, że działki objęte wnioskiem o zwrot należało uznać za zbędne dla celu nabycia stosownie do treści art. 137 u.g.n. Do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nie podjęto działań związanych z realizacją centrum, ale zrealizowano inny cel publiczny targowisko, parking, tereny rekreacyjne dla osiedla W. B III.

Sąd zgadza się z organem II instancji, że nie zostały spełnione przesłanki do orzeczenia o zwrocie działek na rzecz wnioskodawcy.

Organ odwoławczy ustalił zatem wszystkie istotne dla sprawy okoliczności tj. cel wywłaszczenia i stan zagospodarowania nieruchomości w terminach określonych w art. 137 przywołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Jeszcze raz należy podkreślić, że realizacja celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także infrastrukturę potrzebną do prawidłowego funkcjonowania osiedla, w tym budowę ciągów komunikacyjnych, parkingów, boisk sportowych, a także tereny zielone. Z analizy planu realizacyjnego wynika, że w ramach zagospodarowania terenu osiedla na wywłaszczonym terenie zaprojektowano infrastrukturę towarzyszącą pomiędzy oznaczonymi na planie blokami mieszkalnymi. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, natomiast aby na terenie żądanej do zwrotu nieruchomości miały powstać tylko i wyłącznie bloki mieszkalne lub też by działka ta miała być w inny sposób zagospodarowana. Budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje równocześnie budowę jego kompleksowej infrastruktury towarzyszącej, w ramach której mieści się także powstanie terenów zielonych, miejsc parkingowych, miejsc przeznaczonych pod handel, placów zabaw, itp. Z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia, w ramach budowy tej infrastruktury nie można wykluczyć wykorzystania dla jej powstania istniejących w dniu wywłaszczenia elementów dotychczasowej infrastruktury, o ile wykorzystanie to pozostanie zgodne z konkretnym celem wywłaszczenia.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 137 u.g.n. uznając za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomość przeznaczoną do zwrotu.

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia art. 6,7,8 i 11 k.p.a. opartym na zmienności poglądów przez Wojewodę w stosunku do stanowiska tego organu wyrażonego w decyzji z dnia (...) września 2013 r.

Na skutek odwołania Prezydenta Miasta wskazana decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1116/13. Wyrok ten jest prawomocny.

Stanowisko Wojewody wyrażone w uchylonej decyzji przez Sąd nie ma mocy wiążącej. Organ odwoławczy miał obowiązek natomiast na mocy art. 170 p.p.s.a. zastosować się do wiążących wskazań zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, od którego NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. I OSK 2680/14 akt oddalił skargę kasacyjną.

Tym samym skład Sądu podziela stanowisko Wojewody i orzecznictwo powołane na poparcie twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), nazywanej dalej "p.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W powyższej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. (sygn. akt II FSK 3646/15), który stwierdził, że prawomocne orzeczenia mają moc wiążącą tylko w sprawie, w której zostały wydane. Oznacza to, że podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. mają obowiązek przyjąć, że dana kwestia prawa została ukształtowana tak, jak stwierdzono w tym orzeczeniu i w ramach danej sprawy nie mogą już jej ponownie badać.

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się więc do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, ale biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej. Ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15).

W ocenie Sądu nietrafiony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną zawężającą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a wręcz ocierającą się o możliwość uzasadnionych twierdzeń, że zachodzi ich dowolność, pomimo, że w niczym nie zmieniły się jakiekolwiek obiektywne okoliczności uzasadniające przyjęcie twierdzeń odmiennych do ustaleń, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia a wręcz dodatkowo dostarczono materiały dowodowe wskazujące, jakie plany wiązano z tym terenem w zakresie realizacji inwestycji dużego Centrum Administracyjno-Biurowego i Handlowego wraz z Urzędem Dzielnicy Urzędu Miasta.

W ocenie Sądu dostarczone przez skarżącą dokumenty planistyczne potwierdziły jedynie, że na całym terenie wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z planszą podstawową zatwierdzoną w planie szczegółowym realizowane było osiedle mieszkaniowe wielorodzinne jako całość W. W. oraz W. W projekcie przewidziano etapowość, m.in. osiedle mieszkaniowe W. BIII. Przy ul. M. przewidziano tereny pod parkingi (KS), zieleń publiczną (ZP) oraz hale targowe/ targowisko (UH). Posadowienie budynków, m.in. centrum handlowego miało jedynie niewiążący charakter poglądowy z uwagi na brak zatwierdzenia projektu sytuacyjnego w tym zakresie w szczegółowym planie miejscowym.

W tym stanie rzeczy nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez nieuzasadnioną wykładnię przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w tym całkowicie błędne zinterpretowanie dostarczonych dokumentów z Archiwum Państwowego.

Wobec takiego stanu rzeczy zarzut stawiany przez pełnomocnika, że w niniejszej sprawie naruszono zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nie znajduje uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.